蔡新環(huán)

（中國(guó)人民銀行咸寧市中心支行，湖北 咸寧 437000）

區(qū)域性災(zāi)難是指造成所在地區(qū)或有緊密聯(lián)系的鄰近地區(qū)的通信、電力、交通及其他關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施受到嚴(yán)重破壞的事件。近幾年來(lái)，災(zāi)難給一定區(qū)域金融業(yè)務(wù)正常開(kāi)展造成了嚴(yán)重影響。在災(zāi)難來(lái)臨之時(shí)，如何有效地整合各方資源、高效處置災(zāi)難事件、及時(shí)恢復(fù)金融服務(wù)成為擺在我們面前的重要任務(wù)。本文以人民銀行咸寧市中心支行應(yīng)急標(biāo)準(zhǔn)化管理為實(shí)例，對(duì)當(dāng)前區(qū)域性災(zāi)難金融業(yè)務(wù)應(yīng)急管理工作有關(guān)情況及問(wèn)題進(jìn)行探討，并提出了相關(guān)政策建議。

一、基層人民銀行區(qū)域性災(zāi)難金融業(yè)務(wù)應(yīng)急管理的措施和成效——以人民銀行咸寧市中心支行為例

湖北省咸寧市位于華中丘林地帶，地質(zhì)結(jié)構(gòu)比較復(fù)雜，處于地震、山體滑坡、水災(zāi)、雷擊地帶，自然災(zāi)害時(shí)有發(fā)生?；趪?yán)重的災(zāi)難影響，人行咸寧市中心支行以標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)為抓手，不斷完善應(yīng)急管理工作標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)制、流程，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和運(yùn)行規(guī)范化管理。

（一）建立區(qū)域性應(yīng)急預(yù)案體系

結(jié)合區(qū)域性災(zāi)難突發(fā)性強(qiáng)、危害性大等特點(diǎn)及金融業(yè)務(wù)對(duì)信息化依賴程度高現(xiàn)實(shí)情況，將“防大災(zāi)，抗大難”應(yīng)急理念納入災(zāi)難防范、災(zāi)難救援、恢復(fù)重建等各個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)應(yīng)對(duì)地震、山體滑坡、水災(zāi)、冰雪、雷擊等自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行整合，將預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)重建等環(huán)節(jié)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范。突出重點(diǎn)對(duì)象應(yīng)急措施落實(shí)，制訂應(yīng)對(duì)供電故障、通信中斷、主機(jī)系統(tǒng)癱瘓等重點(diǎn)環(huán)節(jié)解決方案。開(kāi)辟在極端環(huán)境下的應(yīng)急處置方法，引入同城恢復(fù)、異地接管兩種處置，提出了跨辦公場(chǎng)所、跨區(qū)域的業(yè)務(wù)恢復(fù)解決途徑，突破傳統(tǒng)突發(fā)事件處置模式。

（二）構(gòu)建區(qū)域性應(yīng)急協(xié)作機(jī)制

一是以岳九咸“小三角”為平臺(tái)，建立了岳陽(yáng)、九江、咸寧三地金融機(jī)構(gòu)突發(fā)事件應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)跨省、市的縱向互動(dòng)應(yīng)急機(jī)制。二是以中心支行為主體，建立“市縣一體”應(yīng)急管理模式，分級(jí)設(shè)立應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)，設(shè)立應(yīng)急管理部門和部門應(yīng)急協(xié)調(diào)員，做到統(tǒng)一指揮、分工協(xié)作。三是以協(xié)作聯(lián)動(dòng)為措施，建立行業(yè)間的協(xié)作聯(lián)動(dòng)制度。如制訂《咸寧市金融機(jī)構(gòu)突發(fā)事件應(yīng)急協(xié)調(diào)預(yù)案》，簽訂與網(wǎng)絡(luò)通訊運(yùn)行商、電力公司、設(shè)備供應(yīng)商應(yīng)急協(xié)作協(xié)議，建立與地震、氣象、水文等溝通機(jī)制。

（三）加大基礎(chǔ)設(shè)施投入與應(yīng)急儲(chǔ)備力度

以完善的基礎(chǔ)設(shè)施和充足的物資準(zhǔn)備為保證，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和物資儲(chǔ)備“雙向”建設(shè)。一是新建和改建一批計(jì)算機(jī)機(jī)房，實(shí)現(xiàn)設(shè)備集中管理、電力集中供應(yīng)、網(wǎng)絡(luò)集中接入，并配備了消防、監(jiān)控、防雷等重要設(shè)施，保障金融業(yè)務(wù)的安全、穩(wěn)定運(yùn)行。二是對(duì)網(wǎng)絡(luò)核心路由器、交換機(jī)及重要業(yè)務(wù)系統(tǒng)設(shè)備實(shí)現(xiàn)“一對(duì)一”冷熱雙備份，保證災(zāi)難恢復(fù)的時(shí)效性和完整性。三是加強(qiáng)對(duì)應(yīng)急物資的儲(chǔ)備。建立應(yīng)急資金、緊急采購(gòu)、物資更換標(biāo)準(zhǔn)等應(yīng)急物資管理制度，實(shí)行以中心支行集中儲(chǔ)備為主、支行適度儲(chǔ)備的機(jī)制，還儲(chǔ)備野外建立辦公場(chǎng)所的物資，并對(duì)應(yīng)急物資統(tǒng)一編號(hào)，實(shí)現(xiàn)分級(jí)管理、分類存放。

（四）開(kāi)辟極當(dāng)環(huán)境下應(yīng)急演練形式

按照貼近實(shí)戰(zhàn)的要求，突破了以往在原地單一系統(tǒng)的應(yīng)急演練，組織開(kāi)展在極端環(huán)境下應(yīng)急救援演練工作。2013年9月，在嘉魚(yú)縣電信公司辦公大樓成功舉辦了區(qū)域性災(zāi)難ABS、TCBS系統(tǒng)同城恢復(fù)應(yīng)急演練試點(diǎn)工作，實(shí)現(xiàn)IT系統(tǒng)跨辦公區(qū)域的恢復(fù)重建。2015年5月，在人民銀行咸寧市中心支行成功舉辦岳九咸“小三角”金融機(jī)構(gòu)突發(fā)事件應(yīng)急演練，成功地實(shí)現(xiàn)了跨省、市救災(zāi)資金調(diào)撥。2017年7月，在人民銀行嘉魚(yú)縣支行舉辦國(guó)庫(kù)TCBS異地接管應(yīng)急演練，成功地完成了人民銀行嘉魚(yú)縣支行接管理人民銀行咸寧市中心支行國(guó)庫(kù)TCBS業(yè)務(wù)。

（五）推進(jìn)應(yīng)急標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

一是以金融標(biāo)準(zhǔn)化推動(dòng)應(yīng)急規(guī)范化，制訂《中國(guó)人民銀行咸寧市中心支行區(qū)域性災(zāi)難IT系統(tǒng)應(yīng)急標(biāo)準(zhǔn)化管理辦法》，推進(jìn)應(yīng)急管理評(píng)價(jià)機(jī)制建設(shè)。二是建立人員組織、消息通報(bào)、災(zāi)難評(píng)估與定級(jí)、應(yīng)急支援等方面標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。三是從金融業(yè)務(wù)災(zāi)難影響分析、應(yīng)急準(zhǔn)備、資源來(lái)源、分級(jí)措施、恢復(fù)流程、恢復(fù)確認(rèn)、事件報(bào)告、評(píng)估與改進(jìn)等8個(gè)部分統(tǒng)一業(yè)務(wù)處置流程。編制統(tǒng)一格式的業(yè)務(wù)恢復(fù)操作流程。四是推進(jìn)示范項(xiàng)目建設(shè)，建立自然災(zāi)害、事故災(zāi)難應(yīng)急管理示范項(xiàng)目和基層應(yīng)急綜合管理示范單位，發(fā)揮應(yīng)急管理示范項(xiàng)目的典型作用。

二、區(qū)域性災(zāi)難金融業(yè)務(wù)應(yīng)急管理面臨的問(wèn)題與障礙

（一）防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)淡薄

由于憂患意識(shí)和防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)不強(qiáng)，防范措施和技術(shù)不足，未能有地防范災(zāi)難發(fā)生或減少災(zāi)難造成的損失。一是預(yù)防意識(shí)不強(qiáng)，預(yù)防工作落實(shí)不到位，從近幾年發(fā)生的雷擊事故可以看出，日常檢查與整改不到位，造成不必要的損失。二是整體應(yīng)急意識(shí)不強(qiáng)，忽視了在人員組織、消息通報(bào)、分工合作、技術(shù)措施、業(yè)務(wù)措施、應(yīng)急支援等環(huán)節(jié)進(jìn)行綜合考慮，使應(yīng)急資源處于孤立、分散狀態(tài)。三是區(qū)域意識(shí)不強(qiáng)，區(qū)域的公共資源和專業(yè)資源沒(méi)有實(shí)現(xiàn)共享，如何發(fā)揮區(qū)域的時(shí)間、地域、人員、物資、技術(shù)優(yōu)勢(shì)，是擺在區(qū)域性災(zāi)難預(yù)防與救援工作面前的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

（二）聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制不健全

區(qū)域性災(zāi)難金融業(yè)務(wù)應(yīng)急管理體系應(yīng)立足于區(qū)域的實(shí)際，使區(qū)域的實(shí)際與優(yōu)勢(shì)得到體現(xiàn)。現(xiàn)實(shí)中，應(yīng)急管理部門的垂直應(yīng)急管理體系較為完備，但各部門橫向職責(zé)分工并不十分明確，應(yīng)急協(xié)同機(jī)制不健全。如政府的主導(dǎo)地位、人民銀行、銀行監(jiān)督部門的主管地位沒(méi)有顯現(xiàn)出來(lái)。應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)履職不到位，主要是靠科技與業(yè)務(wù)部門對(duì)口處理。應(yīng)急救援制度化和常態(tài)化不強(qiáng)，未能將應(yīng)急救援的人員、技術(shù)、物資進(jìn)行統(tǒng)籌安排，沒(méi)有建立跨部門、跨行業(yè)、跨區(qū)域的應(yīng)急救援組織機(jī)構(gòu)。

（三）災(zāi)難應(yīng)對(duì)能力相對(duì)欠缺

目前對(duì)防范風(fēng)險(xiǎn)、應(yīng)急處理的教肓與培訓(xùn)工作還很不夠，自救救知識(shí)和能力欠缺，主動(dòng)參與程度不高。一方面，業(yè)務(wù)人員對(duì)金融業(yè)務(wù)系統(tǒng)依賴程度高，信息技術(shù)掌握不夠，對(duì)出現(xiàn)的異常情況不能獨(dú)立去判斷處理，依賴科技人員來(lái)處理異常情況。傳統(tǒng)手工操作技能掌握不夠，手工操作應(yīng)急演練很少開(kāi)展，對(duì)極當(dāng)環(huán)境下恢復(fù)手工操作成為業(yè)務(wù)難題。另一方面，基層科技隊(duì)伍現(xiàn)狀堪憂，科技人員數(shù)量少，有的基層行科技部門多年來(lái)未安排新的科技人員來(lái)充實(shí)隊(duì)伍。在縣級(jí)機(jī)構(gòu)科技人員缺乏的問(wèn)題更加突出，雖然確定了科技專管員，但往往是身兼多職，沒(méi)有經(jīng)過(guò)專業(yè)培訓(xùn)，很難應(yīng)對(duì)災(zāi)難事故。

（四）基礎(chǔ)設(shè)施與應(yīng)急儲(chǔ)備投入不足

一是基礎(chǔ)設(shè)施差，如網(wǎng)絡(luò)、UPS電源、防雷等設(shè)備設(shè)施缺乏和老化，災(zāi)備系統(tǒng)尚未建設(shè)，抗災(zāi)難能力低。二是救災(zāi)物資缺乏，如計(jì)算機(jī)設(shè)備、發(fā)電設(shè)備、遠(yuǎn)程通信、建立野外臨時(shí)辦公場(chǎng)所所需的帳篷等，很難依靠自身資源恢復(fù)。三是應(yīng)急物資缺乏統(tǒng)籌管理，緊急采購(gòu)、調(diào)撥和配送機(jī)制不完善，布局不盡合理，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，品種難以動(dòng)態(tài)調(diào)整。這些在縣級(jí)機(jī)構(gòu)比較突出，如備用網(wǎng)絡(luò)線路、交換機(jī)設(shè)備還沒(méi)有完全建設(shè)到位，仍然是單線、單點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)傳輸。尤其是邊遠(yuǎn)山區(qū)支行路途遠(yuǎn)、交通不便，應(yīng)急物資和緊急運(yùn)輸?shù)哪芰Ω?，一旦發(fā)生突發(fā)事件應(yīng)急恢復(fù)的時(shí)間將更長(zhǎng)。

（五）災(zāi)難預(yù)防措施不夠完備

風(fēng)險(xiǎn)分析、預(yù)警措施和機(jī)制不夠完備，如危機(jī)潛伏期的科學(xué)預(yù)測(cè)和判斷、危機(jī)發(fā)生的概率以及機(jī)發(fā)生后可能產(chǎn)生的負(fù)面影響等，還沒(méi)有形成常態(tài)化管理。一是應(yīng)急預(yù)防性檢查、整改工作落實(shí)不到位。由于對(duì)應(yīng)急設(shè)備、系統(tǒng)的可用性、一致性預(yù)防性檢查工作不夠重視，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)安全隱患，導(dǎo)致隱患引起故障、故障演變事故。二是運(yùn)行維護(hù)管理水平有待進(jìn)一步提高，有很多生產(chǎn)系統(tǒng)主機(jī)維護(hù)、維修過(guò)于依賴外包商，給應(yīng)急處置帶來(lái)了救援時(shí)間、物資、技術(shù)等很多難題。三是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制、安全策略評(píng)估機(jī)制不健全、技術(shù)缺乏、手段落后，不能為信息系統(tǒng)的運(yùn)行提供有效預(yù)測(cè)、預(yù)警。

（六）在極端環(huán)境下整體遷移演練尚有難度

通常應(yīng)急演練選擇在模擬電力、通信中斷、系統(tǒng)故障等單一情況下進(jìn)行單一系統(tǒng)的演練或多系統(tǒng)聯(lián)合演練。如果在極端環(huán)境下，辦公場(chǎng)所和電力、通信中斷和設(shè)備、辦公用品完全損壞，需要整體遷移辦公場(chǎng)所，重新整體搭建網(wǎng)絡(luò)和計(jì)算機(jī)系統(tǒng)環(huán)境，提供整套的設(shè)備、軟件及開(kāi)展業(yè)務(wù)所需的印章、票鑒、憑證、密鑰等，需要進(jìn)行重新制作和遠(yuǎn)程調(diào)用，造成演練成本的大幅度提高。還涉及制度管理問(wèn)題，如作廢原有印章，就會(huì)重新制作印章；作廢原有憑證，將會(huì)造成上千份憑證的作廢等，也與相關(guān)制度相絀。

三、推動(dòng)區(qū)域性災(zāi)難金融業(yè)務(wù)應(yīng)急管理發(fā)展的政策建議

（一）建立區(qū)域性災(zāi)難聯(lián)動(dòng)協(xié)作理念

從近幾來(lái)發(fā)生的災(zāi)難事件來(lái)看，大多數(shù)災(zāi)難突發(fā)性強(qiáng)、波及面廣、危害性大等特點(diǎn)，災(zāi)難預(yù)防與救援處置不是單獨(dú)的個(gè)人或者單位能解決的，根據(jù)事件的大小及危害程度，有時(shí)可能會(huì)上升到一個(gè)地區(qū)或全國(guó)性聯(lián)手處理。金融業(yè)務(wù)逐步實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)高度集中和信息高度共享，對(duì)信息技術(shù)依賴程度相當(dāng)高，應(yīng)急資源涉及面相當(dāng)廣泛，應(yīng)建立區(qū)域性災(zāi)難聯(lián)動(dòng)協(xié)作理念，整合和利用資源，形成區(qū)域資源共享，建立整體聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制，構(gòu)建區(qū)域?yàn)?zāi)難救援一體化，充分發(fā)揮區(qū)域的時(shí)間、地域、人員、物資、技術(shù)優(yōu)勢(shì)。并以區(qū)域性災(zāi)難預(yù)防與救援體系作為基點(diǎn)，編織一張覆蓋全省、全國(guó)的災(zāi)難預(yù)防與救援救援基線和網(wǎng)絡(luò)，最大限度地減少災(zāi)難造成的危害。

（二）完善區(qū)域性災(zāi)難預(yù)防與救援體系

要從制度規(guī)范、整體機(jī)制、區(qū)域性資源、數(shù)據(jù)集中等多方面統(tǒng)籌規(guī)劃，建設(shè)全面、科學(xué)、高效的災(zāi)難預(yù)防與救援體系。一要建立健全和完善預(yù)案體系。一方面要按垂直管理的要求從總行到基層機(jī)構(gòu)制訂完備的預(yù)案，另一方面按照“縱向到底，橫向到邊”要求所有金融業(yè)務(wù)都要制訂專項(xiàng)預(yù)案和部門預(yù)案，做到互相銜接，逐級(jí)細(xì)化。二要按照“分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)，條塊結(jié)合、屬地管理”的要求，各級(jí)政府及金融行業(yè)管理部門應(yīng)發(fā)揮組織優(yōu)勢(shì)，建立健全集中統(tǒng)一、堅(jiān)強(qiáng)有力的組織指揮機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)，實(shí)行專業(yè)化救援。三要建立健全監(jiān)測(cè)預(yù)警、信息報(bào)告、決策與協(xié)調(diào)、分級(jí)負(fù)責(zé)與響應(yīng)、資源的配置與調(diào)用等機(jī)制。四加強(qiáng)災(zāi)難預(yù)防與救援制度化建設(shè)，把整個(gè)災(zāi)難預(yù)防與救援工作建設(shè)納入制度化的軌道。

（三）開(kāi)拓災(zāi)難預(yù)防與救援新思維

隨著數(shù)據(jù)集中深入發(fā)展，金融業(yè)務(wù)支持環(huán)境發(fā)生了巨大變化，災(zāi)難預(yù)防與救援要從傳統(tǒng)的思維解脫出來(lái)，積極開(kāi)拓新思維、新模式、新方法。一是健全預(yù)防與救援標(biāo)準(zhǔn)化體系，完成預(yù)防與救援基礎(chǔ)規(guī)范制定工作，不斷完善預(yù)防與救援標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)。二是拓展災(zāi)難預(yù)防與救援渠道，與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、安全檢查、應(yīng)急演練等工作相結(jié)合，不斷增強(qiáng)預(yù)案的針對(duì)性和實(shí)效性，探索在極端環(huán)境下的處置方法，實(shí)行跨辦公場(chǎng)所、跨行業(yè)、跨區(qū)域的救援途徑。三是打破部門、行業(yè)“壁壘”，建立高效聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制，加強(qiáng)與通電、地震、氣象、水文、電力等部門溝通，加強(qiáng)災(zāi)難的預(yù)測(cè)預(yù)警。四是推進(jìn)示范項(xiàng)目建設(shè)，建立災(zāi)難預(yù)防與救援示范項(xiàng)目和單位，以示范促進(jìn)經(jīng)驗(yàn)推廣。

（四）加強(qiáng)災(zāi)難預(yù)防與救援能力建設(shè)

一是組織開(kāi)展災(zāi)難預(yù)防與救援培訓(xùn)、技術(shù)交流活動(dòng)，培養(yǎng)自我防范、自救互救等能力，提高管理、操作、技術(shù)人員整體素質(zhì)。二是推進(jìn)資源整合和信息共享，促進(jìn)預(yù)案、機(jī)制與政府部門、金融機(jī)構(gòu)、專業(yè)技術(shù)部門機(jī)制的銜接、融合，建立統(tǒng)一的災(zāi)難預(yù)防與救援信息交互平臺(tái)，提高災(zāi)難預(yù)防與救援聯(lián)動(dòng)協(xié)作合力。三是注重多樣化演練模式的運(yùn)用，既要開(kāi)展單一系統(tǒng)演練和多系統(tǒng)復(fù)合疊加演練，還要開(kāi)辟在極端環(huán)境下開(kāi)展跨辦公場(chǎng)所、跨行業(yè)、跨地域的演練，讓演練更具有實(shí)戰(zhàn)性，解決當(dāng)前演練方式和內(nèi)容簡(jiǎn)單的問(wèn)題。

（五）推進(jìn)災(zāi)難預(yù)防與救援物資資源整合

建立健全物資儲(chǔ)備制度，加強(qiáng)有關(guān)技術(shù)、信息的儲(chǔ)備，對(duì)現(xiàn)有各類物資資源進(jìn)行普查和有效整合，統(tǒng)籌規(guī)劃與落實(shí)所需物資。加強(qiáng)災(zāi)備系統(tǒng)建設(shè)，推進(jìn)同城、異地災(zāi)難恢復(fù)系統(tǒng)建設(shè)步伐。特別是向基層增加UPS電源、發(fā)電設(shè)備、網(wǎng)絡(luò)設(shè)備等關(guān)鍵設(shè)備的投入。加強(qiáng)對(duì)儲(chǔ)備物資的動(dòng)態(tài)管理，建立災(zāi)難預(yù)防與救援物資資源共享平臺(tái)，實(shí)行網(wǎng)絡(luò)化管理，提高靈活應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力。