潘佳瑭

城鄉(xiāng)結(jié)合部是農(nóng)村城市化進程中發(fā)展變化最快、人地矛盾最集中的區(qū)域。長期以來，該區(qū)域產(chǎn)業(yè)用地開發(fā)進展緩慢、效益偏低，根本原因是過分突出鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織在產(chǎn)業(yè)用地開發(fā)中的主體地位，沒有發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。筆者以北京市朝陽區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部產(chǎn)業(yè)用地情況為例分析，認為亟需優(yōu)化開發(fā)模式，引入市場競爭機制，積極有序?qū)嵤┊a(chǎn)業(yè)用地開發(fā)，確保公共利益、集體利益和農(nóng)民利益最大化。

產(chǎn)業(yè)用地開發(fā)能力不足

朝陽區(qū)轄區(qū)面積470.8平方公里，全部處于北京中心城規(guī)劃范圍，其中城鄉(xiāng)結(jié)合部（毗鄰建成區(qū)的農(nóng)村地區(qū)）面積350.5平方公里，占全區(qū)面積的3/4，涉及19個鄉(xiāng)，現(xiàn)有集體經(jīng)營性建設(shè)用地約50平方公里，規(guī)劃產(chǎn)業(yè)用地6.24平方公里，兩者比例為8：1，這意味著在實施“減量開發(fā)”的情況下，每開發(fā)1公頃規(guī)劃產(chǎn)業(yè)用地，需同時拆除周邊7公頃范圍內(nèi)的房屋、建筑物等地上附著物（即“拆8建1”）。由于地上附著物拆遷騰退成本過高，加之后期建設(shè)需要巨額投資，按照現(xiàn)行的產(chǎn)業(yè)用地政策，鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織作為開發(fā)主體，必然面臨資金短缺、開發(fā)能力不足等制約因素，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級進展緩慢，形成違法建設(shè)不斷滋生與大量人口無序聚集的惡性循環(huán)，給城鄉(xiāng)結(jié)合部基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境建設(shè)、社會治安帶來巨大壓力。

總體上看，朝陽區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部產(chǎn)業(yè)用地開發(fā)具有三個特征：

開發(fā)模式多樣。長期以來，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為土地所有者，在缺乏政策引導(dǎo)和有效約束的情況下，圍繞規(guī)劃產(chǎn)業(yè)用地開發(fā)進行了積極探索，形成不同的開發(fā)模式。據(jù)調(diào)查，2000-2016年朝陽區(qū)累計開發(fā)農(nóng)村集體產(chǎn)業(yè)用地268.8公頃，涉及11個鄉(xiāng)、60個產(chǎn)業(yè)項目，建筑面積462.5萬平方米，投資總額245.4億元，根據(jù)投資來源和收益分配形式劃分，開發(fā)模式可以分為土地出租、自主建設(shè)、征地出讓等6種。

開發(fā)進展緩慢。從2000年全市確定產(chǎn)業(yè)用地規(guī)劃至2016年底，前后歷時16年，朝陽區(qū)累計開發(fā)的集體產(chǎn)業(yè)用地僅占規(guī)劃產(chǎn)業(yè)用地的43.1%，整體進度相當(dāng)緩慢。從60個開發(fā)項目看，僅48個正式投入運營，2個竣工后尚處于招商階段，5個處于施工建設(shè)階段，其余5個正在進行地上物拆遷騰退。目前未開發(fā)的產(chǎn)業(yè)用地面積為355.2公頃，占規(guī)劃產(chǎn)業(yè)用地的56.9%，按照年均開發(fā)面積16.8公頃測算，完成剩余規(guī)劃產(chǎn)業(yè)用地開發(fā)至少還需21年時間，遠遠無法滿足城鄉(xiāng)結(jié)合部發(fā)展需要。

開發(fā)效益偏低。從公共利益、集體利益和農(nóng)民利益看，現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)用地開發(fā)效益嚴重偏低。一是無法保障公共利益，在建成的60個產(chǎn)業(yè)項目中，絕大多數(shù)屬于中低端項目，稅收貢獻較小，即使少數(shù)相對高端的項目，其稅收貢獻也相當(dāng)有限。二是無法保障集體利益，以鄉(xiāng)村集體參與開發(fā)的五種模式為例（見下表），年均集體收益為24.3萬元/畝，每畝平均安置農(nóng)村勞動力僅1人，與規(guī)劃設(shè)定的目標(biāo)差距較大。三是無法保障農(nóng)民利益。現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)用地開發(fā)一般不涉及征地補償和人員安置，因此農(nóng)民無法分享土地補償費、地上附著物補償費及人員安置費，難以通過土地開發(fā)納入城鎮(zhèn)社會保障體系，加之集體收益較低，安置勞動力較少，對促進農(nóng)民增收、就業(yè)的作用十分有限。即使采取征地出讓方式開發(fā)，通常也是由鄉(xiāng)村集體負責(zé)安置農(nóng)民就業(yè)，提供低水平的福利保障，而沒有妥善解決就業(yè)安置和社會保障問題。

“開發(fā)難”產(chǎn)生的原因

城鄉(xiāng)結(jié)合部產(chǎn)業(yè)用地開發(fā)進展慢、效益差，其根本原因是現(xiàn)行政策把鄉(xiāng)村集體設(shè)定為開發(fā)主體，沒有處理好政府與市場的關(guān)系，形成土地壟斷開發(fā)局面，難以實現(xiàn)國家、集體和農(nóng)民三方利益共贏。

受管理體制、組織功能、人力資源等因素制約，鄉(xiāng)村集體在主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)用地開發(fā)方面存在明顯不足。一是鄉(xiāng)村集體普遍缺少資金實力和融資渠道，大多數(shù)產(chǎn)業(yè)用地開發(fā)是“集體出地、老板出錢”，集體只收取有限的租金或獲得較低比例的面積分成；二是鄉(xiāng)村集體談判能力明顯不足；三是缺乏建設(shè)經(jīng)驗。與成熟的地產(chǎn)開發(fā)商相比，鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)普遍缺乏產(chǎn)業(yè)用地開發(fā)經(jīng)驗，在項目前期論證、外部景觀、內(nèi)部構(gòu)造、工程管理等方面均存在明顯差距；四是缺乏管理能力。鄉(xiāng)村集體普遍缺乏專業(yè)的管理團隊和管理人才；五是缺乏透明操作。產(chǎn)業(yè)用地開發(fā)談判是一個持續(xù)博弈的過程，對于鄉(xiāng)村集體主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)用地開發(fā)，具體與哪個投資者合作、建設(shè)什么樣的項目、開發(fā)收益如何分配，往往缺乏透明操作。

按照現(xiàn)行政策，產(chǎn)業(yè)用地開發(fā)由鄉(xiāng)村集體主導(dǎo)，投資者最終由其選定，有機會參與開發(fā)的投資者本來就很少，且多數(shù)屬于中小投資者，缺少充分的競爭，無法挖掘土地的內(nèi)在價值，不利于節(jié)約集約利用土地，建成的項目大多數(shù)也屬于中低端項目，總體效益偏低。從產(chǎn)業(yè)用地市場的競爭性看，現(xiàn)有的6種開發(fā)模式均屬于壟斷性開發(fā)性質(zhì)，存在投資規(guī)模小、土地利用率低、經(jīng)濟效益差等突出問題，這與公開競價交易模式下的開發(fā)效果迥然不同。與朝陽區(qū)大望京土地競價開發(fā)相比，現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)用地累計開發(fā)面積相當(dāng)于后者的9倍，但投資總額只相當(dāng)于后者的85.3%，容積率不足后者的1/2，單位土地投資額不及后者的1/10，即使2009-2016年開發(fā)的21個新建項目，相關(guān)指標(biāo)也遠遠遜于后者。

除此之外，產(chǎn)業(yè)政策研究存在短板，沒有找準(zhǔn)制約發(fā)展的核心問題也是原因之一，包括政策需求不清晰；政策供給有偏差。

引入市場競爭機制優(yōu)化開發(fā)模式

十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，經(jīng)濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。推進城鄉(xiāng)結(jié)合部產(chǎn)業(yè)用地開發(fā)，需要深化對十八屆三中全會精神的認識，堅持市場化運作，優(yōu)化開發(fā)模式，促進產(chǎn)業(yè)、環(huán)境、民生協(xié)調(diào)發(fā)展。

因此筆者建議，引入市場競爭機制，確保開發(fā)效益最大化。處理好政府與市場關(guān)系，切實轉(zhuǎn)變政策思路，使市場在配置資源中發(fā)揮決定性作用。一是善于利用市場資金。通過招拍掛等公開競價方式最大限度挖掘集體產(chǎn)業(yè)用地的內(nèi)在價值，撬動上千億元社會投資，避免財政資金繼續(xù)無謂的投入和浪費，同時創(chuàng)造巨大的經(jīng)濟效益和無法估量的生態(tài)效益與社會效益。二是統(tǒng)籌疏解非首都功能。促進城市生態(tài)等公益性建設(shè)，提升區(qū)域發(fā)展品質(zhì)。三是確保產(chǎn)業(yè)用地高效開發(fā)，同時切實維護農(nóng)民利益。在土地競價開發(fā)模式下，鄉(xiāng)村集體和農(nóng)民可獲得合理補償，有助于統(tǒng)籌解決集體資產(chǎn)保值增值、農(nóng)民社會保障和就業(yè)安置等經(jīng)濟社會問題。

其次，屬地政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮更積極的作用，其角色定位不該是具體項目的推動者和運作者，而應(yīng)是產(chǎn)業(yè)用地政策的供給者、開發(fā)計劃的統(tǒng)籌者和規(guī)劃實施的監(jiān)管者，做到深化政策研究，科學(xué)制定開發(fā)計劃，合理規(guī)劃實施單元。堅持總量控制、動態(tài)管理、拆建結(jié)合、分片實施，按規(guī)劃實施單元推進拆遷騰退和項目建設(shè)，確保拆除一片、建設(shè)一塊，切實維護公共利益。

最后，筆者認為，鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織在產(chǎn)業(yè)用地開發(fā)中不宜作為競爭性市場主體，而應(yīng)作為有保障的受益主體。在土地競價開發(fā)模式下，鄉(xiāng)村集體在依法獲得土地補償費、地上附著物補償和青苗補償費的同時，應(yīng)加強集體資金、資產(chǎn)、資源管理，保障農(nóng)民對集體資產(chǎn)的所有權(quán)和收益權(quán)。各級政府部門應(yīng)完善征地補償政策，堅持貨幣補償與實物補償相結(jié)合，對拆遷騰退和土地征用加強監(jiān)管，確保各項補償及時足額撥付到位，同時做好失地農(nóng)民社會保障和就業(yè)安置工作，切實維護好農(nóng)民的長遠生計和社會穩(wěn)定。