袁子荃

摘要：從本質(zhì)上講，所謂“土地利用總體規(guī)劃”，即在保證土地資源與地方經(jīng)濟發(fā)展、設(shè)施建設(shè)、居民生活等方面需求相契合的前提下，盡可能地提升單位土地資源的利用率，從而實現(xiàn)土地使用與土地節(jié)約的協(xié)調(diào)統(tǒng)一?；诖?，本文首先從指標彈性波動、執(zhí)行力度欠缺、與宏觀調(diào)控存在沖突三個方面入手，分析了土地利用總體規(guī)劃編制的現(xiàn)存問題；其后，圍繞調(diào)查依據(jù)、規(guī)劃標準、經(jīng)濟發(fā)展、政府工作四個角度，研究了土地利用總體規(guī)劃編制的主要影響因素。

關(guān)鍵詞：土地利用總體規(guī)劃編制；宏觀調(diào)控；非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地

引言：

現(xiàn)階段，隨著社會經(jīng)濟水平的快速提升，我國城市建設(shè)工作實現(xiàn)了進一步的推動發(fā)展，并對土地資源的利用規(guī)劃提出了新要求。據(jù)此，我們有必要對土地利用總體規(guī)劃編制的影響因素進行分析研究。

一、土地利用總體規(guī)劃編制的現(xiàn)存問題

第一，土地利用總體規(guī)劃編制指標存在彈性波動?，F(xiàn)階段，我國土地利用總體規(guī)劃編制的主要指標內(nèi)容可分為四種，即耕地保護量、農(nóng)田占有量、土地復(fù)墾量和非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用量。但從當前來看，在經(jīng)濟發(fā)展、城市建設(shè)、退耕還林還草等多種因素的共同作用下，這些指標存在很大的不確定性。這樣以來，將導(dǎo)致土地利用總體規(guī)劃編制方案中各指標內(nèi)容與現(xiàn)實相沖突，進而發(fā)生指標波動透支的問題[1]。

第二，土地利用總體規(guī)劃編制的執(zhí)行力度欠缺?，F(xiàn)階段，我國在土地利用總體規(guī)劃編制這一工作上仍沒有較完善、嚴格的制度管理體系，使得相關(guān)人員的工作態(tài)度、責任意識缺乏約束力，進而時常出現(xiàn)實際工作行為違反規(guī)劃編制方案的情況出現(xiàn)，在很大程度上削弱了土地利用總體規(guī)劃編制的執(zhí)行力度和應(yīng)用價值。

第三，土地利用總體規(guī)劃編制與宏觀調(diào)控形勢存在沖突。從本質(zhì)上講，所謂“土地利用總體規(guī)劃”，即在保證土地資源與地方設(shè)施建設(shè)、居民生活等方面需求相契合的前提下，盡可能地提升單位土地資源的利用率，從而實現(xiàn)土地使用與土地節(jié)約的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。但從實際角度來看，土地利用總體規(guī)劃具有一定的針對性和區(qū)域性，從而無法與“均衡各行業(yè)用地”這一國家宏觀調(diào)控目標達成匹配，最終使得土地利用總體規(guī)劃沖突于國家當前的政策要求。

二、土地利用總體規(guī)劃編制的影響因素

（一）調(diào)查依據(jù)方面的影響

作為一項精準性要求極高的規(guī)劃工作，土地利用總體規(guī)劃編制對土地調(diào)查所得的數(shù)據(jù)信息具有較強依賴性。但從當前看，我國土地利用情況正呈現(xiàn)著逐年變更的快速變化形勢。以耕地規(guī)劃方面的編制為例：有關(guān)調(diào)查報告指出，我國2009年至2020年期間，耕地減少量會達到1184.09平方公頃/年的均值。這樣以來，耕地規(guī)劃工作所依據(jù)的數(shù)據(jù)信息勢必會具有一定滯后性，進而導(dǎo)致實際的耕地保護工作難以實施，不利于土地利用總體規(guī)劃編制功能的最大化發(fā)揮。同時，受制于土地利用總體規(guī)劃編制范圍大、周期長的特點，其所獲取到的調(diào)查數(shù)據(jù)甚至會呈現(xiàn)出年份上的巨大差異，進一步影響了土地利用總體規(guī)劃編制結(jié)果的準確性和可行性。

（二）規(guī)劃標準方面的影響

現(xiàn)階段，我國《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》雖然已經(jīng)實現(xiàn)了很大程度的調(diào)整，實現(xiàn)了規(guī)劃標準由固定化、明確化向彈性化、動態(tài)化的發(fā)展，并提出了“有條件建設(shè)區(qū)”這一土地布局管理概念。但需要注意的是，這一概念僅圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)方面的生活用地展開，而并未對公路等交通運輸用地做出適應(yīng)調(diào)整，進而使得最終規(guī)劃編制成果無法與公路方面的變化相匹配，進而造成后續(xù)方案修改、結(jié)構(gòu)混亂等弊端問題的出現(xiàn)。

另一方面，在當前的土地利用總體規(guī)劃編制標準當中，相關(guān)人員將穿過市區(qū)、居民區(qū)的線狀公路納入到城市建設(shè)用地和居住用地的范疇當中，并對其進行統(tǒng)一化的規(guī)劃設(shè)計。這樣以來，公路部分的土地面積將會被歸算到其他用地類型當中，從而導(dǎo)致城市建設(shè)用地、居住用地的虛增，不利于土地利用總體規(guī)劃編制的標準化實施[2]。

（三）經(jīng)濟發(fā)展方面的影響

現(xiàn)階段，土地利用活動是實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要手段，故而經(jīng)濟發(fā)展勢必會對土地利用總體規(guī)劃編制產(chǎn)生巨大的反作用影響。通常來講，當某一地區(qū)的經(jīng)濟狀態(tài)較為低迷，急需投資發(fā)展時，該地便會發(fā)布包含土地使用權(quán)優(yōu)惠在內(nèi)的一系列推廣活動，以此刺激外來資金的投入欲望。此時，大多數(shù)投資方也不愿嚴格遵循地方原有的土地規(guī)劃編制要求，而是自行在土地布局、征地數(shù)量等方面提出不合規(guī)甚至破壞性的建設(shè)方案。這樣以來，一方面動搖了地方土地利用總體規(guī)劃編制的落實性和權(quán)威性，另一方面也不利于土地資源的充分利用，易導(dǎo)致土地粗放問題的產(chǎn)生。

其次，雖然我國當前的經(jīng)濟發(fā)展速度有所放緩，但仍處在較高的水平當中。加之“全面建設(shè)小康社會”這一長期目標的城鎮(zhèn)化建設(shè)要求，不同階段中同一區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展計劃、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)形態(tài)勢必會存在較大差異。這樣以來，也會導(dǎo)致土地利用總體規(guī)劃編制與實際區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展需求之間存在出入。

（四）政府工作方面的影響

從地方政府的角度來講，高層管理團隊一旦發(fā)生換屆、調(diào)整等情況，經(jīng)常會產(chǎn)生執(zhí)政思路、發(fā)展規(guī)劃方面的變化，進而對土地利用總體規(guī)劃編制的相關(guān)內(nèi)容做出改動。這樣以來，區(qū)域內(nèi)的土地利用結(jié)構(gòu)和布局也將隨之發(fā)生變化，導(dǎo)致土地利用總體規(guī)劃編制的嚴肅性和持續(xù)性將會受到影響。另一方面，一旦中央政府的調(diào)控行為、政策手段與地方政府當前的發(fā)展需求、建設(shè)計劃存在沖突時，也會導(dǎo)致土地利用總體規(guī)劃編制在雙方博弈中受到影響，在執(zhí)行力度、規(guī)劃進展等方面受到限制。

總結(jié)：

總而言之，由于土地資源利用規(guī)劃涉及到區(qū)域經(jīng)濟、城市建設(shè)等多個方面的發(fā)展質(zhì)量，故而會受到政府行為、區(qū)域經(jīng)濟、調(diào)查數(shù)據(jù)等多種因素影響。所以，在進行土地利用綜合規(guī)劃編制的過程當中，相關(guān)人員必須要充分考慮到這些因素對最終規(guī)劃編制結(jié)果準確性、可行性的作用，充分尊重并迎合各類波動變化情況，并嚴格做好土地結(jié)構(gòu)的布局管理，最終確保土地資源利用效率的顯著提升。

參考文獻：

[1]趙榮欽，黃賢金，劉英，丁明磊.區(qū)域系統(tǒng)碳循環(huán)的土地調(diào)控機理及政策框架研究[J].中國人口·資源與環(huán)境，2014，24（05）：51-56.

[2]蔣仁開，張冰松，肖宇，薛翠翠.土地利用規(guī)劃要引導(dǎo)和促進新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展——“新型城鎮(zhèn)化背景下的土地利用規(guī)劃研討會”綜述[J].中國土地科學，2013，27（08）：93-96.