【摘 要】 縣是連接城市和農(nóng)村的重要樞紐，而縣級(jí)政府既是中央政策的執(zhí)行者，也是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)者，對(duì)城鎮(zhèn)化有著至關(guān)重要的作用，因此也承載著城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要任務(wù)?，F(xiàn)今，縣級(jí)政府在執(zhí)行政策和城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中存在一些不足，本文將指出這些不足，并提出相應(yīng)的改進(jìn)建議。

【關(guān)鍵詞】 城鎮(zhèn)化 縣級(jí)政府 職能重構(gòu)

縣級(jí)政府職能的基本特征

在我國的行政管理中，縣級(jí)政府扮演的是一個(gè)承上啟下的角色。一方面，縣級(jí)政府的工作能力和效果對(duì)國家各項(xiàng)政策能否落實(shí)起到了相當(dāng)大的作用；另一方面，它也是我國基層行政管理中重要的一環(huán)?？h級(jí)政府既要貫徹執(zhí)行好上級(jí)政府的決策，又要管理好本縣的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)事務(wù)，所以其任務(wù)繁重，責(zé)任重大。雖然由于不同時(shí)期的國家性質(zhì)、社會(huì)結(jié)構(gòu)以及發(fā)展目標(biāo)的不同，縣級(jí)政府的職能內(nèi)涵也有所不同，但究其根本，縣級(jí)政府的職能具有以下四個(gè)基本的特征：

1、“農(nóng)政”性明顯

縣級(jí)政府是連接城市與農(nóng)村的城鄉(xiāng)結(jié)合部，是主要針對(duì)廣大基層農(nóng)民進(jìn)行治理的行政單位。長久以來，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，管理基層農(nóng)戶一直是縣級(jí)政府中心工作之一。雖然從政府層級(jí)劃分的角度來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府才是一級(jí)政府，但從機(jī)構(gòu)設(shè)置及其職能來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在很大程度上依然是縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)。盡管隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，縣級(jí)政府的工作內(nèi)容和范圍不斷擴(kuò)大，但“農(nóng)政”性作為縣政管理的根本屬性仍然較為突出。

2、職能范圍廣泛

俗話說“麻雀雖小，五臟俱全”，縣級(jí)政府就是這樣一只“五臟俱全”的“麻雀”。在我國，縣級(jí)政府介于省、市政府之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之上，除了軍事、外交等職能外，幾乎擁有與其它各級(jí)政府完全一致的管理事項(xiàng)，涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明等的方方面面。

3、承擔(dān)雙重角色

一方面，縣級(jí)政府作為中央的“代理人”，是縣域內(nèi)落實(shí)中央政策的具體執(zhí)行者，并且時(shí)刻受到中央政府的監(jiān)督管理，縣級(jí)政府高效的執(zhí)行能力是確保中央政令暢通的重要條件；另一方面，縣級(jí)政府也是縣域事務(wù)的管理者與組織者，是地方利益的“代言人”，一個(gè)縣的綜合發(fā)展水平與縣級(jí)政府的能力息息相關(guān)。改革開放以來，縣級(jí)政府作為地方利益“代言人”的角色日趨明顯，其行為自主性也漸趨增強(qiáng)。在地方利益影響下，縣級(jí)政府必然要根據(jù)縣域自身特點(diǎn)，在完成上級(jí)“規(guī)定動(dòng)作”的同時(shí)，創(chuàng)造性地完成一些“自選動(dòng)作”。這些“自選動(dòng)作”正是縣級(jí)政府迎合當(dāng)?shù)匕l(fā)展實(shí)際而自主選擇的結(jié)果。因此，縣級(jí)政府在職能設(shè)定和行為選擇中兼具“地區(qū)代言人”和“國家代理人”的雙重角色。

4、職能靈活性強(qiáng)

在我國，縣級(jí)政府的職能范圍和權(quán)限是由《中華人民共和國各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》規(guī)定的，但這些制度規(guī)定往往都是原則性的，由于法律對(duì)地方政府職能界定較為模糊，因此，縣級(jí)政府在職能履行及其行為選擇中具有較大的自主空間。

城鎮(zhèn)化與縣級(jí)政府職能

（一）縣級(jí)政府在我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的作用

市場(chǎng)是一把雙刃劍，它既可以為一個(gè)地區(qū)帶來繁榮，也可以帶去災(zāi)難。市場(chǎng)自身的缺陷往往會(huì)導(dǎo)致城鎮(zhèn)化過程中的質(zhì)量低劣，資源不能得到合理配置，這個(gè)時(shí)候就需要政府以宏觀調(diào)控等手段去彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足，克服其缺陷。從世界城鎮(zhèn)化的普遍規(guī)律看，各國雖在城鎮(zhèn)化的時(shí)間跨度和速度上有所差異，但政府均在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)揮了重要的作用。而“政府主導(dǎo)”是我國城鎮(zhèn)化的一個(gè)重要特征。在我國城鎮(zhèn)化的過程中，中央政府是“決策者”，縣級(jí)政府則是“執(zhí)行者”。與中央政府相比，縣級(jí)政府對(duì)當(dāng)?shù)厍闆r更為清楚，可以更有效率的分配利用資源；與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相比，縣級(jí)政府擁有更大的財(cái)權(quán)與事權(quán)。因此，縣級(jí)政府對(duì)城鎮(zhèn)化具有關(guān)鍵性的作用。

（二）城鎮(zhèn)化過程中縣級(jí)政府履職的不足

縣級(jí)政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中存在著“越位”、“錯(cuò)位”和“缺位”的問題。在城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程中，縣政府由于受制于傳統(tǒng)的官本位的思想，習(xí)慣了自上而下貫徹的方法，因此在具體操作的過程中成為了替農(nóng)民做主和強(qiáng)行干預(yù)市場(chǎng)活動(dòng)發(fā)展的“家長”，超越了其職能管理范圍，制約了市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用，打擊了農(nóng)民的主動(dòng)性。一些縣政府存在著管理與公共服務(wù)錯(cuò)位，很多問題上依然靠首長決策、靠文山會(huì)海部署任務(wù)，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中職能發(fā)揮不到位，該管的沒管好，不該管的卻干預(yù)過多。并且，不少縣政府在城市化過程中所扮演的角色更多的傾向于“劃槳者”而不是“掌舵者”，往往過多的介入城鎮(zhèn)化的具體實(shí)施過程，作為基層管理者，卻在方向引領(lǐng)上未盡其責(zé)。

具體而言，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中縣政府行為存在的問題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先，規(guī)劃不合理，缺乏戰(zhàn)略思維。在城鎮(zhèn)化的建設(shè)中，城鎮(zhèn)規(guī)劃合理與否直接關(guān)系到城鎮(zhèn)的功能是否完善、是否符合可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略。許多縣政府在城鎮(zhèn)化中規(guī)劃不合理、不注重品質(zhì)，規(guī)劃急功近利、缺乏長期性規(guī)劃、提出的發(fā)展戰(zhàn)略既大又空。不切合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況、跟風(fēng)、短視、搞大躍進(jìn)，無法突出本地區(qū)風(fēng)貌。有的縣政府制定規(guī)劃未經(jīng)充分論證，隨意性大，制造了許多勞民傷財(cái)?shù)墓こ蹋速M(fèi)人力物力。

其次，管理低效、公共服務(wù)不到位。一些縣存在重建輕管的問題，建設(shè)與管理相割離，濫用職權(quán)、忽視法律法規(guī)，管理不夠到位。一是不按規(guī)劃辦事；一些縣級(jí)政府盲目追求開發(fā)房地產(chǎn)、大修公路、搭建工廠，以為這些就是城鎮(zhèn)化，隨意破壞或修改城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，導(dǎo)致綠化面積少，缺乏整體形象。二是不按城鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)律辦事，忽視了城鎮(zhèn)化與生產(chǎn)力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)性，使城市空間擴(kuò)大卻不能得到有效利用。三是過于重視建設(shè)的平面擴(kuò)張，浪費(fèi)土地資源的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，用地粗放、效率較低。四是縣政府往往對(duì)社會(huì)公共服務(wù)職能發(fā)揮不足或不到位，而過多地重視其經(jīng)濟(jì)管理職能，對(duì)流動(dòng)人口的管理、不同階層的管理、城鎮(zhèn)的綜合管理等重視度不夠，使一些隱藏的社會(huì)問題逐漸暴露。

最后，責(zé)任落實(shí)不明確。我國的縣級(jí)政府官員是由上級(jí)部門任命的，導(dǎo)致了他們上任初期缺乏對(duì)縣域情況的準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)，在自己的任期內(nèi)，制定的目標(biāo)政策還沒有完成就被調(diào)離，下一任的縣政府領(lǐng)導(dǎo)往往又會(huì)重新制定目標(biāo)戰(zhàn)略，造成城鎮(zhèn)化政策的不穩(wěn)定性。并且縣政府官員缺少一套合理的考核機(jī)制，直接參與地方城鎮(zhèn)化的建設(shè)，本身就會(huì)導(dǎo)致縣政府官員帶有利益導(dǎo)向，追求個(gè)人政績。這些都容易造成縣政府官員在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中沒有盡到責(zé)任主體的作用，并且缺乏責(zé)任意識(shí)，制約了當(dāng)?shù)爻鞘谢掷m(xù)健康發(fā)展。

完善縣級(jí)政府職能的思路及建議

（一）思路

1、擺正政府與市場(chǎng)的關(guān)系

由于在之前的城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，縣級(jí)政府的職能范圍沒有確立好一個(gè)明確的合理的界限，導(dǎo)致了縣級(jí)政府過度發(fā)揮其職能，過度作為，使得一些人開始對(duì)政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化的道路持懷疑甚至反對(duì)態(tài)度?？h級(jí)政府對(duì)自身和市場(chǎng)的關(guān)系沒有進(jìn)行充分和正確的認(rèn)識(shí)，忽略了市場(chǎng)對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的帶動(dòng)作用和商貿(mào)投資的引導(dǎo)作用，政府熱衷于從土地財(cái)政中獲取利益，征地賣地，大肆開發(fā)房地產(chǎn)、大修馬路、擴(kuò)建公園，忽略城鎮(zhèn)化的發(fā)展規(guī)律，盲目追求幾十年不過時(shí)的城鎮(zhèn)化建設(shè)，結(jié)果卻在土地買賣中急于獲取眼前利益，造成經(jīng)濟(jì)活力并沒有得到提高、產(chǎn)業(yè)也沒有發(fā)展起來，并且增加了縣級(jí)政府自身的債務(wù)包袱。另外，許多縣級(jí)政府排斥市場(chǎng)，自己主導(dǎo)市政的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，盲目擴(kuò)張城鎮(zhèn)規(guī)模，造成了“鬼城”現(xiàn)象。城鎮(zhèn)框架拉大，人民群眾的生活質(zhì)量水平卻沒有得到實(shí)質(zhì)性的提升和發(fā)展，這樣反而造成了不少社會(huì)矛盾。這種靠地價(jià)從農(nóng)民手里征地，又高價(jià)將土地賣出，從而獲得差價(jià)的政府行為不但造成城鎮(zhèn)用地效率低、粗放化，而且不符合我國目前對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的要求。只有擺正政府和市場(chǎng)這二者的關(guān)系，促進(jìn)縣域內(nèi)產(chǎn)業(yè)的聚集，商業(yè)貿(mào)易的活躍，縣區(qū)的經(jīng)濟(jì)活力才能得到增強(qiáng)，政府的財(cái)政實(shí)力才能穩(wěn)固，建設(shè)能力才能得到提高，才能合理解決好城鎮(zhèn)化建設(shè)中縣級(jí)政府所需要的資金問題。并且縣域市場(chǎng)活躍了，人民的生活水平和消費(fèi)水平提高了，社保健全了，反過來也會(huì)增強(qiáng)縣城的綜合實(shí)力競爭力，吸引更多的資金和資源流向縣城。

2、理順政府與農(nóng)民的關(guān)系

在我國，城鎮(zhèn)化的發(fā)展依據(jù)政府與農(nóng)民的互動(dòng)關(guān)系可以歸類為三種途徑：最傳統(tǒng)的途徑就是靠政府征地，而農(nóng)民處于被動(dòng)地位的模式。在這種模式中，政府通過征地賣地雖然能夠表面上快速促成城鎮(zhèn)化，但是在征地的時(shí)候容易與農(nóng)民產(chǎn)生摩擦，并且政府推高房價(jià)也容易造成與買房者的矛盾。另外一種途徑就是完全依靠農(nóng)民去自發(fā)地自主地進(jìn)行城鎮(zhèn)化。這種模式的作用過程是在城區(qū)外圍發(fā)展產(chǎn)業(yè)化，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)化，吸納和聚集人口，促進(jìn)工業(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)展。然后，這種農(nóng)民完全自發(fā)的城鎮(zhèn)化模式必須依靠法律強(qiáng)有力的保障、城鎮(zhèn)功能的科學(xué)合理規(guī)劃和區(qū)分，否則就容易使城鎮(zhèn)化的發(fā)展走上歧途。最后一種途徑是以農(nóng)民為主體、發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的模式，這種模式打破了前兩種模式的偏重于一頭的弊端，能協(xié)調(diào)好政府和農(nóng)民在城鎮(zhèn)化過程中的不同作用發(fā)揮。在該模式下，政府負(fù)責(zé)制定城鎮(zhèn)空間發(fā)展規(guī)劃，無論是國有的或是集體所有的土地都能夠平等進(jìn)入市場(chǎng)，并且使農(nóng)民能夠分享土地的收益。政府不再以土地經(jīng)營者的身份和農(nóng)民爭利，而是在城鎮(zhèn)化建設(shè)中進(jìn)行組織、提供服務(wù)，并進(jìn)行制度供給。在城鎮(zhèn)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社保以及土地流轉(zhuǎn)方面重視農(nóng)民的利益，使農(nóng)民參與進(jìn)來，打破城鄉(xiāng)二元體制。

3、協(xié)調(diào)農(nóng)民與市場(chǎng)關(guān)系

城鎮(zhèn)化的核心問題是人的城鎮(zhèn)化，如何實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，要解決這個(gè)問題就必須在城鎮(zhèn)化的過程中尊重好民眾的各項(xiàng)權(quán)利。城鎮(zhèn)化的發(fā)展所帶來的城市框架的拉大，城市規(guī)模的擴(kuò)張必然牽涉到土地的問題，土地是城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵。要保障農(nóng)民的利益就應(yīng)該讓農(nóng)民獲得其土地的市場(chǎng)化收益。未來的土地管理制度的改革方向是應(yīng)該是通過對(duì)當(dāng)前部分地區(qū)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，在原有土地制度的基礎(chǔ)上改革完善，農(nóng)地通過招拍掛的方式進(jìn)入市場(chǎng)，與城鎮(zhèn)建設(shè)用地一樣獲得市場(chǎng)流通渠道，這也就是說對(duì)農(nóng)地的征收和補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格將按照土地的市場(chǎng)價(jià)值計(jì)算，而不是按照以往的土地產(chǎn)出計(jì)算，在城鎮(zhèn)化中被征地的農(nóng)民將從土地中獲得紅利，基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地的“同地同權(quán)”。在當(dāng)今的城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，人們往往只注重到市場(chǎng)的主導(dǎo)與政府的引導(dǎo)，然而在這兩股力量之外，農(nóng)民也是城鎮(zhèn)化中的一個(gè)重要角色。城鎮(zhèn)化發(fā)展的本身其實(shí)也是這三股力量之間的不斷博弈和妥協(xié)的結(jié)果。在過去的城鎮(zhèn)化發(fā)展中，在政府、市場(chǎng)以及農(nóng)民的相互博弈妥協(xié)中，農(nóng)民的利益并沒有得到充分的重視和對(duì)待，農(nóng)民與市場(chǎng)的關(guān)系被輕視。因此，現(xiàn)今的城鎮(zhèn)化應(yīng)該處理好這三者的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)利益平衡。

（二）建議

1、完善市場(chǎng)體制

（1）改革財(cái)稅體制

由于私人沒有提供公共產(chǎn)品的激勵(lì)，所以市場(chǎng)上的公共產(chǎn)品大都由政府提供。然而現(xiàn)在我國縣級(jí)政府的財(cái)權(quán)與公共服務(wù)事權(quán)并不對(duì)稱，財(cái)政資金渠道的缺乏和不穩(wěn)定，導(dǎo)致了縣級(jí)政府財(cái)政狀況吃緊，進(jìn)而影響縣域內(nèi)公共產(chǎn)品的數(shù)量與質(zhì)量。為了解決這個(gè)問題，我們必須改革財(cái)稅體制，建立財(cái)權(quán)與事權(quán)相對(duì)稱的財(cái)稅體制，使縣級(jí)政府能夠在保證質(zhì)量的前提下增加縣域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的數(shù)量，促進(jìn)城市功能的完善和人口承載力的提高，全面改善城鎮(zhèn)的生活質(zhì)量。

（2）充分發(fā)揮市場(chǎng)作用

解決縣域內(nèi)公共物品提供不足的問題還有另一條解決途徑，那就是充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，面向市場(chǎng)籌集城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金和資源。由以往的政府大包大攬，向多元化的投資和融資機(jī)制轉(zhuǎn)變，公開招標(biāo)，引入競爭。政府一發(fā)面需要確定合理的投資回報(bào)率，提高私人資本的積極性；另一方面也要在服務(wù)質(zhì)量、價(jià)格管理等方面加強(qiáng)監(jiān)督和指導(dǎo)。

2、優(yōu)化運(yùn)行機(jī)制

（1）優(yōu)化決策機(jī)制

在城鎮(zhèn)化的建設(shè)過程中，縣級(jí)政府的決策必須廣泛聽取民眾的意見和建議，確保所制定的政策能夠使大部分的民眾收益。除此之外，縣級(jí)政府應(yīng)當(dāng)注重在決策過程中引入專家論證。由于城鎮(zhèn)化的過程中許多問題都涉及到專業(yè)性領(lǐng)域，因此縣級(jí)政府應(yīng)當(dāng)請(qǐng)技術(shù)性強(qiáng)的專家來結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行論證并提出科學(xué)的指導(dǎo)意見。

（2）建立科學(xué)規(guī)范的考核體系

一方面，政府存在的最根本的價(jià)值就是最大限度地實(shí)現(xiàn)公眾利益，保證民眾的合法權(quán)益。因此，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，實(shí)現(xiàn)廣大人民的利益和保護(hù)公共利益是縣級(jí)政府行為的基本價(jià)值導(dǎo)向，縣級(jí)政府績效考核必須最大限度地代表公共利益的要求。另一方面，評(píng)估主體多元化是保證縣級(jí)政府績效考核真實(shí)性、客觀性及實(shí)效性的有效方法。城鎮(zhèn)化事關(guān)公民的切身利益，公民有權(quán)利對(duì)政府行為進(jìn)行評(píng)估。改變以往自上而下的評(píng)估方式，構(gòu)建多元化的縣級(jí)政府績效考核主體。

3、加強(qiáng)自身建設(shè)

（1）明確縣級(jí)政府相關(guān)責(zé)任

要推動(dòng)城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，就不能忽視縣級(jí)政府責(zé)任體系的完善。一方面明確責(zé)任定位，樹立陽光政府、法制政府、服務(wù)型政府的創(chuàng)新理念，以民為本，建立有限責(zé)任政府，完善并明確我國縣級(jí)政府的責(zé)任；另一方面促進(jìn)公民社會(huì)的發(fā)展，賦予公民更多的話語權(quán)，讓公民參與到城鎮(zhèn)化的建設(shè)與對(duì)縣級(jí)政府責(zé)任的規(guī)定、履行以及評(píng)價(jià)中來，為我國縣級(jí)政府責(zé)任的完善提供依托。

（2）提高縣級(jí)政府人員素質(zhì)

現(xiàn)今的時(shí)代己經(jīng)成為知識(shí)經(jīng)濟(jì)的時(shí)代，在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，人力資源的作用也變得越來越重要，政府中人才所發(fā)揮的作用應(yīng)當(dāng)?shù)玫街匾?。在進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)中，提高縣級(jí)政府公務(wù)人員的素質(zhì)也成了提高政府能力的一個(gè)重要當(dāng)面。

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作者簡介：姓名：秦聰，出生年月：1994年11月，性別：女，民族：漢族，籍貫：河北省滄州市，學(xué)歷：研究生在讀，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)。