王玫黎，吳永霞

(西南政法大學(xué)　國(guó)際法學(xué)院，重慶　渝北區(qū)　401120)

一、 海洋環(huán)境重大污染救助現(xiàn)狀

隨著人類海洋活動(dòng)的頻繁和深入，海洋環(huán)境重大污染風(fēng)險(xiǎn)日益加大。典型的重大污染事故主要集中在以下三類：海上溢油污染；有毒物質(zhì)污染；放射物質(zhì)污染。上述海洋重大污染事故不同于一般的環(huán)境污染，其特點(diǎn)是爆發(fā)突然、擴(kuò)散速度快，危害性也更大，影響更具長(zhǎng)期性。日本2011年3月發(fā)生地震和海嘯，導(dǎo)致建于海邊的福島核電站泄漏，被污染的海水經(jīng)過(guò)流動(dòng)擴(kuò)散到西北太平洋海域,給西北太平洋海域造成的污染影響至今仍未完全消除。一旦發(fā)生上述海洋重大污染事故，單憑一國(guó)之力可能無(wú)法應(yīng)對(duì)，也因缺乏相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案，可能在短時(shí)間內(nèi)無(wú)法調(diào)集大量資金、人力、物力以及技術(shù)支持，很可能延誤救助的最佳時(shí)機(jī)，造成污染、損害不必要的擴(kuò)大。

(一)海洋環(huán)境重大污染救助面臨的困難

海洋水體的流動(dòng)性等特點(diǎn)決定了海洋環(huán)境一旦受到重大污染，就有可能涉及幾個(gè)或多個(gè)國(guó)家的利益。由于各個(gè)國(guó)家在政治、經(jīng)濟(jì)及地理環(huán)境等方面的差異，對(duì)海洋環(huán)境污染的重視程度有所不同，“囚徒困境”和“搭便車”等現(xiàn)象普遍存在于海洋環(huán)境保護(hù)合作之中，導(dǎo)致海洋環(huán)境保護(hù)合作難以落實(shí)。

國(guó)際海洋環(huán)境保護(hù)制度中，另一個(gè)重要的阻礙是海洋環(huán)境污染的管轄權(quán)問(wèn)題。以防止船舶污染海洋環(huán)境的管轄權(quán)為例，它由最初的國(guó)際公約規(guī)定的由船旗國(guó)進(jìn)行管轄發(fā)展到船旗國(guó)、港口國(guó)、沿海國(guó)共同管轄，經(jīng)歷了一個(gè)充滿斗爭(zhēng)的漫長(zhǎng)過(guò)程。但是，管轄權(quán)的多元化帶來(lái)的另一個(gè)問(wèn)題是，各管轄權(quán)主體如何協(xié)調(diào)相互之間的管轄權(quán)，船旗國(guó)、港口國(guó)、沿海國(guó)之間應(yīng)如何確定職權(quán)和管轄范圍，這些問(wèn)題需要進(jìn)行分析和探索，進(jìn)而明確相關(guān)管理制度。[1](P36)

政府間國(guó)際組織是推動(dòng)海洋環(huán)境持續(xù)性發(fā)展的重要中堅(jiān)力量，但國(guó)際組織不是“世界政府”，本身不具備決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)，政府間國(guó)際組織在跨界海洋污染救助方面能夠發(fā)揮的作用也十分有限。

(二)海洋環(huán)境重大污染救助的發(fā)展

1.從預(yù)防到合作

目前，針對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)國(guó)際上制定了一系列的公約。20世紀(jì)60～70年代，航運(yùn)業(yè)較為發(fā)達(dá)，船舶油污泄漏事故時(shí)有發(fā)生，各國(guó)普遍認(rèn)為應(yīng)采取措施防止大的船舶污染事故的發(fā)生并減少污染泄漏量，所以六七十年代早期的公約集中在預(yù)防污染上。這一時(shí)期一些國(guó)際和國(guó)內(nèi)環(huán)境法律文件開(kāi)始規(guī)定了預(yù)防原則，如《國(guó)際干預(yù)公海油污事件公約》(1969年)《防止傾倒物及其他物質(zhì)污染海洋公約》(1972年)及《國(guó)際防止船舶造成污染公約》(1973年)等都體現(xiàn)了預(yù)防的原則。到20世紀(jì)八九十年代，預(yù)防原則得到全面發(fā)展，在此基礎(chǔ)上海洋環(huán)境保護(hù)中的“國(guó)際合作原則”也逐漸受到重視。1989年美國(guó)溢油事故使得國(guó)際社會(huì)意識(shí)到快速有效的反應(yīng)和合作非常重要。1990年通過(guò)的《國(guó)際油污防備、反應(yīng)和合作公約》，就是在強(qiáng)調(diào)預(yù)防重要性的前提下，加強(qiáng)國(guó)家間的合作，快速反應(yīng)共同應(yīng)對(duì)重大油污事故。加強(qiáng)合作逐漸成為國(guó)際海洋環(huán)境保護(hù)的新重點(diǎn)。

2.重視區(qū)域合作

海洋環(huán)境保護(hù)全球性制度主要從海洋環(huán)境問(wèn)題的共性出發(fā)，但海洋環(huán)境問(wèn)題的區(qū)域性特征也不容忽視。在海洋污染治理領(lǐng)域，位于相同、相近區(qū)域的國(guó)家之間由于地理因素，更容易達(dá)成區(qū)域共識(shí)?？紤]海洋環(huán)境問(wèn)題的地理特性，區(qū)域合作的作用越來(lái)越突出，成為區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)的重要環(huán)節(jié)。[2](P81)1974年聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署發(fā)起的14個(gè)“區(qū)域海洋項(xiàng)目”， 至今已有超過(guò)143個(gè)國(guó)家參加，其中不乏海洋環(huán)境區(qū)域保護(hù)的成功范例。相比全球性環(huán)境保護(hù)合作，具有更多共同利益的區(qū)域內(nèi)的各個(gè)國(guó)家積極性更高，達(dá)成的承諾更易落實(shí)。

二、西北太平洋海域重大污染救助影響因素及路徑選擇

(一) 影響因素

1.政治層面

西北太平洋海域內(nèi)涉及中國(guó)、日本、韓國(guó)、朝鮮、俄羅斯五個(gè)國(guó)家，由于地理、歷史等多種原因，該區(qū)域的政治利益格局非常復(fù)雜，這成為海洋環(huán)境保護(hù)合作方面落后于其他地區(qū)的重要原因之一。海洋環(huán)境保護(hù)合作較為成功的地中海地區(qū)有著完備的海洋環(huán)境保護(hù)制度，主要原因是1976年前法國(guó)在地中海地區(qū)的霸主地位，主導(dǎo)形成了類似地中海“巴塞羅那公約體系”的區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)范制度。而西北太平洋地區(qū)卻不存在這樣的強(qiáng)權(quán)國(guó)家來(lái)主導(dǎo)形成類似的區(qū)域環(huán)境保護(hù)制度。[3]( P22)

2.地理及經(jīng)濟(jì)因素

按照《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第九部分對(duì)“閉?；虬腴]?！钡慕缍ǎ鞅碧窖髤^(qū)域?qū)儆谝粋€(gè)半封閉海域，其特殊的地理特性使得自身凈化能力較弱。該區(qū)域海水一旦發(fā)生重大污染事故，會(huì)迅速影響到周邊的其他國(guó)家。西北太平洋區(qū)域周邊涉及五個(gè)國(guó)家，人口總數(shù)達(dá)16億多。通常情況下人口聚居越多的區(qū)域，海洋污染風(fēng)險(xiǎn)更大。西北太平洋區(qū)域有7個(gè)亞區(qū)域(鄂霍次克海、親潮海流、黑潮海流、日本海、黃海、渤海以及東海)，總海岸線達(dá)到86812公里(含朝鮮，如不包括則為84317公里)。該區(qū)域覆蓋了世界幾大主要海上航線，中國(guó)大多數(shù)的主要港口以及3個(gè)港口群、韓國(guó)和朝鮮的全部港口，以及俄羅斯的符拉迪沃斯托克和日本的多個(gè)重要港口都在此區(qū)域內(nèi)。[4](P3)日本、朝鮮、韓國(guó)都屬于島國(guó)，資源十分有限，需要大量進(jìn)口石油，密集的油船運(yùn)輸使得發(fā)生船舶油污泄漏重大事故的風(fēng)險(xiǎn)也就隨之增加。另一方面，核能開(kāi)發(fā)也是上述幾國(guó)重要的能源渠道，這也給西北太平洋海域的環(huán)境污染帶來(lái)重大的安全隱患。海洋環(huán)境保護(hù)問(wèn)題并非某一個(gè)國(guó)家憑一己之力就可以完全解決，需要各國(guó)共同合作。

3.法律制度

在西北太平洋區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)法律制度的構(gòu)建上，欠缺區(qū)域性環(huán)境保護(hù)公約，合作形式較為松散，無(wú)強(qiáng)制拘束力，導(dǎo)致在實(shí)踐中行動(dòng)力不足。在國(guó)際海事組織的協(xié)助下，西北太平洋區(qū)域合作計(jì)劃(NOWPAP)于1994年正式創(chuàng)立,是聯(lián)合國(guó)14個(gè)區(qū)域海洋合作項(xiàng)目之一,成員國(guó)包括中日韓俄四國(guó)。*朝鮮未加入西北太平洋行動(dòng)計(jì)劃，詳見(jiàn)西北太平洋行動(dòng)計(jì)劃網(wǎng)址， http://www.nowpap.org/該計(jì)劃的成功之處在于形成了各成員國(guó)聯(lián)絡(luò)點(diǎn)和專家會(huì)議制度，并先后制定了《西北太平洋行動(dòng)計(jì)劃區(qū)域溢油應(yīng)急計(jì)劃》和《西北太平洋地區(qū)海洋環(huán)境防備反應(yīng)區(qū)域合作諒解備忘錄》，但此后就停滯不前，沒(méi)有進(jìn)一步的行動(dòng)。“河北精神號(hào)”溢油事故就是一個(gè)例證。2007年韓國(guó)大山港發(fā)生的“河北精神號(hào)”溢油事故，中國(guó)和日本向韓國(guó)政府提供了60噸原油吸附劑等物資援助和數(shù)十名專家的支持，但這些援助并非通過(guò)“西北太平洋行動(dòng)計(jì)劃”區(qū)域行動(dòng)中心，而是韓國(guó)通過(guò)外交渠道向我國(guó)政府提出。由此可見(jiàn)，“西北太平洋行動(dòng)計(jì)劃”落實(shí)力度不夠。[5](P87)

4.資金來(lái)源

目前西北太平洋區(qū)域環(huán)境保護(hù)的資金主要來(lái)源于西北太平洋行動(dòng)計(jì)劃信托基金。據(jù)西北太平洋行動(dòng)計(jì)劃(NOWPAP)第19次政府間會(huì)議公布的決議顯示，2015年NOWPAP信托基金投資情況總計(jì)45萬(wàn)美元(如表1)。[6]與此同時(shí)，西北太平洋行動(dòng)計(jì)劃包含了設(shè)立區(qū)域監(jiān)控和評(píng)估體系;針對(duì)石油以及化學(xué)物品溢漏的應(yīng)急計(jì)劃；設(shè)立保護(hù)海洋以及海岸生物多樣性的區(qū)域項(xiàng)目等6項(xiàng)子行動(dòng)計(jì)劃。因行動(dòng)計(jì)劃的項(xiàng)目種類較多，用于石油以及化學(xué)物品溢漏應(yīng)急計(jì)劃的資金十分有限。

表1　2015年各國(guó)在“西北太平洋行動(dòng)計(jì)劃”信托基金投入情況PH

(二)路徑選擇——專項(xiàng)救助基金

目前，全球性的海洋環(huán)境公約具有一定局限性。第一，全球性的海洋環(huán)境公約主要集中針對(duì)海上溢油事故。但是，隨著人類海洋活動(dòng)的深入，除了溢油污染外，有毒物質(zhì)、能量污染等海洋污染事故發(fā)生的可能性越來(lái)越大，但卻還未引起足夠的重視。第二，全球性的海洋環(huán)境公約主要關(guān)注點(diǎn)集中在事后賠償上面，對(duì)污染事故的應(yīng)急救助和海洋環(huán)境治理較少涉及，一旦發(fā)生重大污染事故，單憑一國(guó)之力可能無(wú)法應(yīng)對(duì)，各國(guó)之間缺乏一個(gè)協(xié)調(diào)行動(dòng)的依據(jù)，更重要的是沒(méi)有相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案，很可能延誤救助的最佳時(shí)機(jī)，造成污染損失不必要的擴(kuò)大。第三，不同于大氣污染對(duì)全球影響更具共同性，海洋的環(huán)境污染則更多具有區(qū)域性，使得在海洋環(huán)境污染問(wèn)題上“區(qū)域共識(shí)”遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于“全球共識(shí)”。

通常情況下，一個(gè)完整區(qū)域環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目包括整體規(guī)劃、監(jiān)測(cè)與評(píng)估、法律、制度與財(cái)政支持四個(gè)部分。[7](P49)但是，西北太平洋行動(dòng)計(jì)劃項(xiàng)目在結(jié)構(gòu)上卻欠缺了最重要的區(qū)域性公約。如前所述，西北太平洋海域的五個(gè)國(guó)家在政治、經(jīng)濟(jì)上存在異質(zhì)性，利益格局較為復(fù)雜，存在很多制約海洋環(huán)境深入合作的重要變量，在一定時(shí)間內(nèi)達(dá)成區(qū)域性的環(huán)境保護(hù)公約并不現(xiàn)實(shí)。構(gòu)建類似于地中?！鞍腿_那公約體系”的區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)范制度目前看來(lái)并不適于西北太平洋海域。為了確保西北太平洋海域發(fā)生重大污染時(shí)，能夠及時(shí)救助，清理污染，減少損失，鼓勵(lì)和支持海洋環(huán)境救助行動(dòng),結(jié)合西北太平洋海域政治、地理、經(jīng)濟(jì)狀況等多種影響因素的實(shí)際情況，可以參照國(guó)際上海洋污染救助的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和成熟的海洋環(huán)境基金制度,建立西北太平洋海域重大污染救助基金制度,為海洋環(huán)境重大污染救助行動(dòng)提供全面、長(zhǎng)期的財(cái)政支持，統(tǒng)一協(xié)調(diào)跨界海洋污染的救助和治理行動(dòng)。

三、主要的海洋環(huán)境基金制度類型及評(píng)析

(一)主要的海洋環(huán)境基金類型

目前,針對(duì)海洋環(huán)境重大污染救助方面并無(wú)專門(mén)的救助基金制度，而海洋環(huán)境污染救助的內(nèi)容主要體現(xiàn)在溢油賠償基金體系中。目前，主要有以下四種:(1)油污基金公約模式；(2)美國(guó)OPA模式(溢油責(zé)任聯(lián)合基金下設(shè)應(yīng)急基金制度)；(3)加拿大的國(guó)際、國(guó)內(nèi)兩套基金模式(國(guó)內(nèi)墊付后再向國(guó)際基金索賠)；(4)區(qū)域信托基金模式。

1.油污基金公約模式

1971年12月18日，政府間海事協(xié)商組織在布魯塞爾主持制定了《油污損害賠償國(guó)際基金國(guó)際公約》(簡(jiǎn)稱《油污基金公約》)。該公約旨在解除船舶所有人的顧慮和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，當(dāng)油污損害發(fā)生時(shí)對(duì)油污損害受害人進(jìn)行全部賠償而建立的一套賠償和補(bǔ)償制度，作為1969年《油污損害民事責(zé)任公約》(簡(jiǎn)稱《民事責(zé)任公約》)的補(bǔ)充。截至2015年,一共有104個(gè)國(guó)家加入了《油污基金公約》。*中國(guó)目前未加入《油污基金公約》?！队臀刍鸸s》的締約國(guó)關(guān)于船舶溢油污染計(jì)算損害賠償完全按照國(guó)際油污損害賠償機(jī)制進(jìn)行運(yùn)作，而賠償?shù)目铐?xiàng)來(lái)源由繳款義務(wù)人直接繳納或締約國(guó)向有攤款義務(wù)的人收取后統(tǒng)一繳納。[8]油污事故發(fā)生后，油污基金可用于支付清污費(fèi)用，同時(shí)也可用于支付和補(bǔ)償當(dāng)受害者通過(guò)法律手段尋求救濟(jì)后不能獲得全部賠償時(shí)的剩余部分。油污基金公約能夠保證絕大部分溢油事故獲得有效的清理，油污受害者得到合理的賠償,實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。

2.美國(guó)國(guó)內(nèi)基金模式

目前,美國(guó)沒(méi)有參加《油污基金公約》，主要原因是美國(guó)環(huán)境保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)較高，其認(rèn)為1971年《油污基金公約》的賠償限額太低。美國(guó)目前采用的是國(guó)內(nèi)自己制定的一套油污賠償制度。早在20世紀(jì)90年代之前，海上油污污染并未引起美國(guó)的重視。1989年在美國(guó)發(fā)生了阿拉斯加“Exxon Valdez”號(hào)油輪事故后,美國(guó)政府意識(shí)到油污污染的嚴(yán)重性和環(huán)境保護(hù)的必要性，于1990年頒布了《1990年油污染法》(簡(jiǎn)稱《OPA1990》)。該法不僅對(duì)于污染賠償限額規(guī)定遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于1969年《民事責(zé)任公約》，更重要的是，對(duì)船東的油污損害賠償責(zé)任限定為不以過(guò)錯(cuò)為前提的嚴(yán)格責(zé)任，而且對(duì)免責(zé)“除外條款”大加限縮。依照《OPA1990》的規(guī)定，將原有的數(shù)種環(huán)境基金合并，設(shè)立了一項(xiàng)總額高達(dá)10億美元的 “溢油責(zé)任聯(lián)合基金”(簡(jiǎn)稱OSLTF)?！耙缬拓?zé)任聯(lián)合基金”由國(guó)家防污基金中心管理,隸屬于美國(guó)海岸警備隊(duì)，分為兩個(gè)主要部分,即應(yīng)急基金和所謂的“主”基金。應(yīng)急基金是兩部分中較小的部分,其每年不超過(guò)5000萬(wàn)美元。[9]應(yīng)急基金制度的推行,保證了溢油應(yīng)急反應(yīng)行動(dòng)迅速,同時(shí)也為清污工作提供了保證。而“主”基金,則可被用來(lái)支付自然資源損害評(píng)估和恢復(fù)措施費(fèi)用:包括個(gè)人財(cái)產(chǎn)損失、自然資源損失；支付未受清償?shù)那逦圪M(fèi)用和損害賠償;以及支付對(duì)實(shí)施和執(zhí)行《0PA1990》有必要的某些聯(lián)邦機(jī)構(gòu)費(fèi)用;此外,基金還用于支付研究和發(fā)展費(fèi)用及基金管理人員的日常開(kāi)支。

3.加拿大的國(guó)際、國(guó)內(nèi)雙基金模式

加拿大采用的是國(guó)際、國(guó)內(nèi)兩套基金機(jī)制。1970年2月4日,利比里亞油輪“Arrow”號(hào)發(fā)生溢油事故，此次事故溢油量達(dá)82500桶，清污費(fèi)用超過(guò)400萬(wàn)元。在“Arrow”號(hào)溢油事故后不久，“Irving Whale”駁船在愛(ài)德華王子島北部海區(qū)沉沒(méi)，在加拿大沿海造成的第二次嚴(yán)重的油污事故。一年內(nèi)的兩次溢油污染事故推動(dòng)了加拿大在溢油方面的立法工作。1971年通過(guò)了加拿大《航運(yùn)法修正案》建立了海上污染賠償基金(MPCF),用于彌補(bǔ)《油污基金公約》不能補(bǔ)償?shù)牟糠?。[10](P29)1987年加拿大對(duì)油污立法進(jìn)行了修改，以新的船舶油污基金(SOPF)替代了原有的海上污染賠償基金。與此同時(shí)，加拿大也是《民事責(zé)任公約》和《油污基金公約》的締約國(guó)。SOPF基金主要來(lái)源于船運(yùn)石油公司的攤款，由SOPF收取后再統(tǒng)一向油污基金繳納。發(fā)生溢油事故后,由SOPF先支付清污費(fèi)和賠償，再依次向船舶所有人和油污基金提出索賠。

4.區(qū)域信托基金模式

除了全球性的基金公約模式，區(qū)域性的環(huán)境基金也是一種重要的海洋環(huán)境基金模式。以聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署“區(qū)域海洋項(xiàng)目”之一的地中海行動(dòng)計(jì)劃項(xiàng)下的信托基金為例。行動(dòng)計(jì)劃最初由聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署提供財(cái)政支持，而在1983年之后，主要由締約方通過(guò)向地中海信托基金繳納捐助，另一方面由來(lái)自歐盟、聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)以及全球環(huán)境基金為具體項(xiàng)目或活動(dòng)提供的捐款?！暗刂泻Ｐ袆?dòng)計(jì)劃”信托基金近期公布的《地中海行動(dòng)計(jì)劃信托基金情況說(shuō)明記錄》中，“地中海行動(dòng)計(jì)劃”信托基金的融資渠道，除了成員國(guó)注資和聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署的撥款之外，還有銀行利息和其他機(jī)構(gòu)(如區(qū)域內(nèi)大企業(yè))的捐贈(zèng)，2010年“地中海行動(dòng)計(jì)劃”信托基金的總額達(dá)到了14555985歐元。[11]

(二)評(píng)析

第一種，油污基金公約?！队臀刍鸸s》是在船舶所有人按照《民事責(zé)任公約》對(duì)油污損害不負(fù)賠償責(zé)任時(shí),或者即使船舶所有人對(duì)油污損害負(fù)有賠償責(zé)任,但因其在經(jīng)濟(jì)上無(wú)力負(fù)擔(dān)或只能負(fù)擔(dān)部分責(zé)任時(shí),或者損害賠償金額超出《民事責(zé)任公約》規(guī)定的責(zé)任限額時(shí)獨(dú)立對(duì)油污損害承擔(dān)賠償責(zé)任。其優(yōu)點(diǎn)在于資金來(lái)源較為充足，不足之處主要有兩方面：一是《油污基金公約》的賠償范圍僅限于油污損害，對(duì)其他有毒、有害物質(zhì)、能量污染不適用；二是根據(jù)《油污基金公約》及其《1992年議定書(shū)》的規(guī)定,國(guó)際油污損害賠償基金并不先行支付船舶油污事故應(yīng)急反應(yīng)費(fèi)用，只對(duì)船舶油污損害的受害人提供事后賠償,這樣不利于重大溢油事故發(fā)生后及時(shí)做出應(yīng)急反應(yīng)。

第二種，美國(guó)國(guó)內(nèi)設(shè)立的 “溢油責(zé)任聯(lián)合基金”，其中項(xiàng)下包含的應(yīng)急基金制度的推行,保證了溢油應(yīng)急反應(yīng)行動(dòng)迅速,同時(shí)也為清污工作提供了資金保證，對(duì)海洋重大污染的及時(shí)救助具有一定借鑒意義。但“溢油責(zé)任聯(lián)合基金”一方面僅為一個(gè)國(guó)內(nèi)基金，另一方面針對(duì)污染的類型也僅為油污，故對(duì)于跨國(guó)界的重大海洋污染救助該基金效果不明顯。

第三種，加拿大雙基金模式，其優(yōu)點(diǎn)是具備國(guó)內(nèi)環(huán)境污染資金及時(shí)到位的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)亦具備后期國(guó)際基金的強(qiáng)大支持。不足之處除僅針對(duì)溢油的局限外，其應(yīng)急救助過(guò)程中資金數(shù)額十分有限，且在應(yīng)急救助過(guò)程中缺乏國(guó)際協(xié)作，所以在重大海洋污染應(yīng)急救助方面也有待補(bǔ)充和完善。

第四種，區(qū)域信托基金，符合區(qū)域合作的利益共性，在特定的海洋區(qū)域更為容易落實(shí)。但區(qū)域信托基金一般為特定海洋區(qū)域計(jì)劃的共同基金并非專項(xiàng)救助基金，而區(qū)域計(jì)劃包含陸源垃圾污染治理、保護(hù)生物多樣性、防止廢物傾倒等多項(xiàng)子計(jì)劃，在緊急情況下海洋污染救助方面的支出十分有限。

四、西北太平洋海域重大污染救助基金制度的構(gòu)建

(一)設(shè)立宗旨

參考上述國(guó)際四種環(huán)境基金經(jīng)驗(yàn)，為確保西北太平洋海域發(fā)生重大污染時(shí)，能夠及時(shí)救助，清理污染，減少損失，鼓勵(lì)和支持海洋環(huán)境救助行動(dòng), 由西北太平洋國(guó)家、社會(huì)團(tuán)體及私營(yíng)部門(mén)合作，協(xié)力解決西北太平洋海洋的重大污染問(wèn)題，為海洋環(huán)境重大污染救助行動(dòng)提供全面、長(zhǎng)期的財(cái)政支持。在此設(shè)立的救助基金不僅僅是針對(duì)油污的救助基金，而是一種針對(duì)海上各類重大環(huán)境污染的救助基金，不僅為海上重大污染事故的應(yīng)急行動(dòng)提供必要的資金支持,同時(shí)保障在事故發(fā)生后依法、及時(shí)、持續(xù)地開(kāi)展有效的救助、清污作業(yè)。

(二)基本原則

1.國(guó)家主權(quán)原則

國(guó)家主權(quán)是國(guó)家最重要的根本屬性。國(guó)家主權(quán)雖是各自獨(dú)立的,然而世界卻是一個(gè)不可分割的命運(yùn)共同體，一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的環(huán)境污染的影響往往不僅僅局限于其國(guó)界之內(nèi)，尤其是海洋污染伴隨著海水的流動(dòng)迅速漫延，海洋環(huán)境污染問(wèn)題從國(guó)內(nèi)走向國(guó)際。國(guó)際環(huán)境保護(hù)對(duì)國(guó)家主權(quán)原則提出一定挑戰(zhàn)，要求國(guó)家應(yīng)承擔(dān)更多的環(huán)境保護(hù)義務(wù)，但這并意味著拋棄國(guó)家主權(quán)。海洋環(huán)境污染救助的任何行動(dòng)應(yīng)在國(guó)家主權(quán)原則之下，不應(yīng)以救助之名而超越國(guó)家主權(quán)。

2.共同但有區(qū)別的責(zé)任原則

西北太平洋海域周邊國(guó)家對(duì)于海洋污染救助都有責(zé)任，但是因各國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、利用開(kāi)發(fā)程度不同，承擔(dān)的義務(wù)也會(huì)有所不同。在以往的一段時(shí)間里，中國(guó)在海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域關(guān)注不夠。中國(guó)在“西北太平洋行動(dòng)計(jì)劃”的資金支持投入最少,大大降低了中國(guó)在國(guó)際海洋環(huán)境合作行動(dòng)中的信服力。中國(guó)要在國(guó)際上樹(shù)立大國(guó)影響力和威信，可以根據(jù)國(guó)情適當(dāng)肩負(fù)一定的西北太平洋海域污染救助的責(zé)任和義務(wù)。

3.發(fā)達(dá)國(guó)家提供資金和技術(shù)援助義務(wù)的原則

發(fā)達(dá)國(guó)家具有較強(qiáng)的資金和技術(shù)實(shí)力，在人類共同的環(huán)境保護(hù)事業(yè)中，發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)負(fù)有比發(fā)展中國(guó)家更大的責(zé)任。比如日本，在西北太平洋區(qū)域環(huán)境保護(hù)的實(shí)踐上無(wú)論是資金方面還是技術(shù)方面，日本都在區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)上處于領(lǐng)先地位。

4.救助優(yōu)先原則

當(dāng)海洋重大污染發(fā)生時(shí)，應(yīng)當(dāng)在最短時(shí)間內(nèi)優(yōu)先啟動(dòng)救助行動(dòng)，將污染控制在最小范圍，損失減少到最小。

(三)具體運(yùn)轉(zhuǎn)

1.功能

(1)為所轄區(qū)域的海洋重大污染救助行動(dòng)提供資金支持；調(diào)配人力、物力和提供技術(shù)支持；(2)為海洋重大污染救助行動(dòng)中可能造成的損失提供賠償；(3)對(duì)恢復(fù)海洋自然生態(tài)環(huán)境的行動(dòng)提供資金；(4)確定肇事方的民事責(zé)任,提出索賠。

2.主要資金來(lái)源

(1)各國(guó)政府撥款:加大成員國(guó)的資金投入力度；(2)其他捐贈(zèng)：一是向聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署、全球環(huán)境基金的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和世界銀行尋求各種名義、數(shù)額大小不等的環(huán)境資金；二是向國(guó)際環(huán)境保護(hù)組織和非政府組織尋求捐款；三是通過(guò)成員國(guó)實(shí)施稅收優(yōu)惠政策，號(hào)召、引導(dǎo)和鼓勵(lì)各種營(yíng)利組織、非營(yíng)利組織向基金提供捐贈(zèng)；(3)向海上運(yùn)輸石油及危險(xiǎn)品和有毒有害物質(zhì)的貨主征收攤款：根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn),可在西北太平洋海域向海上運(yùn)輸持久性油類物資(包括原油、燃料油、重柴油等)或有毒物質(zhì)的貨主及其代理商按一定標(biāo)準(zhǔn)征收費(fèi)用,作為救助基金的主要來(lái)源；(4)向污染肇事方收取的罰款及追回的賠償款；(5)基金運(yùn)作的正當(dāng)收益。

3.基金管理與行動(dòng)協(xié)調(diào)

西北太平洋行動(dòng)計(jì)劃(NOWPAP)作為聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署區(qū)域海洋項(xiàng)目下的一個(gè)區(qū)域項(xiàng)目,組織架構(gòu)相對(duì)完善，主要是缺乏有效的落實(shí)、執(zhí)行和資金的支持。目前，可以由現(xiàn)有“西北太平洋行動(dòng)計(jì)劃”下設(shè)的海洋環(huán)境應(yīng)急反應(yīng)區(qū)域行動(dòng)中心來(lái)運(yùn)作管理基金。由海洋環(huán)境應(yīng)急反應(yīng)區(qū)域行動(dòng)中心成立海洋環(huán)境救助基金管理委員會(huì),委員會(huì)為非營(yíng)利性組織,負(fù)責(zé)管理海上環(huán)境污染救助基金的具體行動(dòng)?；鸸芾砦瘑T會(huì)由成員國(guó)派出代表以及繳納海上環(huán)境基金的貨主代表等組成,其主要職責(zé)是征集攤款、管理和運(yùn)作基金。執(zhí)行委員會(huì)成員由大會(huì)選舉產(chǎn)生,其主要職責(zé)是一旦發(fā)生重大污染，立即啟動(dòng)應(yīng)急機(jī)制，迅速反應(yīng)，根據(jù)污染評(píng)級(jí)撥付相應(yīng)救助款項(xiàng)，并統(tǒng)一調(diào)配人力、物力和協(xié)調(diào)各國(guó)救助行動(dòng)。秘書(shū)處則為處理基金日常工作的常設(shè)部門(mén),同時(shí)負(fù)責(zé)聘請(qǐng)相關(guān)的專家協(xié)助調(diào)查、取證、啟動(dòng)評(píng)級(jí)等。

4.監(jiān)督機(jī)制

現(xiàn)有“西北太平洋行動(dòng)計(jì)劃”的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是政府間會(huì)議，每年召開(kāi)一次大會(huì)，且會(huì)期短，并非具體的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，無(wú)法真正起到監(jiān)督信托基金的繳納和落實(shí)的作用。若要保證基金制度得到切實(shí)的貫徹，必須加強(qiáng)對(duì)該信托基金的監(jiān)督，有必要設(shè)立一個(gè)監(jiān)督委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)基金的征收、預(yù)算、使用、審計(jì)等進(jìn)行監(jiān)督。由監(jiān)督委員會(huì)聘請(qǐng)專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)對(duì)財(cái)務(wù)、資金進(jìn)行獨(dú)立審計(jì)，進(jìn)一步公布項(xiàng)目明細(xì)，及時(shí)公布資金使用情況及去向詳情，通過(guò)更為專業(yè)的資金管理渠道公布具體的審計(jì)報(bào)吿。