周若青羅 媛羅子健

（1.貴陽(yáng)中醫(yī)學(xué)院人文與管理學(xué)院，貴州 貴陽(yáng) 550000；2.中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行審計(jì)局成都分局，四川 成都 610000；3.西南財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)信息工程學(xué)院，四川 成都 610000）

2018年政府工作報(bào)告中，提出建立企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度，社會(huì)保險(xiǎn)尤其是城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)再次成為本年度的熱議話題。伴隨著人口老齡化、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支不平衡等問(wèn)題，改革城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度刻不容緩。但是改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，養(yǎng)老保險(xiǎn)的改革更是一項(xiàng)涉及面廣、觸動(dòng)利益群體復(fù)雜的工程，因此，在改革過(guò)程中，更要把握住問(wèn)題的關(guān)鍵、注意改革的方式方法，建立既符合我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平又能滿足國(guó)民基本生活需要的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

一、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展歷程

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)從建國(guó)之初到現(xiàn)在經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段。第一階段：從1951年到1978年傳統(tǒng)型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立。我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)是20世紀(jì)50年代初期建立的，國(guó)于1951年頒布了《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，新中國(guó)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度初步建立。這一時(shí)期養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)不需要個(gè)人繳納，所有的費(fèi)用由國(guó)家和企業(yè)負(fù)擔(dān)。文革時(shí)期我國(guó)的社會(huì)保障退化成由企業(yè)自行負(fù)擔(dān)的企業(yè)保障，企業(yè)對(duì)職工的年老負(fù)責(zé)，形成了企業(yè)辦社會(huì)的現(xiàn)象。第二階段：1978年到1991年對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌的探索階段。1986年開(kāi)始對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)三方共同負(fù)擔(dān)進(jìn)行試點(diǎn)，成為養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展過(guò)程中的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)。第三階段：1991年到2014年社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)踐階段。1991年《國(guó)務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》實(shí)行國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人三方共同負(fù)擔(dān),我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人繳費(fèi)制度正式確立。1997年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》提出實(shí)行“統(tǒng)賬結(jié)合”的基金來(lái)源模式，標(biāo)志著我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從分散化走向統(tǒng)一化。2005年在遼寧試點(diǎn)基礎(chǔ)上，《國(guó)務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》頒布，取消了單位向個(gè)人賬戶劃轉(zhuǎn)的3%，伴隨著制度覆蓋范圍的不斷擴(kuò)大，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)一步完善。

二、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)現(xiàn)狀分析

（一）我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保情況

2000年到2017年，我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)在不斷上升，截止2017年末，參保總?cè)藬?shù)達(dá)到40293萬(wàn)人，與2000年參保人數(shù)相比，增加了兩倍多。由此可見(jiàn)，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面不斷擴(kuò)大，更多職工的老年生活的到保障，但是，從數(shù)據(jù)中我們也看到了離退人員的人數(shù)逐年增長(zhǎng)，離退休人員的參保人數(shù)由2000年的3057萬(wàn)人上升到2017年的11026萬(wàn)人，這勢(shì)必會(huì)對(duì)政府財(cái)政造成一定的負(fù)擔(dān)，養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題仍不能忽視。

（二）我國(guó)城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支情況

自2000年以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收入和支出都呈逐年遞增的趨勢(shì)，且基金的收入均大于支出。2017年城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入43310億元，是2000年的19倍，基金支出38052億元，是2000年的17.18倍，滾存結(jié)余43855億元。總體來(lái)看，我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支狀況是良好的。但是從收支差這個(gè)指標(biāo)來(lái)看，2000-2011年收支差是逐年增長(zhǎng)的，但是2012-2016年逐年下降，2017年又開(kāi)始回升。說(shuō)明近幾年來(lái)我國(guó)的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金波動(dòng)幅度較大，因此養(yǎng)老保險(xiǎn)基金問(wèn)題是需要關(guān)注的重點(diǎn)。

三、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)存在的問(wèn)題

（一）養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不平衡問(wèn)題

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的不平衡表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是不同體制給付水平的差異。二是不同地區(qū)給付水平差異。就不同體制給付水平來(lái)說(shuō)，2015年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，該《決定》中提出了建立職業(yè)年金（企業(yè)年金）。職業(yè)年金具有強(qiáng)制性，要求單位應(yīng)當(dāng)按本單位工資總額的8%繳費(fèi)，個(gè)人按本人工資的4%來(lái)繳費(fèi)。企業(yè)年金卻是自愿性的，在費(fèi)率上也沒(méi)要求。職業(yè)年金和企業(yè)年金的兩種年金制度的不同導(dǎo)致機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)職工的給付差距難以縮小。就不同地區(qū)給付水平來(lái)說(shuō)，具體表現(xiàn)為省際或一省之內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，養(yǎng)老基金的結(jié)余缺口不同。經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)，由于企業(yè)效益好，人口高度集聚使得地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金大量結(jié)余，該地區(qū)的城鎮(zhèn)居民和企業(yè)單位只需繳納較少的費(fèi)用便可維持收支平衡，進(jìn)入一種良性循環(huán)狀態(tài)。而經(jīng)濟(jì)越落后的地區(qū)，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，人口面臨大量?jī)袅鞒鍪沟迷摰貐^(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)存在基金缺口，越落后缺口越大。

（二）個(gè)人賬戶的空賬運(yùn)轉(zhuǎn)問(wèn)題

我國(guó)現(xiàn)有的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的模式。企業(yè)按單位工資總額的20%繳費(fèi)存入社會(huì)統(tǒng)籌賬戶，社會(huì)統(tǒng)籌賬戶沿用現(xiàn)收現(xiàn)付制，用來(lái)支付已經(jīng)退休職工的養(yǎng)老金。個(gè)人按本人工資的8%繳費(fèi)存入個(gè)人賬戶，個(gè)人賬戶是基金積累制的模式，該賬戶是鎖定的，用來(lái)支付本人退休之后的養(yǎng)老金。但是隨著人口老齡化以及計(jì)劃生育政策的實(shí)施，導(dǎo)致社會(huì)統(tǒng)籌賬戶資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法支付龐大退休群體的養(yǎng)老金，只能通過(guò)透支個(gè)人賬戶資金來(lái)彌補(bǔ)社會(huì)統(tǒng)籌賬戶資金的不足。我國(guó)社會(huì)統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶兩部分的資金是合并管理，也為挪用個(gè)人賬戶資金填補(bǔ)退休群體養(yǎng)老金提供了便捷。透支個(gè)人賬戶養(yǎng)老金，導(dǎo)致名義賬戶問(wèn)題，即個(gè)人賬戶空賬運(yùn)轉(zhuǎn)問(wèn)題。如果這種問(wèn)題得不到解決，“誰(shuí)來(lái)養(yǎng)老”將變成一個(gè)突出的社會(huì)問(wèn)題，甚至?xí)?dòng)搖城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的根基。

（三）基金的保值增值問(wèn)題

首先，人均壽命越來(lái)越長(zhǎng)，人口老齡化問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重，在老齡化的時(shí)代背景下，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金需要贍養(yǎng)退休人群的時(shí)間延長(zhǎng)；其次通貨膨脹使得儲(chǔ)存起來(lái)的養(yǎng)老金貶值，而養(yǎng)老保險(xiǎn)給付水平是剛性的，即上升容易下降難，這種情況給養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值增值帶來(lái)挑戰(zhàn)；三是城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不斷完善，覆蓋的范圍由國(guó)家機(jī)關(guān)事業(yè)單位到靈活就業(yè)人員，養(yǎng)老保險(xiǎn)的支付范圍也隨之?dāng)U大。因此，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值增值的問(wèn)題凸顯。

四、完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策建議

（一）解決養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不平衡問(wèn)題

針對(duì)不同體制給付水平問(wèn)題，由于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的薪金水平較為穩(wěn)定，為了區(qū)別對(duì)待，機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中的職業(yè)年金和個(gè)人賬戶基金單獨(dú)管理運(yùn)營(yíng)可作為暫時(shí)性的過(guò)渡方案，隨著改革的不斷深入、社會(huì)保障制度的完善，應(yīng)以公平、可持續(xù)原則構(gòu)建職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。針對(duì)地區(qū)的不平衡問(wèn)題，要落實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的中央調(diào)劑制度?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度的通知》（國(guó)發(fā)〔2018〕18號(hào)）文件指出，建立養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度，在現(xiàn)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌基礎(chǔ)上，建立中央調(diào)劑基金，對(duì)各省份養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)行適度調(diào)劑，確保基本養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放，并規(guī)定自2018年7月1日實(shí)施。落實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度是解決區(qū)域養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展不平衡有效手段，因此，國(guó)家和省級(jí)社會(huì)保障行政部門要踐行國(guó)家文件精神，落實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度，平衡不同區(qū)域的企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，促進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展。

（二）解決個(gè)人賬戶空賬運(yùn)轉(zhuǎn)問(wèn)題

一是基于機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)的歷史傳統(tǒng)，在實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌之后，國(guó)家財(cái)政支持一次性落實(shí)個(gè)人賬戶；二是合理延長(zhǎng)退休年齡，隨著經(jīng)濟(jì)水平的提高、醫(yī)療衛(wèi)生條件的改善，人口的壽命越來(lái)越長(zhǎng)，延長(zhǎng)退休年齡是大勢(shì)所趨，延長(zhǎng)退休年齡可以增收減支；三參保人應(yīng)該在達(dá)到最低繳費(fèi)年限的基礎(chǔ)上繼續(xù)繳費(fèi)，退休后的待遇與繳費(fèi)年限相聯(lián)系，繳費(fèi)年限越長(zhǎng)，待遇水平越高；四是發(fā)展多支柱的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，職工除了參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，還需要參加企業(yè)年金、其他的商業(yè)保險(xiǎn)以及儲(chǔ)蓄來(lái)滿足職工退休后的生活需要。

（三）解決基金保值增值的問(wèn)題

一是完善我國(guó)資本市場(chǎng)體系，滿足多元化的養(yǎng)老保險(xiǎn)投資需求，逐步形成高效率、多層次、全覆蓋的市場(chǎng)體系，為基金保值增值提供市場(chǎng)基礎(chǔ)；二是合理配置基金資產(chǎn)，扎實(shí)做好基金的投資。三是強(qiáng)化基金風(fēng)險(xiǎn)管控，完善基金運(yùn)營(yíng)監(jiān)管機(jī)制。充分發(fā)揮行政監(jiān)管為核心、審計(jì)監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)管的作用。