葉選挺

由于我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的制定主體包括中央和地方兩級(jí)政府，中央政府政策制定的全局性和地方政府政策制定的針對(duì)性，使得中央政府與地方政府之間的產(chǎn)業(yè)政策存在一定的差異。這種政策差異，反映了中央政府和地方政府在推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中，政策運(yùn)用的目標(biāo)、思路和手段的不同。

近年來(lái)我國(guó)半導(dǎo)體照明（Light Emitting Diode，LED）產(chǎn)業(yè)取得了快速發(fā)展，已經(jīng)形成了珠三角、閩三角、長(zhǎng)三角為主的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。在對(duì)半導(dǎo)體照明產(chǎn)業(yè)的持續(xù)追蹤過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)珠三角的企業(yè)更多地集中在產(chǎn)業(yè)鏈中下游，以封裝和照明應(yīng)用為主；而閩三角的企業(yè)則更多地集中在產(chǎn)業(yè)鏈上游，以外延和芯片生產(chǎn)為主。

從政策的發(fā)文時(shí)間分布來(lái)看，2011年至2013年是中央政府頒布LED產(chǎn)業(yè)政策的高峰期，在此期間頒布了一系列針對(duì)LED產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)管理、節(jié)能管理等方面的相關(guān)政策。廣東LED產(chǎn)業(yè)政策制定的高峰期為2010年至2012年，尤其從2009年到2010年，政策制定數(shù)量從9件上升到40件，增長(zhǎng)幅度高達(dá)344.4%。福建的政策發(fā)文主要集中在2011年和2012年。江西2009年至2011年的發(fā)文數(shù)量較多，自2012年開(kāi)始發(fā)文數(shù)量逐漸減少。甘肅則是從2009年才開(kāi)始出現(xiàn)與LED產(chǎn)業(yè)密切相關(guān)的政策發(fā)文，政策數(shù)量較少。政策發(fā)文的規(guī)模有顯著的差異，中央政府和廣東的政策發(fā)文數(shù)量要明顯高于其他省份；政策增長(zhǎng)的爆發(fā)點(diǎn)有顯著的差異，其中中央政府和福建省的政策密集頒布起始年份為2011年，廣東省政策密集頒布起始年份為2010年，江西省政策密集頒布起始年份為2009年。

從政策發(fā)文單位的分布情況來(lái)看，各地主導(dǎo)和管理LED產(chǎn)業(yè)發(fā)展的部門(mén)不盡相同。其中中央政府層面，科技部、工信部、國(guó)標(biāo)委對(duì)LED產(chǎn)業(yè)發(fā)展有顯著的引領(lǐng)和管理作用。地方政府層面，不同省份LED產(chǎn)業(yè)的主管部門(mén)有顯著的差異，廣東省科技廳對(duì)廣東LED產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到了明顯統(tǒng)籌和管理作用，政策發(fā)文數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他部門(mén)；福建省政府是福建LED產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主導(dǎo)部門(mén)，其政策發(fā)文數(shù)量也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他部門(mén)；江西省發(fā)改委和省政府共同制定LED 產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策，沒(méi)有顯著的傾向性，而甘肅由于政策數(shù)量較少，集中度較高。

從政策工具類(lèi)型分布來(lái)看，中央政府與地方政府之間的差異較為明顯。中央政府使用最多的政策工具主要是環(huán)境型政策工具，供給型政策工具次之，需求型政策工具最少。廣東、福建、江西和甘肅使用最多的則是供給型政策工具，且使用比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于環(huán)境型政策工具，需求型政策工具比例最小。

從政策數(shù)量和比例來(lái)看，中央、廣東、福建和甘肅都更多地采用了“科技資金投入”這一政策工具，尤以福建為重，占到了其政策工具總量的52.2%。

從“科技資金投入”工具的使用來(lái)看，地方政府間存在顯著的差異。廣東自2007年以來(lái)，持續(xù)加大對(duì)LED產(chǎn)業(yè)的扶持力度，實(shí)施了一系列財(cái)政補(bǔ)貼政策，吸引多方資本支持LED 產(chǎn)業(yè)發(fā)展。到2014年，廣東對(duì)于節(jié)能燈的補(bǔ)貼也逐漸轉(zhuǎn)移到對(duì)LED燈的補(bǔ)貼上來(lái)。在這一過(guò)程中，廣東設(shè)立了多項(xiàng)針對(duì)企業(yè)開(kāi)展的資金支持或補(bǔ)助項(xiàng)目，除了LED芯片生產(chǎn)項(xiàng)目重大產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目資助資金、MOCVD設(shè)備研究開(kāi)發(fā)補(bǔ)貼資金、LED生產(chǎn)線補(bǔ)貼款等與資產(chǎn)相關(guān)的政府補(bǔ)助外，還包含研發(fā)及技術(shù)創(chuàng)新補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)、省市財(cái)政補(bǔ)貼資金、進(jìn)口設(shè)備補(bǔ)貼、進(jìn)口設(shè)備貼息、重點(diǎn)企業(yè)項(xiàng)目補(bǔ)助金等與收益相關(guān)的政府補(bǔ)助等。廣東對(duì)于芯片、關(guān)鍵設(shè)備的投入也與目前著力發(fā)展其較為薄弱的LED產(chǎn)業(yè)上游有關(guān)；福建在2009年的《產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興實(shí)施方案投資重點(diǎn)》中提出要“加大LED外延、芯片全系列產(chǎn)品的研發(fā)和生產(chǎn)，發(fā)展封裝及下游應(yīng)用產(chǎn)品”，投資重點(diǎn)覆蓋全產(chǎn)業(yè)鏈。2014年初，福建在針對(duì)LED龍頭企業(yè)的扶持方案中指出，“著力突破高功率外延片和芯片制造、高性能LED封裝及驅(qū)動(dòng)電源、LED照明燈具設(shè)計(jì)、中大尺寸LED背光源等關(guān)鍵技術(shù)”，發(fā)展重點(diǎn)已經(jīng)逐漸集中于LED產(chǎn)業(yè)的上下游。

由政府牽頭向企業(yè)提供資金支持政策一方面有助于企業(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，提高技術(shù)含量，一方面也能夠降低LED產(chǎn)品價(jià)格，對(duì)于企業(yè)的發(fā)展、資金鏈的補(bǔ)充和LED產(chǎn)品的推廣普及都具有推動(dòng)作用。但是，從維持行業(yè)有序競(jìng)爭(zhēng)的角度來(lái)說(shuō)，地方政府對(duì)于少部分LED企業(yè)的大力扶持往往造成LED價(jià)格大幅下跌，對(duì)某些企業(yè)間接造成不公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。此外，優(yōu)惠的政策支持也可能使得部分企業(yè)只會(huì)在如何利用好政府條款上下功夫，而忽略了技術(shù)的研發(fā)和產(chǎn)品品質(zhì)的提升，導(dǎo)致市場(chǎng)不良競(jìng)爭(zhēng)加劇，可能使得政府政策支持的效果適得其反。

從“示范工程”工具的使用來(lái)看，中央政府在2009年4月由科技部組織實(shí)施了“十城萬(wàn)盞”半導(dǎo)體照明應(yīng)用工程試點(diǎn)工作，分兩批批復(fù)了37個(gè)試點(diǎn)城市，以應(yīng)用促發(fā)展，積極引導(dǎo)和培育半導(dǎo)體照明應(yīng)用市場(chǎng)。對(duì)于地方政府而言，福建、江西、甘肅對(duì)于“示范工程”工具的使用晚于2009年，而且絕大多數(shù)政策與“十城萬(wàn)盞”聯(lián)系密切。如福建為響應(yīng)“十城萬(wàn)盞”工作，也于當(dāng)年組織申報(bào)了國(guó)家“十城萬(wàn)盞”LED應(yīng)用示范城市，并在2011年組織實(shí)施綠色照明示范工程。江西的“示范工程”工具往往作為綜合性政策文本中的一個(gè)分支條目出現(xiàn)，主要政策目標(biāo)是配合國(guó)家實(shí)施“十城萬(wàn)盞”工程，助推LED產(chǎn)業(yè)發(fā)展。而甘肅在有限的政策工具數(shù)量中也強(qiáng)調(diào)了示范工程的組織實(shí)施。相比之下，廣東自2007年就啟動(dòng)了綠色照明工程，在《廣東省經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)關(guān)于印發(fā)廣東省節(jié)能中長(zhǎng)期專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的通知》中提出了“推動(dòng)照明新技術(shù)、新產(chǎn)品、新型照明設(shè)計(jì)的發(fā)展。加快對(duì)工廠企業(yè)、市政景觀照明、寫(xiě)字樓、公用設(shè)施等進(jìn)行高效節(jié)電系統(tǒng)改造”的政策目標(biāo)，已經(jīng)超前于中央政府部署的相關(guān)政策。2008年12月，廣東省啟動(dòng)“千里十萬(wàn)”大功率LED路燈示范工程，推廣綠色照明產(chǎn)品，早于科技部“十城萬(wàn)盞”工程半年之久。

從“公共技術(shù)采購(gòu)”和“消費(fèi)端補(bǔ)貼”兩項(xiàng)工具來(lái)看，中央政府和地方政府的選擇具有差異。從政策目標(biāo)來(lái)說(shuō)，這兩類(lèi)政策工具都有助于實(shí)現(xiàn)LED產(chǎn)品的推廣。中央政府由財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委于2007年印發(fā)了《高效照明產(chǎn)品推廣財(cái)政補(bǔ)貼資金管理暫行辦法》等相關(guān)政策，明確指出“補(bǔ)貼資金采取間接補(bǔ)貼方式，由財(cái)政補(bǔ)貼給中標(biāo)企業(yè)，再由中標(biāo)企業(yè)按中標(biāo)協(xié)議供貨價(jià)格減去財(cái)政補(bǔ)貼資金后的價(jià)格銷(xiāo)售給終端用戶，最終受益人是大宗用戶和城鄉(xiāng)居民”。而四個(gè)省級(jí)政府普遍側(cè)重使用“公共技術(shù)采購(gòu)”工具，如廣東自2011年連續(xù)頒布《廣東省綠色照明示范城市推薦采購(gòu)產(chǎn)品目錄》，并在政策文本中指出應(yīng)“認(rèn)真落實(shí)國(guó)家節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品政府采購(gòu)政策”，為確保LED 產(chǎn)品的有效推廣，督促市級(jí)政府落實(shí)推廣LED產(chǎn)品的目標(biāo)計(jì)劃，采取了省政府與市政府、市政府與下屬縣區(qū)級(jí)政府之間共同簽訂責(zé)任書(shū)的形式；福建省財(cái)政廳、省經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)等部門(mén)聯(lián)合頒布了《福建省節(jié)能、環(huán)境標(biāo)志、自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購(gòu)清單》，江西省發(fā)改委頒布了《江西省節(jié)能產(chǎn)品、技術(shù)推薦目錄》，江西省人民政府辦公廳公布了《2014年度政府采購(gòu)目錄及標(biāo)準(zhǔn)》，以此促進(jìn)LED 產(chǎn)品的推廣。

地方政府之間的發(fā)文單位存在顯著的差異。這可能與不同省份對(duì)于LED產(chǎn)業(yè)的歸口和管理部門(mén)不同有關(guān)，如廣東LED產(chǎn)業(yè)由廣東省科技廳牽頭管理，與其他省份明顯不同。從政策工具使用來(lái)看，中央政府與地方政府存在顯著差異，反映了兩級(jí)政府在引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中的角色差異。就LED產(chǎn)業(yè)而言，中央政府更多的使用了環(huán)境型政策工具，而地方政府則更多地使用了供給型政策工具。對(duì)于供給型政策工具的使用，中央政府、廣東、福建和甘肅都更多地采用了“科技資金投入”工具，但在資金重點(diǎn)投入的產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)存在顯著差異。對(duì)于需求型政策工具的使用，采用較多的工具是“示范工程”“公共技術(shù)采購(gòu)”和“消費(fèi)端補(bǔ)貼”。其中，中央政府和地方政府“示范工程”工具使用的時(shí)間存在差異，廣東的布局要先于中央政府，其他省份更多的是對(duì)中央政府相關(guān)政策布局的落實(shí)；中央政府更多側(cè)重使用“消費(fèi)端補(bǔ)貼”工具，地方政府則側(cè)重使用“公共技術(shù)采購(gòu)”工具。對(duì)于環(huán)境型政策工具的使用，中央政府以“法規(guī)管制”為主，包擴(kuò)頒布、備案各類(lèi)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)等，地方政府則更注重提出特定的目標(biāo)和規(guī)劃。央地間的產(chǎn)業(yè)政策差異，反映了中央政府和地方政府在推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中，政策實(shí)施目標(biāo)和手段的不同；地方政府間產(chǎn)業(yè)政策的差異，則影響了區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式和特征。地方政府除了對(duì)中央政府政策的貫徹落實(shí)，仍需針對(duì)本地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特點(diǎn)，綜合考慮技術(shù)、人才、資金對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的限制，頒布針對(duì)性的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策。（原文刊載于《公共管理學(xué)報(bào)》2015年第二期，本文已編輯。