劉冬梅

一、德國(guó)老齡化狀況及老年福利制度的發(fā)展道路

社會(huì)保障制度的歷史以救濟(jì)制度為發(fā)端，同樣，老年福利政策的起源也主要是那些與老年人相關(guān)的救濟(jì)措施，尤其是收留貧困與孤獨(dú)老人的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。在歐洲，出于社會(huì)結(jié)構(gòu)和宗教傳統(tǒng)的原因，這一任務(wù)最初主要由社會(huì)組織和教會(huì)承擔(dān)。國(guó)家主導(dǎo)的老年福利制度在德國(guó)起步較晚，直到德意志帝國(guó)末期和魏瑪共和國(guó)初期，國(guó)家才逐漸從教會(huì)機(jī)構(gòu)和社會(huì)慈善組織中接過(guò)老年救助的主要責(zé)任。

十九世紀(jì)末，針對(duì)工業(yè)化造成的勞工生存問(wèn)題，德國(guó)創(chuàng)立社會(huì)保險(xiǎn)制度，較好地解決了老年人口的生活保障問(wèn)題。然而，二戰(zhàn)后，隨著經(jīng)濟(jì)技術(shù)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，人均預(yù)期壽命延長(zhǎng)、家庭小型化、出生率下降、婦女就業(yè)率提高等現(xiàn)象集中出現(xiàn)，社會(huì)老齡化問(wèn)題又凸顯了出來(lái)。一方面，婦女的平均生育年齡不斷上升，生育數(shù)量持續(xù)下降。從1972年起，德國(guó)的人口死亡率開(kāi)始高于出生率，如果沒(méi)有外來(lái)移民的進(jìn)入，人口數(shù)量將呈負(fù)增長(zhǎng)。另一方面，人口平均壽命比19世紀(jì)末提高了兩倍以上，男性從35.6歲上升為77.7歲，女性則從38.5歲上升到82.8歲，且這一趨勢(shì)還在繼續(xù)。老年人占人口總數(shù)的比例持續(xù)上升，社會(huì)“老化”現(xiàn)象越來(lái)越嚴(yán)重。目前德國(guó)60歲以上人口占了總?cè)丝诘乃姆种?，是歐洲老齡化程度最嚴(yán)重的國(guó)家。預(yù)計(jì)到2050年，60歲以上人口將達(dá)到總?cè)丝诘?0%左右①Rostocker Zentrum zur Erforschung des Demografischen Wandels, https://www.rostockerzentrum.de/demografischer_wandel.。

人口狀況的變化深刻地改變了社會(huì)形態(tài)，對(duì)國(guó)家的勞動(dòng)力市場(chǎng)政策、教育政策、家庭政策、健康政策、養(yǎng)老政策和經(jīng)濟(jì)政策都產(chǎn)生了巨大影響。同時(shí)老齡化也導(dǎo)致了老年人生活自理及家庭與社會(huì)照料上的新困難。2013年，德國(guó)有護(hù)理需求者的數(shù)目是250萬(wàn)人，2060年預(yù)計(jì)會(huì)增長(zhǎng)到450萬(wàn)（Barmer GEK Pflegereport，2014：53）。

上世紀(jì)九十年代，當(dāng)時(shí)的聯(lián)邦家庭部部長(zhǎng)Ursula Lehr敏銳地認(rèn)識(shí)到，國(guó)家必須根據(jù)人口情況的變化調(diào)整和加強(qiáng)老年政策了。在她的大力推動(dòng)下，聯(lián)邦政府開(kāi)始組織專(zhuān)家全面深入研究德國(guó)老年人口的生活狀況，定期發(fā)布《老年人報(bào)告》，為國(guó)家老年政策的制定提供依據(jù)。1992年，德國(guó)政府開(kāi)始《聯(lián)邦老年計(jì)劃》的制定工作。該計(jì)劃此后成為聯(lián)邦政府老年工作的核心計(jì)劃，也是各州與其下轄地區(qū)老年工作計(jì)劃的基礎(chǔ)。德國(guó)的老年福利制度自此進(jìn)入迅速發(fā)展期。1994年，聯(lián)邦家庭部改名為聯(lián)邦家庭、老年人、婦女和青年部，老年福利問(wèn)題在國(guó)家政治生活中獲得了與婦女和青年問(wèn)題同等重要的地位。同年，為了緩解老年護(hù)理救助支出上升導(dǎo)致的地方財(cái)政壓力，德國(guó)在世界上率先建立社會(huì)護(hù)理保險(xiǎn)制度，開(kāi)始以社會(huì)保險(xiǎn)解決老年護(hù)理的籌資問(wèn)題。

圖1： 德國(guó)人口結(jié)構(gòu)變化

日益嚴(yán)峻的人口狀況使得德國(guó)家庭促進(jìn)和老年福利措施的調(diào)整工作十分頻繁，制度內(nèi)容也越來(lái)越豐富。當(dāng)前德國(guó)老年福利政策的工作重點(diǎn)，既有對(duì)老年人的生活保障、健康保障和照料護(hù)理保障，還包括對(duì)老年人自主生活和參與社會(huì)生活的各項(xiàng)促進(jìn)措施。在最近一期《老年人報(bào)告》中，德國(guó)政府強(qiáng)調(diào)，老年生活質(zhì)量的決定性因素是健康與社會(huì)保障，且對(duì)于大多數(shù)人來(lái)說(shuō)，生活質(zhì)量同樣與生活環(huán)境和社會(huì)聯(lián)系密切相關(guān)?；钴S的鄰里關(guān)系、密切的社會(huì)聯(lián)系、完善的社會(huì)服務(wù)、對(duì)老年人友好的基礎(chǔ)設(shè)施等是保障老年人在高齡時(shí)仍能盡可能自主生活的必要條件。因此，國(guó)家的老年福利政策必須努力促進(jìn)上述條件的達(dá)成，加強(qiáng)老年人的社會(huì)參與程度①Bundesregierung, Sorge und Mitverantwortung in der Kommune - Aufbau und Sicherung zukunftsf?higer Gemeinschaften (BT-Drs. 18/10210), vom 02. 11. 2016, https://www.siebter-altenbericht.de/der-siebte-altenbericht/.。2015年，聯(lián)邦政府決定，到2020年要制定出全國(guó)統(tǒng)一的老年促進(jìn)體系的基本框架。

二、老年福利保障責(zé)任的主體及其行動(dòng)

德國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，在憲法中詳細(xì)規(guī)定了聯(lián)邦與州之間的權(quán)責(zé)劃分。根據(jù)德國(guó)《基本法》第74條的規(guī)定，社會(huì)福利立法屬于聯(lián)邦與州之間的競(jìng)合立法權(quán)。在競(jìng)合立法權(quán)范圍內(nèi)，只有當(dāng)聯(lián)邦不行使立法權(quán)時(shí)，各州才有立法權(quán)；在聯(lián)邦專(zhuān)屬立法范圍內(nèi)，各州只有在聯(lián)邦法律明確授權(quán)時(shí)，才有立法權(quán)。實(shí)際上，社會(huì)福利領(lǐng)域的立法權(quán)限基本保留在聯(lián)邦一級(jí)，各州僅具有在聯(lián)邦不進(jìn)行立法的一些邊緣領(lǐng)域進(jìn)行立法的權(quán)限。但是政策執(zhí)行和財(cái)政支持責(zé)任則主要由各州及其下屬城鎮(zhèn)承擔(dān)。此外，歐洲國(guó)家普遍保持著社會(huì)自治傳統(tǒng)，各種性質(zhì)的社會(huì)組織眾多，社會(huì)力量在社會(huì)福利事務(wù)上也長(zhǎng)期扮演著重要角色。如社會(huì)保險(xiǎn)至今保留了自治管理的組織結(jié)構(gòu)，醫(yī)療和護(hù)理服務(wù)保障中，大量私法組織和個(gè)人主體發(fā)揮著服務(wù)待遇提供者的功能。國(guó)家也一直強(qiáng)調(diào)，國(guó)家機(jī)構(gòu)、福利機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織和專(zhuān)業(yè)人士等都必須在社會(huì)福利制度中發(fā)揮積極作用，并要求國(guó)家機(jī)構(gòu)和社會(huì)力量之間進(jìn)行緊密合作。

（一）政府機(jī)構(gòu)及其制度建設(shè)責(zé)任

聯(lián)邦政府中主管老年福利工作的主要部門(mén)是聯(lián)邦家庭、老年人、婦女與青年部。該部建立于1953年，最初的名稱(chēng)是家庭部，負(fù)責(zé)與家庭福利相關(guān)的事務(wù)。1957年，家庭部改名為家庭與青年事務(wù)部。繼1986年加入婦女工作的內(nèi)容后，1994年，該部的工作領(lǐng)域又加入了老年人事務(wù)，成為統(tǒng)管家庭、老年人、青年和婦女事務(wù)的政府部門(mén)，簡(jiǎn)稱(chēng)為家庭部。聯(lián)邦家庭部在老年人事務(wù)領(lǐng)域主要承擔(dān)以下職責(zé)②Geschichte des Ministerium, https://www.bmfsfj.de/bmfsfj/ministerium/geschichte.：開(kāi)展老年人問(wèn)題的研究工作，組織研究報(bào)告的撰寫(xiě)，為政治決策提供依據(jù)；策劃與推進(jìn)老年福利政策的各種示范項(xiàng)目；起草老年福利立法；促進(jìn)老年組織的發(fā)展；負(fù)責(zé)老年福利工作的國(guó)際合作與歐洲國(guó)家間的合作。

組織起草全國(guó)老年人工作的指導(dǎo)性報(bào)告——《德國(guó)老年人現(xiàn)狀報(bào)告》，是聯(lián)邦家庭部的一項(xiàng)重要工作內(nèi)容。在每屆聯(lián)邦政府任期內(nèi)，由家庭部負(fù)責(zé)召集各方專(zhuān)家組成專(zhuān)家委員會(huì)，進(jìn)行為期兩年的調(diào)研、討論并進(jìn)行報(bào)告的撰寫(xiě)。報(bào)告完成后，家庭部呈交給聯(lián)邦政府，聯(lián)邦政府再將報(bào)告及政府意見(jiàn)呈送議會(huì)并公布。《老年人現(xiàn)狀報(bào)告》為國(guó)家和公眾提供本國(guó)老齡化狀況和老年人生活狀況的最新資料，是德國(guó)老年政策公共討論的重要資料來(lái)源和國(guó)家老年政策立法的重要決策依據(jù)。

從1993年開(kāi)始，在每一屆立法會(huì)議任期中，德國(guó)都會(huì)發(fā)布一部《老年人報(bào)告》，迄今已有了七部主題報(bào)告，其內(nèi)容涉及到德國(guó)老齡社會(huì)狀況的方方面面。這七部報(bào)告的主題分別是：《老年人的生活狀況》（1993）；《老年人的居住》（1998）；《老齡與社會(huì)》（2001）；《高齡者風(fēng)險(xiǎn)、生活質(zhì)量與保障——尤其關(guān)注老年癡呆問(wèn)題》（2002）；《老年人的經(jīng)濟(jì)社會(huì)能量和對(duì)代際團(tuán)結(jié)的貢獻(xiàn)》（2006）；《社會(huì)老齡圖景》（2010）和《社區(qū)中的照料與共同責(zé)任——可持續(xù)發(fā)展共同體的建立與保障》（2016）。

第七部報(bào)告于2016年11月公布，其內(nèi)容涉及老年人的生活保障、健康保障、護(hù)理保障和居住政策等，重點(diǎn)討論了地方政府和地方社會(huì)團(tuán)體在老年人的社會(huì)參與、自主生活和積極生活中應(yīng)承擔(dān)的角色，要求各地主動(dòng)應(yīng)對(duì)老齡化帶來(lái)的挑戰(zhàn)，及時(shí)調(diào)整老年工作的內(nèi)容與制度結(jié)構(gòu),積極參與到國(guó)家老年政策的制定和執(zhí)行中來(lái)，改變某些地方由于已經(jīng)建立護(hù)理保險(xiǎn)，或由于自身財(cái)政原因而不再重視老年護(hù)理保障的狀況。

聯(lián)邦、州與城鎮(zhèn)之間的任務(wù)分配和財(cái)政責(zé)任也為此做了相應(yīng)調(diào)整。2015年，德國(guó)發(fā)布新的人口發(fā)展戰(zhàn)略《一個(gè)老人都不能少——所有世代的更多福祉與生活質(zhì)量》，決定通過(guò)實(shí)施更有力的老年財(cái)政措施，如老年人基本生活保障資金和困難地方投資項(xiàng)目，為地方財(cái)政進(jìn)行減負(fù)。2016年，聯(lián)邦與各州之間達(dá)成協(xié)議，降低城鎮(zhèn)一級(jí)的營(yíng)業(yè)稅比例，提高州一級(jí)營(yíng)業(yè)稅的比例，增加聯(lián)邦分擔(dān)的費(fèi)用份額。從2018年起，聯(lián)邦每年為城鎮(zhèn)一級(jí)減輕約50億歐元的財(cái)政負(fù)擔(dān)。為了加強(qiáng)城鎮(zhèn)的居住保障功能，促進(jìn)居住無(wú)障礙化，提高老年人生活便利性，聯(lián)邦還啟動(dòng)了“福利城市”等建設(shè)促進(jìn)項(xiàng)目，提高了城市建設(shè)促進(jìn)資金。聯(lián)邦政府每年為此支出7億歐元，2017年起又增加了3億歐元①Bundesregierung, Sorge und Mitverantwortung in der Kommune - Aufbau und Sicherung zukunftsf?higer Gemeinschaften (BT-Drs. 18/10210), VIII. https://www.siebter-altenbericht.de/dersiebte-altenbericht/.。

家庭部以外，聯(lián)邦勞動(dòng)與社會(huì)保障部、健康部等政府部門(mén)也承擔(dān)著老年福利制度的建設(shè)任務(wù)。勞動(dòng)與社會(huì)保障部承擔(dān)老年救助的行政管理責(zé)任，與老年人相關(guān)的公共救助項(xiàng)目皆屬于社會(huì)救助制度的組成部分；健康部則承擔(dān)老年健康保障和護(hù)理保險(xiǎn)的管理責(zé)任。上述部門(mén)也經(jīng)常開(kāi)展聯(lián)合行動(dòng)。2003年，為改善有救助和護(hù)理需求的老年人的生活狀況，加強(qiáng)法律保護(hù)力度，聯(lián)邦家庭部和健康部聯(lián)合發(fā)起了一個(gè)“護(hù)理圓桌會(huì)議”，組織了約200名來(lái)自相關(guān)機(jī)構(gòu)與組織的專(zhuān)家參加到這一行動(dòng)中來(lái)，并于2005年共同發(fā)布了《救助與護(hù)理需求者權(quán)利宣言》（Charta der Rechte hilfe-und pflegebedürftiger Menschen）?！蹲o(hù)理宣言》明確了護(hù)理和救助需求者的八項(xiàng)基本權(quán)利，包括獲得自救幫助權(quán)（das Recht auf Hilfe zur Selbsthilfe）、身體與精神不受侵犯權(quán)、私人空間權(quán)、被護(hù)理權(quán)、社會(huì)參與權(quán)等②Charta der Rechte hilfe- und pflegebedürftiger Menschen. https://www.pflege-charta.de/de/startseite.html.。此后，《護(hù)理宣言》在國(guó)家立法和實(shí)踐工作中成為綱領(lǐng)性文件，其權(quán)利要求逐步得到落實(shí)，促進(jìn)了德國(guó)老年福利工作人性化、專(zhuān)業(yè)化和一體化的進(jìn)一步提升。

德國(guó)政府認(rèn)為，由家庭、鄰里、朋友和志愿者構(gòu)成的非官方互助網(wǎng)絡(luò)是老年人公共事務(wù)的重要支持力量，是國(guó)家實(shí)施的保障措施的必要補(bǔ)充，必須予以強(qiáng)化。通過(guò)各種項(xiàng)目促進(jìn)政府機(jī)構(gòu)和社會(huì)力量在老年事務(wù)上的合作，也因此成為政府部門(mén)的一項(xiàng)重要工作內(nèi)容。2015年，聯(lián)邦家庭部組織建立了“護(hù)理與職業(yè)協(xié)調(diào)獨(dú)立顧問(wèn)委員會(huì)”（Unabh?ngiger Beirat für die Vereinbarkeit von Pflege und Beruf）。該委員會(huì)由21名成員組成，選擇成員時(shí)強(qiáng)調(diào)了人員來(lái)源的多樣性，21名成員分別來(lái)自相關(guān)利益團(tuán)體、工會(huì)、雇主、福利組織和老年人組織、護(hù)理保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等。該委員會(huì)每四年向家庭部提交一份工作報(bào)告（2019年將提交第一份），為護(hù)理與職業(yè)協(xié)調(diào)方面的政策制定及法律貫徹提供行動(dòng)建議，尤其是與《護(hù)理假期法》和《家庭護(hù)理假期法》相關(guān)的內(nèi)容。

（二）政黨與社會(huì)組織及其行動(dòng)

1. 政黨的老年工作機(jī)構(gòu)

聯(lián)邦德國(guó)是政黨政治十分活躍的民主國(guó)家。迄今有執(zhí)政經(jīng)歷的，除了社會(huì)民主黨和基督教民主聯(lián)盟兩大黨長(zhǎng)期執(zhí)政外，自由民主黨和綠黨也曾以與大黨聯(lián)盟的形式參與執(zhí)政。由于選民中老年人口的比例日漸升高，未來(lái)60歲以上選民將達(dá)到全部選民的三分之一，因此各政黨為爭(zhēng)取老年選民，紛紛設(shè)立老年工作機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)開(kāi)始時(shí)僅是組織一些老年人聚會(huì)、郊游等聯(lián)誼活動(dòng)，隨著各黨派越來(lái)越重視本黨老年政策的制定和宣傳工作，老年工作組織的重要性日益獲得重視，任務(wù)內(nèi)容也越來(lái)越豐富，成為政黨和老年選民之間有效的溝通渠道。目前較有影響力的機(jī)構(gòu)有社會(huì)民主黨的“60+工作團(tuán)”、基民盟和基社盟的“老年人聯(lián)會(huì)”、自由民主黨的“自由老年人”及綠黨的“綠色老年”等。

2.老年人社會(huì)組織

社會(huì)成員活躍的自主結(jié)社和通過(guò)各種組織形式廣泛參與政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活，是德國(guó)的一項(xiàng)重要社會(huì)傳統(tǒng)。德國(guó)法律中并沒(méi)有規(guī)定在城鎮(zhèn)一級(jí)建立專(zhuān)門(mén)的老年工作機(jī)構(gòu)，因此老年人與執(zhí)政當(dāng)局之間就老年問(wèn)題進(jìn)行溝通與提供建議的渠道，除了地方政府的相關(guān)機(jī)構(gòu)外，主要是各種地方性社會(huì)組織和合作組織。為了能夠有效地將老年人的利益訴求轉(zhuǎn)化為有影響力的政治主張，有些城市的老年人組織還聯(lián)合起來(lái)，成立了州一級(jí)的老年人代表會(huì)。

“聯(lián)邦老年組織工作聯(lián)合會(huì)”（BAGSO）即屬于這種性質(zhì)的社會(huì)組織。它于1989年成立于波恩，是由100多個(gè)老年人組織聯(lián)合形成的全國(guó)聯(lián)會(huì)，在老年事務(wù)領(lǐng)域具有較大影響力。該組織成立的目的在于維護(hù)老年人的政治經(jīng)濟(jì)利益，促進(jìn)老年人參與社會(huì)和保持自主生活能力，并積極為此創(chuàng)造條件。其具體目標(biāo)包括：改善老年人的社會(huì)地位和家庭地位；促進(jìn)老年自主生活；強(qiáng)化老年人的責(zé)任能力；促進(jìn)社會(huì)團(tuán)結(jié)和代際對(duì)話(huà)；提高老年人健康水平，改善殘疾保障狀況，完善護(hù)理保障；加強(qiáng)老年消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)。

圖2： 德國(guó)主要政黨老年工作機(jī)構(gòu)的標(biāo)志

三、與老年人相關(guān)的社會(huì)救助

社會(huì)救助是最基本的社會(huì)保障。國(guó)家對(duì)老年福利政策的重視程度，首先體現(xiàn)在該國(guó)老年救助制度的完善與否上。在德國(guó)的社會(huì)救助體系中，與老年人直接相關(guān)的救助類(lèi)型主要有老年基本保障、護(hù)理救助和老年人救助，分別規(guī)定在《社會(huì)法典》第十二編第四章、第七章和第九章。社會(huì)救助的執(zhí)行和管理工作由地方城鎮(zhèn)一級(jí)承擔(dān)，社會(huì)組織也在其中扮演重要角色，《社會(huì)法典》中為此特別對(duì)政府管理部門(mén)與教會(huì)和慈善機(jī)構(gòu)的合作關(guān)系作了規(guī)定。

德國(guó)社會(huì)救助制度中與老年人相關(guān)的主要救助類(lèi)型如下：

（一）老年基本保障（Grundsicherung im Alter）

《社會(huì)法典》第十二編第四章的標(biāo)題是“老年與工作障礙情形下的基本保障”。根據(jù)該章規(guī)定，65歲以上的老年人由于年齡原因，或者18歲至64歲的個(gè)人由于身體原因，無(wú)法通過(guò)勞動(dòng)獲得生活來(lái)源以解決自身物質(zhì)困境的，可以依法向地方行政主管機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)，獲得老年和工作障礙者基本保障待遇①§ 41 SGB XII.。

近年來(lái)，獲得老年與工作障礙基本保障的德國(guó)人口數(shù)量持續(xù)上升。2003年底德國(guó)約有44萬(wàn)人享受該基本保障待遇，至2010年底人數(shù)上升到了80萬(wàn)，2013年達(dá)到96萬(wàn)，2017年底達(dá)到約106萬(wàn)人，約為全部成年人口的1.4%②Statistisches Bundesamt, Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung, https://www.destatis.de/DE/ZahlenFakten/GesellschaftStaat/Soziales/Sozialleistungen/Sozialhilfe/Grundsicherung/Tabellen/Reiter_03_BL_BQ_2015_DurchschnBetrVerschMerkmale.html.。2013年，65歲以上依靠老年基本保障生活的人口達(dá)到約50萬(wàn)人，比上一年上升了7.4%。相應(yīng)的，國(guó)家的救助支出也在不斷上升。2006年，老年與工作障礙基本保障的總支出為31.58億歐元，2011年上升到44億，約占社會(huì)救助總開(kāi)支的19%（Statistisches Bundesamt，Ergebnisse der Sozialhilfestatistik 2011，2013：210）。

“老年人”的定義隨著人均壽命的增長(zhǎng)也在發(fā)生變化。德國(guó)法律規(guī)定，1947年1月1日以前出生的人口，老年年齡線(xiàn)為年滿(mǎn)65周歲，這之后出生的，每推后一年增加一個(gè)月，1958年以后出生的增加兩個(gè)月，直至增加到67歲。如1947年出生者的老年年齡線(xiàn)為65歲1個(gè)月，1958年出生者的為66歲，1959年出生者的為66歲2個(gè)月，從1964年開(kāi)始，老年年齡線(xiàn)達(dá)到67歲。達(dá)到老年標(biāo)準(zhǔn)的居民如果無(wú)法以自己的能力、收入和財(cái)產(chǎn)充分滿(mǎn)足必要的生活需要，可以向地方政府提出書(shū)面申請(qǐng)，要求獲得老年基本保障待遇。

老年基本保障的待遇水平與基本生活保障一致，不同之處在于，個(gè)人獲得老年基本保障，無(wú)需對(duì)整個(gè)家庭的需求滿(mǎn)足情況進(jìn)行評(píng)估，也取消了短期需求情況下的貸款選項(xiàng)。政府會(huì)對(duì)其生活伴侶的財(cái)產(chǎn)狀況予以考量，但年收入在10萬(wàn)歐元以下的子女和父母的經(jīng)濟(jì)狀況則不予考慮。待遇發(fā)放期通常為一年，期滿(mǎn)后，符合條件的還可以自動(dòng)延續(xù)（§ 43 SGB XII）。老年基本保障待遇主要包括（§ 42 SGB XII）：（1）日常生活需要與暖氣費(fèi)用；（2）醫(yī)療與護(hù)理保險(xiǎn)等的繳費(fèi)；（3）在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中生活的費(fèi)用。

申請(qǐng)人首先應(yīng)以自己的財(cái)產(chǎn)和收入支付在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)生活的費(fèi)用，申請(qǐng)人的收入原則上包括其所有收入，如勞動(dòng)所得、養(yǎng)老金等。不屬于收入的主要是根據(jù)《聯(lián)邦保障法》發(fā)放的基礎(chǔ)養(yǎng)老金和社會(huì)補(bǔ)償待遇。目前個(gè)人財(cái)產(chǎn)計(jì)價(jià)的起點(diǎn)線(xiàn)是5000歐元。

（二）護(hù)理救助（Hilfe zur Pflege）

護(hù)理救助規(guī)定在《社會(huì)法典》第十二編第七章。根據(jù)法律規(guī)定，由于疾病或殘疾等原因，難以應(yīng)付日常生活，需要他人照料且時(shí)間持續(xù)較長(zhǎng)（最低不少于6個(gè)月）的居民，如果自己難以負(fù)擔(dān)護(hù)理費(fèi)用，且從護(hù)理保險(xiǎn)等社會(huì)保障措施中也無(wú)法獲得充分的護(hù)理待遇，可以申請(qǐng)護(hù)理救助（§ 61 SGB XII）。德國(guó)護(hù)理保險(xiǎn)支付的待遇約可達(dá)到實(shí)際護(hù)理費(fèi)用的70%，所以被護(hù)理者仍然需要自己承擔(dān)一部分護(hù)理費(fèi)用。在護(hù)理費(fèi)用日益高漲的情況下，被護(hù)理者即便參加了護(hù)理保險(xiǎn)，其收入仍有可能無(wú)法完全支持個(gè)人自付部分的費(fèi)用開(kāi)支。因此，護(hù)理保險(xiǎn)制度建立后，護(hù)理救助仍然在老年護(hù)理領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用，其任務(wù)主要是為“護(hù)理需求明顯沒(méi)有得到滿(mǎn)足”的人提供幫助。

護(hù)理救助待遇以服務(wù)或津貼的形式發(fā)放。護(hù)理救助的內(nèi)容包括居家護(hù)理、輔助器具、半機(jī)構(gòu)護(hù)理、短期護(hù)理和機(jī)構(gòu)護(hù)理等。需要救助的老年人在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中生活而產(chǎn)生的生活費(fèi)用首先由老年基本保障承擔(dān)，如果老年基本保障無(wú)法解決所有費(fèi)用，或者如果當(dāng)事人不符合老年基本保障的待遇條件，則在護(hù)理救助的范圍內(nèi)予以解決。

（三）老年人救助（Altenhilfe）

除了上述救助形式外，在某些特定情形下，需要幫助的老年人還可以獲得老年人救助（§71 SGB XII）。老年人救助是一種補(bǔ)充性的救助手段，可以被理解為是殘疾人救助的補(bǔ)充形式，因?yàn)槔夏耆丝赡苋鐨埣踩艘粯?，因健康和身體上的限制導(dǎo)致日常生活的不便。設(shè)立老年人救助的目的就是為了預(yù)防、解決或減輕這種由于年老導(dǎo)致的日常自理困難。因此，獲得老年救助的前提條件不僅是達(dá)到老年年齡，還必須確實(shí)存在因年老而導(dǎo)致的自理困難。如果老年人存在殘疾情況，或者已經(jīng)符合護(hù)理級(jí)別的規(guī)定，則應(yīng)首先對(duì)其適用殘疾人救助或護(hù)理救助。

老年人救助的待遇與殘疾人救助的待遇基本一致。如果老年人的自理困難情形嚴(yán)重到了無(wú)法在居所中獨(dú)自生活的程度，則可以獲得在養(yǎng)老院中安置的待遇，費(fèi)用由社會(huì)救助機(jī)構(gòu)承擔(dān)。老年人救助待遇主要包括：幫助老年人參與社會(huì)活動(dòng)； 滿(mǎn)足老年人的居住需求；支持老年人入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；支持老年人從事適當(dāng)?shù)墓ぷ?；支持老年人的文化教育需求；支持老年人與親朋之間的聯(lián)系。

從以上內(nèi)容可以看出，德國(guó)老年人救助制度的類(lèi)型比較豐富，除了滿(mǎn)足生活需要的物質(zhì)救濟(jì)、滿(mǎn)足護(hù)理照料需要的服務(wù)救濟(jì)，還有滿(mǎn)足精神需求的促進(jìn)措施。國(guó)家給老年人提供救助的目的，不僅是為了緩解由于年老造成的各種生活困難狀況，還要讓老年人能夠繼續(xù)有尊嚴(yán)地生活，并盡可能參與到社會(huì)生活中來(lái)。

四、老年護(hù)理保障

老年護(hù)理是老年福利政策的核心內(nèi)容。從上世紀(jì)70年代開(kāi)始，老年人的照料問(wèn)題就成為了德國(guó)社會(huì)政策中的重要議題。老年人的護(hù)理需求隨著年齡增長(zhǎng)而明顯上升，目前75-80歲的德國(guó)老人中約有十分之一需要護(hù)理服務(wù)，90歲以上的人口中護(hù)理需求者的比例則上升到三分之二。2013年，德國(guó)有護(hù)理需求者的人數(shù)達(dá)到260萬(wàn)人，約為總?cè)丝诘?.3%①Statistisches Bundesamt, Pressemitteilung vom 12. M?rz 2015 – 94/15. https://www.destatis.de/DE/PresseService/Presse/Pressemitteilungen/2015/03/PD15_094_224pdf.pdf?__blob=publicationFile.。由于社會(huì)老齡化發(fā)展迅速，預(yù)計(jì)到2060年，德國(guó)需要護(hù)理者的數(shù)目會(huì)增長(zhǎng)到450萬(wàn)（Barmer GEK Pflegereport，2014： 53ff）。

老年護(hù)理問(wèn)題并不能僅通過(guò)建立護(hù)理保險(xiǎn)、提供護(hù)理服務(wù)就可得到解決。除了護(hù)理和醫(yī)療之間的密切協(xié)作外，國(guó)家還必須在社區(qū)居住規(guī)劃、就業(yè)政策、家庭政策以及教育政策等許多方面充分考慮到老齡化社會(huì)的要求，最終形成的是一個(gè)涉及多種不同性質(zhì)的機(jī)構(gòu)和人員的復(fù)雜保障機(jī)制。

（一）老年護(hù)理問(wèn)題的綜合解決方案

護(hù)理保障與醫(yī)療保障類(lèi)似，其保障待遇主要是以服務(wù)形式提供的。因此，老年護(hù)理問(wèn)題實(shí)際上包含了兩個(gè)方面的問(wèn)題：一是如何解決老年護(hù)理所需的資金來(lái)源；二是如何提供老年護(hù)理服務(wù)。針對(duì)第一個(gè)問(wèn)題，德國(guó)選擇的是以社會(huì)保險(xiǎn)為主的解決方案。德國(guó)絕大多數(shù)退休者依靠養(yǎng)老金生活，光靠退休收入并不足以支付老年護(hù)理的費(fèi)用。護(hù)理保險(xiǎn)建立之前，隨著老齡化的日益嚴(yán)重，社會(huì)救助制度的護(hù)理救助支出負(fù)擔(dān)也越來(lái)越沉重，直至難以為繼。為解決老年護(hù)理的籌資困境，德國(guó)于1994年建立了社會(huì)護(hù)理保險(xiǎn)制度，收入《社會(huì)法典》第十一編。

護(hù)理保險(xiǎn)的資金來(lái)源是雇主和雇員的繳費(fèi)，繳費(fèi)率目前為繳費(fèi)工資基數(shù)的1.95%，采取雙方各分擔(dān)一半的原則。護(hù)理保險(xiǎn)待遇包括實(shí)物、服務(wù)和貨幣待遇，被保險(xiǎn)人可從中自由選擇或采取復(fù)合待遇。社會(huì)護(hù)理保險(xiǎn)制度運(yùn)行后，地方政府沉重的護(hù)理救助財(cái)政負(fù)擔(dān)在相當(dāng)程度上轉(zhuǎn)移給了社會(huì)保險(xiǎn)。目前社會(huì)護(hù)理保險(xiǎn)承擔(dān)著老年護(hù)理的主要籌資任務(wù)，地方政府則承擔(dān)制度規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及財(cái)政支出責(zé)任。

針對(duì)第二個(gè)問(wèn)題，也即護(hù)理服務(wù)的提供問(wèn)題，由于德國(guó)將老年長(zhǎng)期護(hù)理的目的確定為在尊重老年人自我選擇的前提下盡力維持老年人穩(wěn)定的生活質(zhì)量、保持和促進(jìn)老年人的自我照料能力，因此選擇的是居家護(hù)理優(yōu)先于機(jī)構(gòu)護(hù)理、預(yù)防與康復(fù)措施優(yōu)先于護(hù)理措施的模式。根據(jù)護(hù)理場(chǎng)所的不同，德國(guó)將老年護(hù)理分為機(jī)構(gòu)護(hù)理和居家護(hù)理兩種主要類(lèi)型。公立福利機(jī)構(gòu)與私立護(hù)理機(jī)構(gòu)都可以與護(hù)理保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)簽訂服務(wù)協(xié)議，提供護(hù)理服務(wù)。服務(wù)提供機(jī)構(gòu)在護(hù)理和食宿費(fèi)用方面的支出由護(hù)理保險(xiǎn)基金和社會(huì)救助部門(mén)提供補(bǔ)償，基礎(chǔ)設(shè)施投資成本則由州財(cái)政予以支持。除了由專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)和專(zhuān)業(yè)人員提供的護(hù)理服務(wù)外，家庭、個(gè)人以及義工提供的護(hù)理工作也是護(hù)理服務(wù)體系的重要組成部分。

由于各種因素的影響，在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，德國(guó)護(hù)理保障制度的運(yùn)行情況并不理想。在民眾的批評(píng)聲中，2008年德國(guó)開(kāi)始新一輪護(hù)理保障改革，聯(lián)邦連續(xù)頒布了多部與護(hù)理保障相關(guān)的法律，如《護(hù)理繼續(xù)發(fā)展法》（Pflege-Weiterentwicklungsgesetz，2008）①BGBl. 2008 I S. 874.、《護(hù)理假期法》（Pflegezeitgesetz，2008）②PflegeZG v. 28.5.2008, BGBI.I, 874, 896.、《家庭護(hù)理假期法》（Familienpflegezeitgesetz，2011）③FPfZG v. 6.12.2011, BGB I.I, 2564.、《護(hù)理調(diào)整法》（Pflegeneuausrichtungsgesetz，2012）④BGBl. 2012 I S. 2246.、《家庭、護(hù)理與職業(yè)協(xié)調(diào)改善法》（Gesetz zur besseren Vereinbarkeit von Familien, Pflege und Beruf，2014）⑤BGBI.I, 2462.、《護(hù)理加強(qiáng)法（一、二、三）》（Pflegest?rkungsgesetz I, II, III，2015）⑥BGBl. 2014 I S. 2222, BGBl. 2015 I S. 2424, BGBl. 2016 I S. 3191.、《預(yù)防法》 （Pr?ventionsgesetz，2015）⑦BGBl. 2015 I S. 1368.、《臨終關(guān)懷法》 （Hospiz- und Palliativgesetz，2015）⑧BGBl. 2015 I S. 2114.等。上述法律皆致力于保證高質(zhì)量護(hù)理服務(wù)的提供，讓有護(hù)理需求的老人能夠繼續(xù)自主生活，從事家庭護(hù)理的家人能夠得到適當(dāng)?shù)闹С?。通過(guò)這些立法行動(dòng)，社會(huì)護(hù)理保險(xiǎn)強(qiáng)化了護(hù)理質(zhì)量的原則與標(biāo)準(zhǔn)以及專(zhuān)業(yè)人員的素質(zhì)審查。促進(jìn)家庭護(hù)理者的職業(yè)工作和護(hù)理工作之間的協(xié)調(diào)性，也成為本輪改革的重點(diǎn)內(nèi)容。

（二）護(hù)理保障水平的調(diào)整

社會(huì)護(hù)理保險(xiǎn)設(shè)計(jì)之初就沒(méi)有能夠充分解決老年護(hù)理資金的來(lái)源問(wèn)題。護(hù)理保險(xiǎn)制度建立時(shí)，歐洲國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)放緩，福利國(guó)家制度普遍進(jìn)入了緊縮期。由于留給護(hù)理保險(xiǎn)的繳費(fèi)空間有限，因此在待遇給付水平上難以像其他社會(huì)保險(xiǎn)那樣采取“充分滿(mǎn)足需要”原則。護(hù)理保險(xiǎn)的待遇給付原則轉(zhuǎn)向了“預(yù)算原則”，設(shè)定了待遇給付上限。護(hù)理保險(xiǎn)開(kāi)始運(yùn)行后，出于對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)保險(xiǎn)基金平衡的考慮，德國(guó)在調(diào)整護(hù)理保險(xiǎn)繳費(fèi)率和待遇給付水平上十分謹(jǐn)慎，強(qiáng)調(diào)要重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展的框架性條件，待遇水平的提高不能高于工資增長(zhǎng)速度。因此，1995年至2008年十多年間，護(hù)理保險(xiǎn)沒(méi)有進(jìn)行過(guò)待遇類(lèi)型和待遇水平的調(diào)整。這十幾年中，通貨膨脹和護(hù)理費(fèi)用的上升使得護(hù)理保險(xiǎn)待遇不斷貶值，個(gè)人自付開(kāi)支不斷增長(zhǎng)，個(gè)人的退休金、家庭財(cái)產(chǎn)和護(hù)理保險(xiǎn)待遇加起來(lái)仍然難以解決全部護(hù)理費(fèi)用，30%以上的護(hù)理需求者因此仍需要社會(huì)救助提供幫助。

隨著老齡化問(wèn)題日益加劇，對(duì)護(hù)理保險(xiǎn)的批評(píng)聲音也越來(lái)越大，其財(cái)政可持續(xù)性遭到質(zhì)疑，待遇水平也被認(rèn)為不夠充分（Rothgang/Heinz，2011：659ff.）。2005年，社民黨和基民盟組成的大聯(lián)合政府在其聯(lián)合協(xié)議中明確表示，護(hù)理保險(xiǎn)的制度狀況與現(xiàn)實(shí)需求已經(jīng)不相適應(yīng)，需要進(jìn)行改革。在之后的護(hù)理保險(xiǎn)籌資和待遇給付改革討論中，各方提出了幾種可能方案：提高繳費(fèi)率；擴(kuò)大繳費(fèi)基數(shù)；改變籌資方式引入基金積累；商業(yè)保險(xiǎn)加入等。默克爾政府選擇了提高繳費(fèi)率同時(shí)提高待遇水平的方案。2008年，《護(hù)理繼續(xù)發(fā)展法》將繳費(fèi)率提高至1.95%，對(duì)護(hù)理需求界定、護(hù)理服務(wù)待遇和護(hù)理服務(wù)人員等方面也開(kāi)始做出相應(yīng)調(diào)整，有些護(hù)理待遇水平明顯提高。2012年，《護(hù)理調(diào)整法》進(jìn)一步擴(kuò)大了老年癡呆癥的居家護(hù)理待遇，家庭照料工作也被納入到可以獲得待遇給付的范圍。

自2015年開(kāi)始，《護(hù)理加強(qiáng)法》第一、二、三部陸續(xù)生效?！蹲o(hù)理加強(qiáng)法（一）》建立了一個(gè)護(hù)理保障基金，擴(kuò)大了被護(hù)理人及其家人的待遇，增加了護(hù)理機(jī)構(gòu)中的護(hù)理人員數(shù)目，護(hù)理保險(xiǎn)繳費(fèi)率也相應(yīng)略有提高。2017年初生效的《護(hù)理加強(qiáng)法（二）》啟用了新的護(hù)理需求概念，為各種因身體上、精神上或心理上的疾病而在日常生活中需要長(zhǎng)期護(hù)理的人同樣提供護(hù)理保險(xiǎn)待遇。《護(hù)理加強(qiáng)法（二）》還采用了新的護(hù)理需求評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)與程序，從日常生活幫助需求、心理支持需求、夜間護(hù)理幫助需求等6個(gè)方面確定護(hù)理需求者的自理生活能力水平，并以更加細(xì)分的五級(jí)護(hù)理標(biāo)準(zhǔn)替代了原有的三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)?！蹲o(hù)理加強(qiáng)法（二）》的頒布被認(rèn)為是德國(guó)護(hù)理保險(xiǎn)建立以來(lái)力度最大的一次改革行動(dòng)，獲得了積極的社會(huì)評(píng)價(jià)（Gerlach,2016: 32）。《護(hù)理保障加強(qiáng)法（三）》同樣于2017年生效，這部法律根據(jù)新的護(hù)理需求概念，調(diào)整了社會(huì)救助法中與護(hù)理救助相關(guān)的規(guī)定，并加強(qiáng)了城鎮(zhèn)一級(jí)在護(hù)理信息與咨詢(xún)上的責(zé)任。

2015年《社會(huì)法典》第十一卷修改時(shí)，對(duì)持續(xù)改善護(hù)理保險(xiǎn)待遇水平做出了法律承諾。然而在實(shí)踐中，護(hù)理保險(xiǎn)待遇水平的改善跡象迄今仍不明顯，改革后的護(hù)理保險(xiǎn)尚未能充分承擔(dān)起護(hù)理費(fèi)用的支出任務(wù)，個(gè)人承擔(dān)部分甚至還有所上升。

（三）家庭護(hù)理與職業(yè)工作的協(xié)調(diào)

護(hù)理保障制度給老年人提供了機(jī)構(gòu)護(hù)理的選項(xiàng)，但根據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，大部分老年人仍然希望晚年能在自己家中度過(guò)，并得到身邊親屬的照料。國(guó)家也鼓勵(lì)居家護(hù)理，因?yàn)閺呢?cái)政角度看，居家護(hù)理在節(jié)省費(fèi)用上比機(jī)構(gòu)護(hù)理具有明顯優(yōu)勢(shì)。從護(hù)理津貼的發(fā)放數(shù)目可以推算出，德國(guó)目前約有70%的被護(hù)理者選擇的是居家護(hù)理（Kossens, 2016: 23）。德國(guó)大部分老年居家護(hù)理工作，尤其是低等級(jí)的護(hù)理工作，主要是由家庭成員及近親屬承擔(dān)的，其中以女性家庭成員為主。家庭成員難以完全承擔(dān)起老年人的護(hù)理責(zé)任時(shí)，護(hù)理服務(wù)工作者才會(huì)介入到居家護(hù)理中來(lái)，補(bǔ)充或取代家庭成員的護(hù)理。

家庭護(hù)理制度運(yùn)行一段時(shí)間后，制度設(shè)計(jì)上的一些缺陷暴露了出來(lái)。護(hù)理保險(xiǎn)制度剛建立時(shí)，主要關(guān)注向被保險(xiǎn)人提供的護(hù)理保險(xiǎn)待遇，沒(méi)有充分考慮對(duì)承擔(dān)護(hù)理工作的家庭成員進(jìn)行合理補(bǔ)償。護(hù)理保險(xiǎn)的這種設(shè)計(jì)，對(duì)促進(jìn)家庭護(hù)理顯然難以起到積極的作用。另一方面，由于就業(yè)和照料家人的內(nèi)在矛盾，國(guó)家的就業(yè)政策也可能對(duì)家庭護(hù)理的推廣產(chǎn)生重大影響。在家庭中承擔(dān)護(hù)理工作的主要是婦女，然而聯(lián)邦德國(guó)一直以來(lái)對(duì)婦女就業(yè)采取的是積極的促進(jìn)政策。婦女就業(yè)率的提高使得婦女的職業(yè)工作和家庭護(hù)理工作之間越來(lái)越難以協(xié)調(diào)。如果國(guó)家不及時(shí)采取更大的支持措施，家庭護(hù)理制度將難以為繼（Schneider，2006：493、514f）。

從1990年代中期開(kāi)始，德國(guó)進(jìn)行了職業(yè)工作與家庭護(hù)理協(xié)調(diào)問(wèn)題的廣泛討論。1998年，聯(lián)邦家庭部提出為承擔(dān)護(hù)理家人工作的職工設(shè)立護(hù)理假的想法(Kossens，2016：23)。2006年，德國(guó)社會(huì)福利聯(lián)會(huì)提出了一項(xiàng)更為具體的護(hù)理假期法的立法建議。在本輪護(hù)理保障改革中，家庭護(hù)理者的職業(yè)工作和家庭護(hù)理工作之間的協(xié)調(diào)性成為改革的重點(diǎn)內(nèi)容，甚至被認(rèn)為是當(dāng)前德國(guó)老年與家庭政策的首要任務(wù)?！蹲o(hù)理假期法》和《家庭護(hù)理假期法》即是國(guó)家為了平衡職業(yè)工作和家庭護(hù)理的關(guān)系，先后頒布的兩部重要法律。2014年，德國(guó)又頒布了《家庭、護(hù)理與職業(yè)協(xié)調(diào)改善法》，對(duì)護(hù)理假制度進(jìn)一步予以完善。

1. 家庭護(hù)理假

（1）家庭護(hù)理假的設(shè)立

2008年頒布的《護(hù)理假期法》針對(duì)不同的護(hù)理需求情形，規(guī)定了兩種護(hù)理假類(lèi)型。第一種情形是短期護(hù)理假。當(dāng)職工家中有近親屬突然出現(xiàn)未能預(yù)料的護(hù)理需求狀況時(shí)，職工可以立即脫離工作崗位進(jìn)行護(hù)理，并利用這段假期妥善安排被護(hù)理家人的治療及后續(xù)的必要護(hù)理服務(wù)。這一類(lèi)護(hù)理假最長(zhǎng)不超過(guò)十天，且僅適用于雇用職工在15人以上的工作單位。

第二種情形涉及的是有長(zhǎng)期護(hù)理需要的家庭,職工完全或部分脫離工作崗位的時(shí)間最長(zhǎng)可以達(dá)到6個(gè)月。但職工應(yīng)當(dāng)至少提前十個(gè)工作日向雇主說(shuō)明所需的護(hù)理假期時(shí)間、是完全還是部分脫離工作崗位等事項(xiàng)。如果職工選擇的是部分脫離工作崗位，還必須說(shuō)明部分脫崗的持續(xù)時(shí)間和希望的工作時(shí)段，以方便雇主安排人替代工作。如企業(yè)有合理的緊迫原因，雇主有權(quán)拒絕職工希望的時(shí)間段或時(shí)間分配計(jì)劃。職工如想提早結(jié)束假期回到工作崗位，也需要獲得雇主的批準(zhǔn)。在護(hù)理假期內(nèi)，職工享有充分的解雇保護(hù)權(quán)。職工因護(hù)理家人而短期脫離工作崗位時(shí)，除非在該單位的企業(yè)協(xié)議或集體合同中規(guī)定了雇主在這種情形下必須繼續(xù)支付工資，否則雇主將停發(fā)該職工工資。

由于護(hù)理假期間停發(fā)工資，許多職工無(wú)法負(fù)擔(dān)沒(méi)有工作收入的護(hù)理假期，且顧慮職業(yè)生活的中斷會(huì)對(duì)事業(yè)發(fā)展造成不利影響，因此《護(hù)理假期法》生效后，實(shí)施效果并不理想。2010年進(jìn)行的一項(xiàng)針對(duì)護(hù)理假制度的民意調(diào)查結(jié)果顯示，接受調(diào)查的人之中，只有7%的人認(rèn)為護(hù)理工作和職業(yè)工作之間可以協(xié)調(diào)良好，74%的人則認(rèn)為會(huì)很差。進(jìn)行家人護(hù)理的職工中，86%的人認(rèn)為護(hù)理工作和職業(yè)工作之間很難協(xié) 調(diào) (Institut für Demoskopie Allensbach, 2010:38)。護(hù)理質(zhì)量中心進(jìn)行的一項(xiàng)民意調(diào)查中，五分之三的被調(diào)查者認(rèn)為6個(gè)月的護(hù)理假時(shí)間太短，43%的被調(diào)查者認(rèn)為，除非國(guó)家或雇主對(duì)護(hù)理人提供經(jīng)濟(jì)上的幫助，否則護(hù)理假制度難以實(shí)行下去（Kossens, 2016: 26）。

（2）家庭護(hù)理假的調(diào)整

為了解決上述問(wèn)題，2011年德國(guó)又制定了《家庭護(hù)理假期法》。這部法律延長(zhǎng)了護(hù)理假的時(shí)間，對(duì)職工在護(hù)理假期間的繼續(xù)工作也做了更詳細(xì)的規(guī)定。護(hù)理家人的職工可以在最長(zhǎng)不超過(guò)24個(gè)月的護(hù)理假期間內(nèi)，通過(guò)減少工作時(shí)間的方式協(xié)調(diào)護(hù)理和職業(yè)之間的矛盾，但每周工作時(shí)間不得少于15個(gè)小時(shí)。減少了一半工作時(shí)間的職工可從雇主處獲得正常工資的一半。如工作時(shí)間從100%減少到50%，則職工最長(zhǎng)在24個(gè)月內(nèi)可獲得其工資總額的75%。護(hù)理假期之后，職工重新開(kāi)始全日制工作，但其在與護(hù)理假期等長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)只能獲得與護(hù)理假期內(nèi)等同的工資。如工作時(shí)間重新從50%提高到全天，職工在最長(zhǎng)24個(gè)月內(nèi)仍只能獲得總工資的75%。

《家庭護(hù)理假期法》擴(kuò)大了適用范圍，覆蓋到所有的工作崗位和企業(yè)單位，因此雇用員工少于15人的小企業(yè)也同樣適用。想要減少工作時(shí)間的職工首先要與雇主進(jìn)行協(xié)商，簽訂護(hù)理假協(xié)議。此外職工和雇主還應(yīng)簽訂家庭護(hù)理假保險(xiǎn)協(xié)議，以防護(hù)理假期內(nèi)職工無(wú)法提供適當(dāng)勞動(dòng)造成的損失。

《家庭護(hù)理法假期法》頒布后，不少批評(píng)意見(jiàn)稱(chēng)，這部法律對(duì)職業(yè)生活和家庭護(hù)理的協(xié)調(diào)難以發(fā)揮明顯作用。有觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，家庭護(hù)理假給雇主增加了經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，而且手續(xù)繁瑣，令不少企業(yè)望而卻步，導(dǎo)致雇主更傾向于采用非全日制用工而非職工護(hù)理假（Lehmann, 2012:6）。國(guó)家如果不想讓護(hù)理假制度流于形式，就必須承擔(dān)起制度的財(cái)政支持責(zé)任，以稅收為職工提供工資替代待遇。另一種常見(jiàn)的觀(guān)點(diǎn)是，家庭護(hù)理假制度偏向于從事全日制工作且收入狀況良好的職員，但承擔(dān)家庭護(hù)理工作的更多是年齡已接近職業(yè)生涯終點(diǎn)的勞動(dòng)者，對(duì)這些勞動(dòng)者來(lái)說(shuō)，該制度的可利用性并不高，因?yàn)樗麄冇捎谀挲g的原因，在護(hù)理假期之后很難再回到工作崗位上來(lái)。

基于上述原因，2014年，德國(guó)通過(guò)制定《家庭、護(hù)理與職業(yè)協(xié)調(diào)改善法》，對(duì)《護(hù)理假期法》和《家庭護(hù)理假期法》的一些內(nèi)容進(jìn)行了修改：（1）擴(kuò)大了“近親屬”的范圍?！蹲o(hù)理假期法》規(guī)定，“近親屬”包括祖父母、父母、配偶的父母、配偶、兄弟姐妹、子女、養(yǎng)子女、繼子女、孫子女等。法律修改后，繼父母、繼兄弟姐妹和生活伴侶也被包括了進(jìn)來(lái)；（2）護(hù)理假期增加了一種新情形。當(dāng)近親屬疾病惡化已至晚期，僅剩數(shù)周或數(shù)月生存預(yù)期時(shí)，職工可以完全或部分脫離工作。這種情形下的護(hù)理假最高不超過(guò)3個(gè)月；（3）護(hù)理假期間職工的生活保障得到了加強(qiáng)。因脫離崗位而沒(méi)有工資收入的職工可以向聯(lián)邦家庭與社會(huì)事務(wù)處申請(qǐng)無(wú)息貸款。貸款額約為原凈工資的一半，按月發(fā)放。貸款應(yīng)在脫離工作崗位后48個(gè)月內(nèi)歸還，歸還期開(kāi)始于脫崗結(jié)束的當(dāng)月。

這次法律修改對(duì)家庭護(hù)理制度的基本結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了明顯影響，職工獲得了減少工作時(shí)間期的法定請(qǐng)求權(quán)。然而該項(xiàng)請(qǐng)求權(quán)僅適用于雇用人數(shù)在25人以上的工作單位，因此仍有約750萬(wàn)職工無(wú)法享受到該項(xiàng)權(quán)利。對(duì)職工的解雇保護(hù)也進(jìn)行了一定限制，特殊解雇保護(hù)開(kāi)始于因護(hù)理而脫離工作崗位的通知，但并沒(méi)有規(guī)定最長(zhǎng)通知期限。職工可以在開(kāi)始休護(hù)理假前一段較長(zhǎng)的時(shí)間通知雇主并根據(jù)《護(hù)理假期法》第5條啟動(dòng)特殊解雇保護(hù)程序。

2.家庭護(hù)理者的社會(huì)保障

《護(hù)理假期法》中對(duì)從事家庭護(hù)理的職工的社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)定。失業(yè)保險(xiǎn)將護(hù)理假期計(jì)入保險(xiǎn)期間，繳費(fèi)由護(hù)理保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)承擔(dān)。護(hù)理保險(xiǎn)基金也為醫(yī)療保險(xiǎn)和護(hù)理保險(xiǎn)提供繳費(fèi)補(bǔ)貼，數(shù)額為醫(yī)療保險(xiǎn)和護(hù)理保險(xiǎn)的最低繳費(fèi)額。如果居家護(hù)理時(shí)間每周在14個(gè)小時(shí)以上，且被護(hù)理人可從護(hù)理保險(xiǎn)獲得護(hù)理待遇，則無(wú)法從事職業(yè)工作的護(hù)理者仍然需要履行養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)義務(wù)?！蹲o(hù)理加強(qiáng)法（二）》進(jìn)強(qiáng)化了家庭護(hù)理者的養(yǎng)老和失業(yè)保險(xiǎn)保護(hù)，規(guī)定其養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)升值25%。

《家庭、護(hù)理與職業(yè)協(xié)調(diào)改善法》在《護(hù)理假期法》中增加了護(hù)理補(bǔ)助費(fèi)的規(guī)定。《護(hù)理假期法》第2條規(guī)定，職工為了準(zhǔn)備護(hù)理事項(xiàng)，可以脫離工作崗位最長(zhǎng)不超過(guò)10天，這期間內(nèi)沒(méi)有工資。修改后的第2條第3款第2項(xiàng)規(guī)定，職工在10天的脫離工作期中，可以從護(hù)理保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)獲得護(hù)理補(bǔ)助費(fèi)。護(hù)理補(bǔ)助費(fèi)的數(shù)額為凈工資的90%左右。聯(lián)邦政府為此每年需向護(hù)理保險(xiǎn)基金支付約1億歐元的補(bǔ)貼。

然而法律的頻繁修改對(duì)家庭護(hù)理假制度的推廣并未帶來(lái)顯著的促進(jìn)效果。對(duì)于承擔(dān)護(hù)理工作的職工來(lái)說(shuō)，雖然在時(shí)間支配上更為靈活，但護(hù)理和就業(yè)的雙重壓力及收入的明顯損失仍然存在，負(fù)擔(dān)并未能夠切實(shí)減輕。目前家庭護(hù)理假的使用率仍然較低，制度基本處于“空轉(zhuǎn)”狀態(tài)。隨著青年人口比例的下降和婦女就業(yè)率的提高，家庭成員的護(hù)理意愿未來(lái)可能會(huì)進(jìn)一步降低。

（四）機(jī)構(gòu)護(hù)理的改善

由于居家護(hù)理優(yōu)先原則的適用，低等級(jí)的老年護(hù)理工作通常由家庭成員或其他非專(zhuān)業(yè)護(hù)理工作人員承擔(dān)，當(dāng)老年人自理能力下降到相當(dāng)程度，護(hù)理等級(jí)越來(lái)越高時(shí)，專(zhuān)業(yè)護(hù)理人員和護(hù)理機(jī)構(gòu)才會(huì)成為主要的選擇。因此，德國(guó)護(hù)理機(jī)構(gòu)接收的主要是護(hù)理等級(jí)高的老年人，如重度老年癡呆癥患者、85歲以上的高齡老人和孤獨(dú)老人等。隨著老齡化程度的加深，在護(hù)理機(jī)構(gòu)中生活的老年人比例逐漸上升，德國(guó)護(hù)理機(jī)構(gòu)的床位數(shù)量也呈上升趨勢(shì)。

盡管有對(duì)護(hù)理機(jī)構(gòu)的各種監(jiān)管措施，機(jī)構(gòu)護(hù)理中對(duì)老年人的漠視、虐待甚至暴力行為仍時(shí)有發(fā)生。這些情況有的是護(hù)理人員的個(gè)人所為，有的則是由于護(hù)理機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)性缺陷導(dǎo)致。為了有效規(guī)制護(hù)理機(jī)構(gòu)，德國(guó)于2001年制定了《護(hù)理機(jī)構(gòu)法》（Heimgesetz）①BGBl.I S.2970.。2006年，由于聯(lián)邦與州之間立法權(quán)限的調(diào)整，公法性質(zhì)的護(hù)理機(jī)構(gòu)規(guī)范的立法權(quán)由聯(lián)邦轉(zhuǎn)移到了州一級(jí)，《護(hù)理機(jī)構(gòu)法》中私法性質(zhì)的規(guī)定則由2009年生效的《居住與照料合同法》（Wohnund Betreuungsvertragsgestz）②BGBl.I S.2319.所替代。

《居住與照料合同法》是一部消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法性質(zhì)的法律，其立法目的是強(qiáng)化在護(hù)理機(jī)構(gòu)中接受照料的老年人的合法權(quán)利，規(guī)制護(hù)理需求者與護(hù)理機(jī)構(gòu)簽訂的居住與照料合同的締結(jié)與履行。由于在現(xiàn)實(shí)中存在大量對(duì)老年人不利的照料護(hù)理合同，《居住與照料合同法》加強(qiáng)了對(duì)合同內(nèi)容的規(guī)定，其主要內(nèi)容包括：消費(fèi)者在締結(jié)合同前對(duì)費(fèi)用和給付信息的知情權(quán)；合同的書(shū)面形式及期限；對(duì)合同內(nèi)容范圍的要求；適當(dāng)?shù)馁M(fèi)用支付和對(duì)提高費(fèi)用的限制；根據(jù)護(hù)理需要調(diào)整合同的義務(wù)；消費(fèi)者的合同解除保護(hù)與護(hù)理機(jī)構(gòu)的合同解除限制；協(xié)議無(wú)效的情形。

老年人權(quán)益機(jī)構(gòu)和地方消費(fèi)者保護(hù)中心有向咨詢(xún)護(hù)理合同問(wèn)題的老年人提供建議的義務(wù)。為了切實(shí)改善老年人與殘疾人在機(jī)構(gòu)中的護(hù)理狀況，聯(lián)邦家庭部還開(kāi)展了一個(gè)為期兩年的“更高水平的消費(fèi)者保護(hù) — 老年人與殘疾人的新居住形式”項(xiàng)目。

德國(guó)還存在一種介于機(jī)構(gòu)護(hù)理和居家護(hù)理之間的非正式的老年人居住照料服務(wù)，但目前對(duì)這種服務(wù)方式并無(wú)專(zhuān)門(mén)的法律規(guī)定。在德國(guó)，85歲以上的老年人中，85%仍居住在自己的住宅里。居住在普通住宅中的老年人可以與護(hù)理服務(wù)者或住宅管理者簽訂長(zhǎng)期的基礎(chǔ)照料協(xié)議，或者在福利機(jī)構(gòu)的參與下以互助合作形式組織起來(lái)。這種照料方式可以較好地滿(mǎn)足老年人對(duì)自主生活的要求，盡量避免被送入老年護(hù)理機(jī)構(gòu)。

（五）護(hù)理專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍的建設(shè)

專(zhuān)業(yè)護(hù)理人員的缺乏也是老年護(hù)理的一大問(wèn)題。專(zhuān)業(yè)老年護(hù)理指的是在機(jī)構(gòu)或組織中由專(zhuān)業(yè)護(hù)理人員對(duì)老年人進(jìn)行的護(hù)理和照料，包括醫(yī)院護(hù)理、養(yǎng)老院護(hù)理及某些在社區(qū)和家庭中進(jìn)行的專(zhuān)業(yè)護(hù)理等。根據(jù)德國(guó)法律的規(guī)定，護(hù)理機(jī)構(gòu)中接受過(guò)三年職業(yè)教育的專(zhuān)業(yè)護(hù)理人員應(yīng)達(dá)到50%的比例。然而由于護(hù)理工作給人造成的身體與精神上的壓力，以及職業(yè)現(xiàn)狀造成的挫敗感，護(hù)理工作人員的職業(yè)停留期通常較短，許多護(hù)理機(jī)構(gòu)達(dá)不到這個(gè)比例。

隨著老齡化現(xiàn)象的日益嚴(yán)峻，越來(lái)越多的高齡老年人需要靠專(zhuān)業(yè)護(hù)理保證其生活質(zhì)量。2013年，德國(guó)境內(nèi)有1.3萬(wàn)家老年護(hù)理院，床位達(dá)到90萬(wàn)張①Statistisches Bundesamt, Pflegestatistik 2013, https://www.destatis.de/DE/Publikationen/Thematisch/Gesundheit/Pflege/LaenderAmbulantePflegedienste5224101159004.html.。預(yù)計(jì)至2020年，護(hù)理需求者的數(shù)目將達(dá)到290萬(wàn)人②Statistisches Bundesamt, Demografischer Wandel in Deutschland, 2010, https://www.destatis.de/DE/Publikationen/Thematisch/Bevoelkerung/DemografischerWandel/BevoelkerungsHaushaltsentwicklung.html.。這對(duì)老年護(hù)理隊(duì)伍的建設(shè)提出了更高的要求，專(zhuān)業(yè)護(hù)理人員的緊缺和專(zhuān)業(yè)素質(zhì)的提升成為國(guó)家必須予以重視和解決的問(wèn)題。

1.老年護(hù)理職業(yè)教育的規(guī)范化

德國(guó)最早的老年護(hù)理職業(yè)教育出現(xiàn)在1958年。從1969年開(kāi)始，各州紛紛制定老年護(hù)理專(zhuān)業(yè)規(guī)范，至2003年時(shí)共有17部地方老年護(hù)理職業(yè)教育法規(guī)。自1990年代德國(guó)正式設(shè)立護(hù)理專(zhuān)業(yè)后，老年護(hù)理的專(zhuān)業(yè)化成為發(fā)展方向。為了在全國(guó)范圍內(nèi)保證統(tǒng)一的專(zhuān)業(yè)教育水平，提高護(hù)理職業(yè)吸引力，聯(lián)邦于2000年制定了《老年護(hù)理職業(yè)法》（Gesetz über die Berufe in der Altenpflege）③BGB1. I S.1513.?！独夏曜o(hù)理職業(yè)法》于2003年8月正式生效，這是德國(guó)第一部適用于全國(guó)范圍的老年護(hù)理教育法律。該部法律中規(guī)定了老年護(hù)理職業(yè)的框架條件、職業(yè)教育的內(nèi)容以及獲得從業(yè)資格的條件等。職業(yè)教育與考試的細(xì)節(jié)性?xún)?nèi)容規(guī)定在《老年護(hù)理員職業(yè)教育與考試規(guī) 定》（Ausbildungs- und Prüfungsverordnung für den Beruf der Altenpflegerin und des Altenpflegers）中。

接受老年護(hù)理職業(yè)教育的門(mén)檻是：完成中學(xué)教育，或者已接受至少兩年相關(guān)職業(yè)教育。老年護(hù)理專(zhuān)業(yè)教育通常為期3年，學(xué)習(xí)者要接受2100個(gè)課時(shí)的理論和實(shí)踐課教育以及2500個(gè)小時(shí)的實(shí)習(xí)，通過(guò)國(guó)家考試并經(jīng)過(guò)申請(qǐng)，才可獲得“老年護(hù)理員”的稱(chēng)號(hào)。2013年3月生效的《老年護(hù)理職業(yè)教育和繼續(xù)教育加強(qiáng)法》規(guī)定了從勞動(dòng)促進(jìn)機(jī)構(gòu)獲得護(hù)理職業(yè)教育資助的可能性。老年護(hù)理學(xué)校是老年護(hù)理職業(yè)教育的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，承擔(dān)理論與實(shí)踐課程的教學(xué)工作。此外，國(guó)家還為特殊的護(hù)理工作內(nèi)容如衛(wèi)生與質(zhì)量管理、老年護(hù)理學(xué)校課程管理、老年居住與養(yǎng)老院管理等提供繼續(xù)教育機(jī)會(huì)。

2009年，《社會(huì)法典》第三編（就業(yè)促進(jìn)）中將老年護(hù)理教育加入了職業(yè)教育一類(lèi)，就業(yè)促進(jìn)法為接受護(hù)理職業(yè)教育的人提供各種資助。老年護(hù)理員也被列入了聯(lián)邦勞動(dòng)介紹機(jī)構(gòu)的幫助名單里。

2.護(hù)理職業(yè)教育的整合

2012年12月，由聯(lián)邦家庭部牽頭，勞動(dòng)部、健康部和教育科研部參與，德國(guó)政府啟動(dòng)了首個(gè)全國(guó)范圍內(nèi)的“老年護(hù)理教育與培訓(xùn)戰(zhàn)役”，以促進(jìn)老年護(hù)理領(lǐng)域的職業(yè)教育和培訓(xùn)，提升老年護(hù)理職業(yè)的吸引力為目標(biāo)。該項(xiàng)目為期三年，戰(zhàn)役參與方制定了10個(gè)行動(dòng)領(lǐng)域的目標(biāo)。項(xiàng)目完成后，鑒于對(duì)護(hù)理專(zhuān)業(yè)人員的需求將繼續(xù)上升，為了讓護(hù)理專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍更好地適應(yīng)新形勢(shì)的變化，德國(guó)決定改革護(hù)理職業(yè)教育，以進(jìn)一步提高護(hù)理職業(yè)教育質(zhì)量和職業(yè)上升空間。2015年，《護(hù)理職業(yè)法》（Pflegeberufegesetz）①BGBl. I S. 2581.的立法工作啟動(dòng)。根據(jù)專(zhuān)業(yè)側(cè)重的不同，老年人護(hù)理教育和醫(yī)療護(hù)理教育以往分別規(guī)定在老年護(hù)理法和醫(yī)療護(hù)理法中，新的《護(hù)理職業(yè)法》將其集合在一起統(tǒng)一進(jìn)行規(guī)定。新的護(hù)理職業(yè)教育擴(kuò)大到了護(hù)理工作的所有領(lǐng)域，并簡(jiǎn)化了在各個(gè)護(hù)理領(lǐng)域之間的轉(zhuǎn)換，開(kāi)放了新的進(jìn)入和上升渠道。除了護(hù)理職業(yè)教育外，還新引入了高中護(hù)理職業(yè)教育。

《護(hù)理職業(yè)法》于2017年7月部分生效。為了讓護(hù)理學(xué)校和職業(yè)教育機(jī)構(gòu)有充分的時(shí)間適應(yīng)新的規(guī)定，調(diào)整課程設(shè)置，2020年將是正式根據(jù)《護(hù)理職業(yè)法》進(jìn)行護(hù)理職業(yè)教育的第一年。

五、老年居住促進(jìn)

社會(huì)老齡化對(duì)國(guó)家的城市建設(shè)和居住政策提出了新的要求。根據(jù)德國(guó)老年救助管理委員會(huì)（KDA）2011年的一個(gè)名為“老年住宅”的研究，僅有5.2%的65歲以上老人的住所是宜居的。德國(guó)重建信用銀行（KFW）2014年的研究表明，僅有1.7%的住所適宜老年人居住。

德國(guó)現(xiàn)階段老年居住政策的核心目標(biāo)是：讓老年人能夠盡可能地在自己的住所中自主生活。為了達(dá)到這個(gè)目標(biāo)，聯(lián)邦和各州開(kāi)始根據(jù)老年人的需求特點(diǎn)對(duì)城市進(jìn)行宜居改造，強(qiáng)化城市和社區(qū)的居住和保障功能，采取各種措施促進(jìn)公共場(chǎng)所、建筑以及居住環(huán)境的無(wú)障礙化和一體化。

老年居住促進(jìn)措施主要以聯(lián)邦和州的各種城市建設(shè)促進(jìn)項(xiàng)目的形式進(jìn)行，如“社會(huì)福利城市”、“東西德城市改造”、“更小的城市與社區(qū)”項(xiàng)目等。其中“社會(huì)福利城市”是社會(huì)一體化促進(jìn)的核心項(xiàng)目。聯(lián)邦政府每年對(duì)城市建設(shè)促進(jìn)項(xiàng)目的財(cái)政支持達(dá)到7億歐元，從2017年開(kāi)始又增加了3億歐元。

德國(guó)重建信用銀行的項(xiàng)目“宜居改造”自2009年實(shí)施以來(lái)，已經(jīng)對(duì)25萬(wàn)個(gè)居所進(jìn)行了改造。聯(lián)邦家庭部也開(kāi)展了各種老年居住促進(jìn)項(xiàng)目，如“共同居住，自主生活”項(xiàng)目旨在促進(jìn)老年人在公共住宅中的居住生活。家庭部還致力于促進(jìn)在居住區(qū)中設(shè)立老年護(hù)理機(jī)構(gòu)，以為老年院中的老人提供更好的居住環(huán)境和參與社會(huì)生活的條件。

六、德國(guó)老年福利制度的啟示

德國(guó)老年福利政策的演變充分反映出，人口狀況的變化對(duì)立法者、中央與地方政府、福利機(jī)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公民社會(huì)都在不斷提出新的要求。從老年救濟(jì)、老年護(hù)理到老年促進(jìn)，德國(guó)老年福利制度的發(fā)展與該國(guó)現(xiàn)代社會(huì)保障制度的發(fā)展理念和發(fā)展方向是一致的，那就是以老年人權(quán)益保障作為老年福利政策的指導(dǎo)原則，從消極的個(gè)人生存保障發(fā)展到積極的整體生活促進(jìn)，強(qiáng)調(diào)所有社會(huì)成員有尊嚴(yán)的個(gè)人生活和活躍的社會(huì)參與。雖然在護(hù)理保險(xiǎn)的建立中，由于對(duì)企業(yè)勞動(dòng)力成本負(fù)擔(dān)的顧慮影響到了護(hù)理待遇水平的充分滿(mǎn)足，但是從各種法律、政策、項(xiàng)目、報(bào)告等的描述中可以看出，德國(guó)的整體制度設(shè)計(jì)從未以促進(jìn)老年產(chǎn)業(yè)作為老年政策的發(fā)展動(dòng)力，從未以經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)機(jī)替換社會(huì)政策的內(nèi)在價(jià)值要求。

德國(guó)老年福利制度的內(nèi)容和結(jié)構(gòu)也充分體現(xiàn)出，老年福利制度是一個(gè)由各種制度和措施構(gòu)成的復(fù)雜結(jié)合體：制度內(nèi)容包括老年生活保障（養(yǎng)老保險(xiǎn)、老年救助）、老年醫(yī)療與護(hù)理保障（護(hù)理保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、護(hù)理與醫(yī)療服務(wù)）、老年醫(yī)療與護(hù)理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（護(hù)理與醫(yī)療機(jī)構(gòu)、居住與社區(qū)建設(shè)）、老年促進(jìn)（自主生活和社會(huì)參與措施）、就業(yè)政策（老年就業(yè)）、教育政策（老年護(hù)理職業(yè)教育）、家庭政策（家庭照料）等；待遇種類(lèi)繁多（養(yǎng)老金、護(hù)理保險(xiǎn)待遇、醫(yī)療保險(xiǎn)待遇、社會(huì)救助待遇等）；資金來(lái)源多樣（國(guó)家財(cái)政、社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)、社會(huì)慈善捐贈(zèng)等）；涉及醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、社會(huì)服務(wù)等多個(gè)政府部門(mén)的工作領(lǐng)域；有大量私法性質(zhì)的社會(huì)組織和服務(wù)主體參與。

以上內(nèi)容和結(jié)構(gòu)的表述也基本適用于我國(guó)的老年福利制度。作為復(fù)合型制度，老年福利制度需要社會(huì)保障、公共服務(wù)、社會(huì)管理、教育培訓(xùn)等相關(guān)制度的整體構(gòu)建與合理銜接。老年福利保障法律體系同樣是一個(gè)多層次復(fù)合型法律體系框架，通常主要是以醫(yī)療衛(wèi)生法和社會(huì)福利法規(guī)范服務(wù)體系、以社會(huì)保險(xiǎn)法、社會(huì)救助法和社會(huì)福利法提供資金保障、以商業(yè)保險(xiǎn)法和非營(yíng)利組織法規(guī)制社會(huì)參與力量。我國(guó)在進(jìn)行老年福利制度建設(shè)時(shí)，應(yīng)充分重視制度的一體化建設(shè)要求，防止由于制度碎片化而導(dǎo)致的運(yùn)行不暢和整合困難。當(dāng)前醫(yī)療領(lǐng)域的改革動(dòng)向可以作為老年福利制度建設(shè)的鏡鑒。