劉 健

（華東政法大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海 201620）

關(guān)鍵字：全國社會(huì)保障基金；投資；保值增值；對(duì)策

一、問題的提出

全國社會(huì)保障基金（以下簡稱社?；穑┯蓢泄蓽p持劃入的資金和股權(quán)資產(chǎn)、中央財(cái)政預(yù)算撥款、經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)以其他方式籌集的資金及其投資收益構(gòu)成，其作為社會(huì)保險(xiǎn)基金的儲(chǔ)備金，是中央政府專門用于社會(huì)保障支出的補(bǔ)充、調(diào)劑基金。自從2001年全國社會(huì)保障基金入市以來，其資產(chǎn)總額和投資收益不斷增長。截至2016年，社會(huì)基金資產(chǎn)總額為2萬億元，相較于建立之初的200億元，16年間增長了100倍，成立以來年均名義投資收益率為8.82%，累計(jì)投資收益7 900億元①參見《2001年全國社會(huì)保障基金年度報(bào)告》和《2016年全國社會(huì)保障基金理事會(huì)基金年度報(bào)告》，全國社會(huì)保障基金理事會(huì)官網(wǎng)，http://www.ssf.gov.cn。。隨著社?；鹨?guī)模不斷擴(kuò)大，其未來必然成為我國社會(huì)保障制度的“蓄水池”和“壓艙石”。

社保基金規(guī)模擴(kuò)大的同時(shí)，其面臨的壓力也隨之而來。首先，我國的CPI常年居高不下，如果基金投資收益率跑不贏通貨膨脹率的話，社保基金的浮虧后果在所難免。其次，深度人口老齡化社會(huì)的到來，加之2015年我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制并軌改革“破冰”，養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌基金面臨著巨額的給付負(fù)擔(dān)，個(gè)人賬戶“空賬”問題愈發(fā)惡化，全國社會(huì)保障基金作為用于社會(huì)保障支出的調(diào)劑金，勢必彌補(bǔ)支付缺口。再次，由于“計(jì)劃生育”政策，4-2-1家庭模式已呈現(xiàn)普遍化，社會(huì)贍養(yǎng)比逐年降低，從20世紀(jì)90年代的5∶1變?yōu)?.8∶1，在保障老年人養(yǎng)老水平不下降的前提下，要求參保人所負(fù)擔(dān)壓力更重。最后，社?；鸨Ｖ翟鲋凳俏覈?jīng)濟(jì)發(fā)展的“助推器”，基金池的沉淀對(duì)我國經(jīng)濟(jì)既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)。綜上，社保基金外部環(huán)境如此嚴(yán)峻[1]，其保值增值的重要性無需贅言，盡快對(duì)社?；疬M(jìn)行高效投資管理是當(dāng)務(wù)之急。如要更快地實(shí)現(xiàn)基金的保值增值，社?；鹜顿Y如何實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)最小化和利益最大化、選擇何種投資渠道、應(yīng)實(shí)現(xiàn)哪幾類的投資組合、全國社會(huì)基金的投資體制以及社保基金理事會(huì)的管理體制是否需要變革、基金投資監(jiān)督機(jī)制是否健全等，這些都需要學(xué)者們討論與深度研究。

二、全國社會(huì)保障基金投資現(xiàn)狀

全國社?；鹄硎聲?huì)堅(jiān)持長期投資、價(jià)值投資和責(zé)任投資的理念，按照審慎投資、安全至上、控制風(fēng)險(xiǎn)、提高收益的方針進(jìn)行投資運(yùn)營管理，確?；鸢踩瑢?shí)現(xiàn)保值增值。2016年在世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力及資本市場相對(duì)低迷背景下，理事會(huì)采取積極防范風(fēng)險(xiǎn)的措施，努力實(shí)現(xiàn)基金保值增值。主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

（一）社?；鹳Y產(chǎn)總額高速增長

如圖1所示，資產(chǎn)總額從2005年的2 117億元發(fā)展到2016年的20 423億元，增長將近10倍，相較于建立之初的200億元，16年間增長了100倍。在理事會(huì)管理下的社保資金發(fā)展為如此規(guī)模的基金池，可以更好地發(fā)揮調(diào)劑基金作用。

（二）委托投資比例穩(wěn)中有升且超過直接投資比例

在2001年社?；鹑胧械那皟蓚€(gè)年頭，2001年、2002年兩年間全部用于直接投資，投資領(lǐng)域?yàn)殂y行、債券等。2003年開始開啟委托投資且進(jìn)入股票證券市場，同時(shí)委托投資占比歷年呈現(xiàn)穩(wěn)中有升的態(tài)勢。通過表1，直觀地看出在2007-2016年這10年間來，二者的投資占比趨于穩(wěn)定，所占比重維持在50%上下，其中委托投資金額占比在2015年已經(jīng)超過直接投資金額的占比，2015年、2016兩年間均維持在54%以上，說明社?；鹄硎聲?huì)已經(jīng)認(rèn)識(shí)到委托投資對(duì)于基金收益的積極作用，要加重委托投資的比例。

（三）銀行存款占直接投資比重降低

如圖2所示，全國社保基金成立早期，以安全性作為第一原則，審慎投資，理事會(huì)選擇將絕大部分基金投入到銀行來獲得收益。在2007年以后，投資渠道擴(kuò)寬，銀行存款比重驟降，僅為44%；到了2010年下降到3.47%，這也從側(cè)面說明了大規(guī)?；鹜顿Y到銀行中勢必會(huì)造成社保基金巨額虧損，基金的運(yùn)營部門已經(jīng)清楚意識(shí)到這一點(diǎn)，因而轉(zhuǎn)向多元化的投資組合，以此來規(guī)避基金貶值風(fēng)險(xiǎn)。

圖1　社?；鹳Y產(chǎn)總額

表1　2005～2016年直接投資、委托投資金額占比

（四）年收益額及收益率均波動(dòng)較大

從表2中發(fā)現(xiàn)，社?；鹉晖顿Y收益額和收益率均呈現(xiàn)較大的波動(dòng)。如2007年收益額、收益率為145 3.5億元和43.19%，但是經(jīng)過2008年金融危機(jī)后，虧損了393.72億元，虧損率為6.79%；2015年的收益額達(dá)到了十幾年的峰值2 294.61億元，但是第二年僅為319.4億元，收益率也從15.19%降低到1.73%。上述兩例直觀地顯示了社?；鹗找骖~收益率易出現(xiàn)波動(dòng)情況。面臨著忽高忽低的投資收益率，與其說是喜憂參半，不如說是如履薄冰，這對(duì)于以安全性作為首要原則的社?；饋碚f，是極其危險(xiǎn)的。

圖2　銀行存款占直接投資比重

表2　社保基金年收益額和年收益率

三、全國社會(huì)保障基金投資困境

全國社?；鸾?jīng)過十多年的發(fā)展，基金規(guī)模和投資渠道呈增大擴(kuò)寬之態(tài)。盡管取得了喜人的成績，但切勿忽視基金目前所遭遇到的發(fā)展困境，筆者總結(jié)了以下四點(diǎn)：

（一）社?；鹜顿Y項(xiàng)目狹窄

理事會(huì)按照審慎投資、安全至上、控制風(fēng)險(xiǎn)、提高收益的方針進(jìn)行投資運(yùn)營管理，確保基金安全，實(shí)現(xiàn)保值增值。其投資理念充分展現(xiàn)了保障安全性原則的前提再去討論流動(dòng)性和收益性。全國社?；鸬耐顿Y范圍：經(jīng)批準(zhǔn)的境內(nèi)投資范圍包括銀行存款、債券、信托貸款、資產(chǎn)證券化產(chǎn)品、股票、證券投資基金、股權(quán)投資、股權(quán)投資基金等；經(jīng)批準(zhǔn)的境外投資范圍包括銀行存款、銀行票據(jù)、大額可轉(zhuǎn)讓存單等貨幣市場產(chǎn)品、債券、股票、證券投資基金，以及用于風(fēng)險(xiǎn)管理的掉期、遠(yuǎn)期等衍生金融工具等。雖然投資領(lǐng)域眾多，但是全國社保基金真正涉足并且投資占比不低的投資范圍依舊不多。從近幾年理事會(huì)對(duì)外發(fā)布的社?；鹉甓葓?bào)告來看，持有至到期資產(chǎn)和交易類金融資產(chǎn)占比達(dá)到將近70%-80%，其余投資項(xiàng)目僅占20%-30%，持有至到期投資通常情況通常指國債、企業(yè)債券、金融債券；而交易類金融資產(chǎn)持有屬于短期獲利方式，不具有長遠(yuǎn)性。綜上，全國社保基金的主要投資對(duì)象為銀行存款、債券、股票和基金投資，境外投資比例較小，2016年的境外投資資產(chǎn)占比5.93%。項(xiàng)目狹窄是影響全國社保基金保值增值的關(guān)鍵因素，如何在確保安全的前提下，豐富投資項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)投資組合多元化，是社保資金突破瓶頸的必由之路。

（二）全國社保基金理事會(huì)管理體制僵化

全國社?；鹄硎伦鳛槭聵I(yè)單位，是負(fù)責(zé)管理和運(yùn)營全國社?；鸬莫?dú)立法人機(jī)構(gòu)[2]。這十幾年運(yùn)營中，理事會(huì)實(shí)施的是人事編制和財(cái)政全額撥款的管理體制。這種管理體制很顯然制約了理事會(huì)的工作效率，導(dǎo)致全國社保基金投資的低效。具體地說，有兩方面原因：其一，人事編制。無可否認(rèn)，事業(yè)單位的人事編制制度在維持內(nèi)部穩(wěn)定性上起到了促進(jìn)作用，但理事會(huì)的編制人員工作對(duì)象是全國社?；鸸蛦T，大環(huán)境是瞬息萬變的資本市場，只有穩(wěn)定性是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。資本市場有時(shí)擴(kuò)張，有時(shí)內(nèi)收，為了滿足基金市場化的運(yùn)營需求，需要為之建立一個(gè)靈活迅捷的人事機(jī)制，這樣在人力資源層面至少能與資本市場的多變性相互匹配。遺憾的是，理事會(huì)管理的基金規(guī)模已經(jīng)從最初的200億增長到現(xiàn)在的2萬億，但是人事編制依然雷打不動(dòng)，很穩(wěn)定地維持在250人左右。其二，財(cái)政全額撥款。財(cái)政全額撥款制約了多層次動(dòng)態(tài)薪酬體系的建立，缺乏相對(duì)科學(xué)的考核制度，雇員的業(yè)績不能與績效掛鉤，無論在國內(nèi)還是國外，優(yōu)秀人才受到諸如證券所、基金會(huì)、保險(xiǎn)公司以及期貨公司等投資機(jī)構(gòu)的瘋搶，處于市場化的企業(yè)部門當(dāng)中的專業(yè)投資人員的薪資遠(yuǎn)高于理事會(huì)所確定的薪資水平，造成了理事會(huì)的內(nèi)部薪酬水平低于外部市場水平，進(jìn)而打擊雇員的積極性，無法將優(yōu)秀的人才招募進(jìn)來，配置在全國社?；鹜顿Y的領(lǐng)域內(nèi)，基于此嚴(yán)重阻礙全國社?；鸬耐顿Y收益水平。

（三）風(fēng)險(xiǎn)防范水平低，投資收益率波動(dòng)大

如果說社保基金是老百姓的“保命錢”，那么全國社?；鹁拖喈?dāng)“保命錢”的風(fēng)險(xiǎn)儲(chǔ)備金。其投資運(yùn)營的首要原則當(dāng)然是安全性，基金的安全穩(wěn)健運(yùn)行才足以使參保者的利益得到保障。風(fēng)險(xiǎn)防范工作作為全國社保基金理事會(huì)的基礎(chǔ)性工作，為此理事會(huì)專門設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)這個(gè)非常設(shè)機(jī)構(gòu)，其重要性不言而喻。遺憾的是，風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)無法建立敏捷高速的風(fēng)險(xiǎn)防范決策反應(yīng)機(jī)制，面臨著瞬息萬變的資本市場其風(fēng)險(xiǎn)防范工作存在滯后性，前瞻性不足；在專業(yè)人員技能水平不足、事業(yè)單位性質(zhì)等因素作用下，風(fēng)險(xiǎn)防范體系薄弱。上述原因致使投資安全性受到了很大的影響。

表3涉及10年來全國社保基金投資年收益率、CPI以及實(shí)際收益率。綜合分析，基金的年實(shí)際收益率波動(dòng)依然很大，2006年、2007年、2009年、2014年和2015年實(shí)際收益率達(dá)到了10%以上，2005年、2010年、2012年、2013年高于通貨膨脹率，但實(shí)際收益率卻較低，但2008年和2011年實(shí)際收益率為負(fù)值，其中2008年年收益率是負(fù)值加上金融危機(jī)，使基金虧損嚴(yán)重；2011年的虧損是由于年收益率最終沒有跑贏通脹率?；鹉陮?shí)際收益率頻繁波動(dòng)并且波峰波谷數(shù)值差距較大，對(duì)于基金投資安全性來說無疑是一考驗(yàn)與威脅[3]。

（四）監(jiān)管體系存在漏洞

全國社?；鹨?guī)模逐漸增大，必然加大了相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和工作人員尋租甚至腐敗行為的可能性，從而造成基金的挪用、流失等后果，威脅基金的安全。為了保障全國社?；鹉軌虬踩\(yùn)行，需要一個(gè)強(qiáng)有力且完善的監(jiān)管體系，但是當(dāng)前全國社保基金的監(jiān)管力度低效，監(jiān)督體系存在漏洞。具體地說：

表3　近10年全國社保基金收益情況

1.理事會(huì)內(nèi)部監(jiān)管薄弱

全國社?；鸬谋O(jiān)管是一項(xiàng)專業(yè)性極高的工作，這就要求相關(guān)監(jiān)管人員必須具有會(huì)計(jì)、審計(jì)、金融、保險(xiǎn)等多領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)，在全國社?；鹄硎聲?huì)的事業(yè)編制的大前提之下，招聘到如此高精尖的人才負(fù)責(zé)基金內(nèi)部監(jiān)管工作，著實(shí)存在困難。與此同時(shí)在基金規(guī)模增大、投資項(xiàng)目多元（如股權(quán)、金融衍生品）的同時(shí)也使得過去較為傳統(tǒng)單一的基金監(jiān)管方式難以準(zhǔn)確把握項(xiàng)目的投資收益率，定量限制型監(jiān)管方式亟需變革，當(dāng)然監(jiān)管方式的變革也伴隨著理事會(huì)能夠吸納到高精尖的人才[4]。

2.外部監(jiān)管存在“失位”現(xiàn)象

因理事會(huì)自身的信息披露制度使得廣大群眾不能及時(shí)準(zhǔn)確獲取相關(guān)信息，導(dǎo)致信息不對(duì)稱的存在，造成了社會(huì)監(jiān)管的缺位和理事會(huì)公信力下降，這也為不法分子的尋租腐敗行為提供了可乘之機(jī)。內(nèi)部監(jiān)管的力度有待加強(qiáng)以及以社會(huì)監(jiān)管為代表的外部監(jiān)管的缺位，都說明全國社保基金的監(jiān)管體系存在制度漏洞，因其制度漏洞存在，致使監(jiān)管效果均未達(dá)預(yù)期，給全國社?；鸬恼＿\(yùn)行埋下了隱患。

四、全國社會(huì)保障基金投資對(duì)策分析

（一）拓寬投資渠道 優(yōu)化投資組合

全國社保基金除了常規(guī)投資渠道（銀行、國債、金融和企業(yè)債券）之外，還應(yīng)拓寬其他的投資渠道，比如信托投資、實(shí)業(yè)投資、海外投資、資產(chǎn)支持證券、期指期貨以及融資融券等。

1.拓寬投資渠道

就實(shí)業(yè)投資來舉例，基于安全性的考慮，全國社?；鸨M量選擇那些穩(wěn)賺的行業(yè)。實(shí)業(yè)投資包含基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、高科技領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)及其他優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)等，這也算是公用事業(yè)投資，受益人是全體國民，即便虧損仍然有國家擔(dān)保，確?；鹜顿Y的安全性[5]同時(shí)也堅(jiān)固了社會(huì)性和長期性。此外，目前基金實(shí)業(yè)投資的總體比例不足10%，這與按規(guī)定要求的20%尚有不少差距，投資實(shí)業(yè)領(lǐng)域是個(gè)較為明智的選擇。由于我國基金投資渠道狹窄因素限制，為了達(dá)到基金保值增值的目的，新型投資渠道同樣不能忽視，要不斷進(jìn)行挑戰(zhàn)，比較風(fēng)險(xiǎn)與收益，如股指期貨中的套期保值策略比全國社保基金投資策略存在著目標(biāo)匹配。

2.優(yōu)化投資組合

按照《全國社會(huì)保障基金投資管理暫行辦法》的相關(guān)規(guī)定，將投資組合中銀行存款及國債的比例限制為不低于50%，股票及基金的投資比例不高于40%，按照現(xiàn)在的資產(chǎn)配置比例，基金保值增值和抗風(fēng)險(xiǎn)能力恐怕難以應(yīng)對(duì)深度人口老齡化的到來。

理事會(huì)在嚴(yán)格遵循安全性原則的前提下，審時(shí)度勢把握資本市場發(fā)展態(tài)勢，及時(shí)調(diào)整各投資渠道所占比重。具體比重應(yīng)該根據(jù)全國社?；鹄硎聲?huì)目標(biāo)與計(jì)劃自行調(diào)整，但是考慮借鑒CPPIB轉(zhuǎn)型成功經(jīng)驗(yàn)，六大類資產(chǎn)投資上限為：股票41%、固定收益產(chǎn)品（政府債券）27%、信貸投資（主要為金融債券）8%、私募股權(quán)21%、公共與私人不動(dòng)產(chǎn)（房地產(chǎn)、農(nóng)地等）23%以及現(xiàn)金和絕對(duì)收益產(chǎn)品20%[6]。

優(yōu)化投資組合，確立多元化基金投資思路，將最佳的資產(chǎn)與最優(yōu)項(xiàng)目有機(jī)結(jié)合起來，在保證對(duì)大類資產(chǎn)投資比例監(jiān)管的前提下，全國社保基金投資對(duì)象在原有基礎(chǔ)上（銀行存款、國債、股票）可進(jìn)一步擴(kuò)展投資范圍：REITS投資（房地產(chǎn)信托基金）、實(shí)業(yè)投資、海外投資、國家重大工程與項(xiàng)目投資、優(yōu)先股投資等，通過多元化投資戰(zhàn)略以實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置。

(二）管理體制變革

社保基金理事會(huì)需要革除“行政化”弊端，進(jìn)行管理體制變革是大勢所趨。將理事會(huì)的國務(wù)院直屬事業(yè)單位性質(zhì)轉(zhuǎn)為國有公司，將其投放到資本的浪潮中，這樣既符合養(yǎng)老基金的性質(zhì)，又滿足市場化運(yùn)營的需要，以確保投資收益最大化。在這種約等于投資公司的管理體制下，可以實(shí)行市場化的管理，實(shí)行從人事薪酬到戰(zhàn)略投資，從甄選招聘到培訓(xùn)配置、職業(yè)生涯規(guī)劃等一系列的變革舉措。管理體制變革后，理事會(huì)能夠建立起績效考核機(jī)制、高效風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制以及扁平化管理等諸多與瞬息萬變的資本市場相契合的機(jī)制，[7]既告別了過去的事業(yè)編制制度，減少了財(cái)政支出；又可以招募到高精尖人才，確保薪酬與才能的匹配，加強(qiáng)雇員的激勵(lì)性與責(zé)任感；剔除了冗余的管理環(huán)節(jié)、手續(xù)，理事會(huì)可以進(jìn)行更有針對(duì)性、目的性的投資決策，增強(qiáng)了頂層決策的科學(xué)性；管理體制變革后，將會(huì)使基金收益率波動(dòng)趨于穩(wěn)中有升趨勢。

（三）加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范體系建設(shè)

資本市場充斥著各種風(fēng)險(xiǎn)，主要有系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、非系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)、管理水平風(fēng)險(xiǎn)、信用環(huán)境以及到道德風(fēng)險(xiǎn)[8]。面對(duì)著如此復(fù)雜多樣的風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)防范體系的構(gòu)建與完善顯得異常重要。具體可分為以下幾方面：（1）系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。理事會(huì)以及委托投資的第三方進(jìn)行投資決策時(shí)要提高系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的警惕，不可掉以輕心；注意基金投資時(shí)的比重，止盈止損要果決。（2）非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)資本市場的變化合理配置資源，綜合運(yùn)用分散投資、組合投資等手段，“不將雞蛋放在同一籃子內(nèi)”，通過多元化的投資組合將風(fēng)險(xiǎn)控制在基金投資可接受的限度，進(jìn)而來規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。（3）管理水平風(fēng)險(xiǎn)。在投資之前要進(jìn)行科學(xué)的調(diào)查與分析，在全面把握投資內(nèi)外部環(huán)境后謹(jǐn)慎決策，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)辨別與規(guī)避能力，建立一支素質(zhì)優(yōu)良、專業(yè)化的風(fēng)險(xiǎn)防范團(tuán)隊(duì)，在風(fēng)險(xiǎn)防范體系建設(shè)道路上創(chuàng)造選擇條件。（4）道德風(fēng)險(xiǎn)。需要健全信息披露機(jī)制，理事會(huì)以及委托機(jī)構(gòu)務(wù)必及時(shí)充分地對(duì)外公布基金的投資結(jié)構(gòu)、投資環(huán)境、投資收益等數(shù)據(jù)，通過內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)與社會(huì)公眾對(duì)其雙重監(jiān)督，來規(guī)避道德風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。（5）風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。這是規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的“最后一道防線”，此機(jī)制的發(fā)揮會(huì)使投資風(fēng)險(xiǎn)降低，顯著減低基金虧損額，因此其作用非常鮮明。當(dāng)前實(shí)行的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制因?yàn)槭翘崛∩绫；鸸芾碣M(fèi)20%作為風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，這樣無法應(yīng)對(duì)來自資本市場更大風(fēng)險(xiǎn)的沖擊。

（四）完善全國社?；鸬谋O(jiān)管體制

全國社保基金的監(jiān)管工作是一項(xiàng)浩大且繁重的任務(wù)，它需要各子系統(tǒng)協(xié)力配合，其中重點(diǎn)涉及立法層面、內(nèi)部和外部監(jiān)管體制的完善[9]30。

1.立法層面

早在2010年我國頒布了社?；鹣嚓P(guān)法規(guī)，但是在社?；鸨O(jiān)管方面依然沒有專門的法律法規(guī)，僅僅是國務(wù)院發(fā)布的一些條例以及辦法，如《社會(huì)保險(xiǎn)基金行政監(jiān)督辦法》，以“條例”“辦法”作為監(jiān)管的政策來源，既體現(xiàn)了在監(jiān)管方面立法層次較低，在特殊情況需要強(qiáng)制執(zhí)行的時(shí)候執(zhí)法力度也會(huì)失位，結(jié)果導(dǎo)致全國社保基金監(jiān)管法制化的滯后。

全國社?；鸬倪\(yùn)作需要背后有強(qiáng)大而完善的法律法規(guī)作為立法支撐，因此，需要加速制定《社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督管理法》，主要重點(diǎn)涉及全國社?；鸨O(jiān)管領(lǐng)域，來規(guī)范監(jiān)管主體的監(jiān)管內(nèi)容、方式、范圍領(lǐng)域以及發(fā)現(xiàn)有損基金利益的行為時(shí)所能采取的懲罰措施，規(guī)定基金的籌集、運(yùn)營、給付、結(jié)余等環(huán)節(jié)的具體操作細(xì)則，逐一落實(shí)，從源頭上防止挪用、私吞、欺詐全國社?；疬`法行為的發(fā)生，不能給不法分子留下可乘之機(jī)。與此同時(shí)，確定相關(guān)的全國社?；鹗芤嫒嗽V訟制度，可以賦予全國社?；鹗芤嫒说姆稍V訟權(quán)，當(dāng)受益人發(fā)現(xiàn)自身利益受到損害時(shí)，可以通過法律途徑進(jìn)行維權(quán)，提高立法層次和法律約束效力。

2.內(nèi)部監(jiān)管

內(nèi)部監(jiān)管是監(jiān)管體制的基礎(chǔ)與核心。首先，理事會(huì)要強(qiáng)化監(jiān)管力度，提高監(jiān)管水平，變革監(jiān)管方式，如定量限制型監(jiān)管方式宜過渡為審慎型監(jiān)管方式，加強(qiáng)定時(shí)巡查工作，對(duì)運(yùn)營各部門嚴(yán)格監(jiān)控。其次，前文已述，理事會(huì)現(xiàn)行的事業(yè)單位編制很難招聘到專業(yè)型高精尖人才對(duì)全國社?；疬M(jìn)行監(jiān)管，因此理事會(huì)要審慎考慮變革事業(yè)單位編制；組織相關(guān)的培訓(xùn)項(xiàng)目以提高工作人員專業(yè)技能，如開展金融、財(cái)會(huì)和審計(jì)科目的培訓(xùn)，有助于掌握瞬息萬變監(jiān)管方式的知識(shí)，從而勝任全國社?；饍?nèi)部監(jiān)管的工作與任務(wù)。另外，對(duì)理事會(huì)工作人員開展基層預(yù)防活動(dòng)，將內(nèi)部監(jiān)管與員工本人績效相掛鉤，充分調(diào)動(dòng)員工參與監(jiān)管的積極性。

3.外部監(jiān)管

不斷健全行政和社會(huì)形式的外部監(jiān)管，充分發(fā)揮群眾、大眾傳媒、社會(huì)組織的作用。拓寬民意反饋監(jiān)管渠道，強(qiáng)化信息公開和信息披露的工作，將這些主體納入到外部監(jiān)管體制之中，享有基金運(yùn)營基本情況的知情權(quán)、檢舉權(quán)等權(quán)利，可以監(jiān)督全國社保基金的籌資收益、運(yùn)營等多個(gè)環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管體制的全方位完善[10]。

由于內(nèi)部監(jiān)管可能因事業(yè)編制和監(jiān)管人員素質(zhì)方面的問題，不利于保障監(jiān)管工作的順利開展，實(shí)行第三方監(jiān)管機(jī)制存在著一定程度上的合理性，引入利益不相干的第三方，既可以極大限度地保障內(nèi)部監(jiān)管的尋租行為，也從一個(gè)新的途徑來對(duì)全國社?；疬M(jìn)行監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)“內(nèi)部監(jiān)管”“社會(huì)監(jiān)管”和“第三方監(jiān)管”的三位一體，共同促進(jìn)、協(xié)力保障監(jiān)管工作的有效性與可及性。與此同時(shí)，第三方機(jī)構(gòu)完全置身于市場經(jīng)濟(jì)中，在瞬息萬變的資本市場中能夠生存下來，因此自身具有足夠的競爭性。第三方機(jī)構(gòu)能夠招聘吸納到專業(yè)的、具有相當(dāng)硬實(shí)力的高精尖員工，在當(dāng)前全國社?；鹄硎聲?huì)無法在短期改變事業(yè)編制性質(zhì)的環(huán)境下，引入第三方監(jiān)管機(jī)制，通過將監(jiān)管外包可以保證監(jiān)管人員的業(yè)務(wù)水平與技能素質(zhì)，從而提高對(duì)基金監(jiān)管的有效性[11]43-44。