舒潔

摘要：十九大報(bào)告指出，要建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。當(dāng)前，政府信息公開已經(jīng)成為我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，如何建立以客戶為中心的政府服務(wù)新模式，以信息公開化提升政府的公共服務(wù)水平是一個(gè)重要的切入點(diǎn)。該文將對(duì)相應(yīng)的理論研究進(jìn)行綜述，在信息公開化如何提高公共服務(wù)水平這一問題的原因要素分析的基礎(chǔ)上，提出以信息公開化提高公共服務(wù)水平的幾點(diǎn)實(shí)現(xiàn)途徑。

關(guān)鍵詞：信息公開；公共服務(wù)水平；要素；途徑

中圖分類號(hào)：TP3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-3044（2018）11-0296-02

The Improvement of Public Service Level based on Information Disclosure

SHU Jie

（Xi'an Administration Institute， Xi'an 710054， China）

Abstract： The report of the 19th National Congress pointed out that it is necessary to build a service-oriented government that is satisfactory to the people. At present， the openness of government information has become an important part of the construction of service-oriented government in our country. How to establish a new customer service-centered model of government service and improve the government's public service with information disclosure is an important entry point. Based on the analysis of the causes of the problem of how to improve the level of public services， this paper will put forward some ways to improve public service with information disclosure.

Key words： Information disclosure； public service level； elements； way

政府信息公開已經(jīng)成為我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，如何建立以客戶為中心的政府服務(wù)新模式，以信息公開化最終提升政府的公共服務(wù)水平是一個(gè)重要的切入點(diǎn)。

1 文獻(xiàn)綜述與問題的提出

從學(xué)術(shù)研究的角度出發(fā)，伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和行政改革的穩(wěn)步前行及《政府信息公開條例》的實(shí)施，政府信息公開研究已成為公共管理學(xué)、行政學(xué)和法學(xué)等學(xué)科研究的熱點(diǎn)問題。受新公共管理理論和新公共服務(wù)理論的影響，結(jié)合政府職能轉(zhuǎn)變的迫切要求，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界開始對(duì)我國(guó)公共服務(wù)的現(xiàn)狀與問題進(jìn)行理性思考，并從理論和對(duì)策上對(duì)當(dāng)前公共服務(wù)的改革與發(fā)展進(jìn)行了回應(yīng)。諸多學(xué)者立足于國(guó)內(nèi)政府信息公開的現(xiàn)實(shí)和社會(huì)發(fā)展的需要，從各自的學(xué)科視野出發(fā)，開展了大量、深入的研究。對(duì)信息公開的研究主要集中在對(duì)我國(guó)政府信息公開制度從制度、法律、內(nèi)容完善、技術(shù)實(shí)現(xiàn)等層面的研究與討論上，而對(duì)公共服務(wù)的研究主要集中在公共服務(wù)均等化、公共服務(wù)體系、服務(wù)型政府、公共服務(wù)能力等方面的研究，而對(duì)于兩者之間的聯(lián)系則是借助電子政務(wù)搭建起了連接兩者之間的橋梁，認(rèn)為促進(jìn)政務(wù)信息公開是近年來(lái)電子政務(wù)建設(shè)的重要內(nèi)容，發(fā)展電子政務(wù)是服務(wù)型政府建設(shè)的內(nèi)在要求和必然選擇。[1]公共服務(wù)與電子政務(wù)的契合，不僅為公共服務(wù)開辟了不受時(shí)空限制的無(wú)限可能，而且使公共管理創(chuàng)新的動(dòng)力互動(dòng)化。[2]還有學(xué)者認(rèn)為政府信息公開應(yīng)該是政府向公眾提供的一種公共信息服務(wù)。[3]政府公共服務(wù)信息公開對(duì)政府的服務(wù)質(zhì)量具有積極的影響，而且也可以促進(jìn)服務(wù)效率的提升，還可以提高公眾對(duì)政府服務(wù)機(jī)構(gòu)的信任感。[4]

以上這些研究也只是提到了信息公開對(duì)于公共服務(wù)質(zhì)量的影響與作用，并沒有對(duì)信息公開是如何提高公共服務(wù)水平做進(jìn)一步的研究和探討。就目前情況而言，電子政務(wù)只是做了表面的工作，是一種方法，公共服務(wù)水平的提升最終將取決于政府的職能定位。因此，本文在闡述信息公開化如何提高公共服務(wù)水平時(shí)，主要分析在強(qiáng)調(diào)信息公開的過(guò)程中，影響公共服務(wù)水平提高的原因有哪些？導(dǎo)致這些原因產(chǎn)生的要素是什么？并以此為基礎(chǔ)，探討以信息公開化提高公共服務(wù)水平成為研究政府職能創(chuàng)新方式的新途徑。

2 產(chǎn)生問題的原因要素

作為公共產(chǎn)品的政府信息向社會(huì)公眾公開是滿足了社會(huì)公眾對(duì)政府提供公共信息服務(wù)的需要。當(dāng)前，各級(jí)政府以電子政務(wù)平臺(tái)為依托，利用各級(jí)政府門戶網(wǎng)站和政務(wù)服務(wù)中心向社會(huì)公眾提供了這種公共信息服務(wù)。但是電子政務(wù)作為一種方法，只作了表面的工作，最為基礎(chǔ)的未做，即對(duì)于滿足公眾和社會(huì)的需求哪些信息可以公開，如何公開，公開哪些內(nèi)容，取決于政府的職能定位。其實(shí)，對(duì)信息公開化如何提高公共服務(wù)水平問題最深層次的原因就是信息公開下權(quán)力的固化及權(quán)力的不透明化，而導(dǎo)致這一原因的要素主要包括以下幾個(gè)。

1）公共目標(biāo)的制定不明確

公共目標(biāo)的制定應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以人為本的理念，把人民的利益作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，從人的根本利益出發(fā)謀發(fā)展、促發(fā)展，尤其是在最初確定公共目標(biāo)時(shí)應(yīng)以從群眾中了解到真實(shí)情況為依據(jù)，在依據(jù)已確定的公共目標(biāo)而制定的政府決策中體現(xiàn)公眾意愿。從這個(gè)意義上理解，公共目標(biāo)一旦確定下來(lái)就是不變的要素。

但是在實(shí)際完成公共目標(biāo)的過(guò)程當(dāng)中，卻存在著公共目標(biāo)與公共需求不一致的情況。例如，在每年政府預(yù)算的制定與執(zhí)行中就存在類似的問題。在制定年度財(cái)政預(yù)算時(shí)都要針對(duì)每一項(xiàng)已經(jīng)確定的公共目標(biāo)進(jìn)行費(fèi)用的估量，做到心中有數(shù)。然而在執(zhí)行預(yù)算時(shí)，由于對(duì)公共目標(biāo)條件的基本認(rèn)識(shí)不清晰、不明確，當(dāng)初制定的公共目標(biāo)與實(shí)際的公共需求之間存在較大的出入，致使有些工作因經(jīng)費(fèi)問題無(wú)法開展。但是這些工作卻又是必須完成的任務(wù)，于是就會(huì)通過(guò)申請(qǐng)追加預(yù)算等方式達(dá)到動(dòng)用預(yù)算經(jīng)費(fèi)去完成工作的目的。這樣的做法和流程、費(fèi)用用途等大量與此有關(guān)的信息是無(wú)法及時(shí)公開的，因而在此種情況下，公共目標(biāo)就是可變因素。

公共目標(biāo)可變所帶來(lái)的影響就是公眾不再相信政府，認(rèn)為政府言行不一，偏離了制定好的公共目標(biāo)。在此種情況下，政府推行信息公開，必然難以獲得公眾的認(rèn)可，政府與社會(huì)的相對(duì)脫離，造成了政府公信力的缺失，公信力的缺失造成了信息公開中政府飽受質(zhì)疑，政府信息公開飽受質(zhì)疑使得政府公信力進(jìn)一步受到損害，從而形成惡性循環(huán)。[5]公眾對(duì)政府公信力喪失了，政府公開的信息就會(huì)讓公眾質(zhì)疑、不相信、不使用，從而導(dǎo)致政府公共服務(wù)水平的提高大打折扣。

2）公共職能的定位不清

政府職能是執(zhí)行行政權(quán)力的過(guò)程和效能，具有一定的公共性，要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)和社會(huì)實(shí)踐任務(wù)不斷地變化發(fā)展，是一個(gè)可變因素。正因?yàn)楣猜毮艿目勺?，提供的公共服?wù)才會(huì)不斷更新，進(jìn)而公共服務(wù)水平會(huì)不斷提高。隨著社會(huì)需求的提高，政府職能不斷向社會(huì)延伸，形成了社會(huì)對(duì)政府的依賴度高和社會(huì)自身治理功能萎縮的尷尬局面。然而，在實(shí)踐中政府公共職能并沒有隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展而發(fā)展，其變化和定位也未能跟上形勢(shì)的變化，公共職能相對(duì)于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的快速變化就成為不可變的因素，公共職能定位不清的問題便出現(xiàn)了。一方面，政府職能定位模糊、服務(wù)意識(shí)淡薄，在群眾反映強(qiáng)烈的教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、住房、就業(yè)等民生領(lǐng)域的公益性職能不健全，政府為公眾提供基本公共服務(wù)、履行生存照顧義務(wù)的本質(zhì)性角色定位不清。另一方面，地區(qū)間公共服務(wù)供給不均衡，差異顯著，難以保證公正公平。弱勢(shì)群體對(duì)公共服務(wù)的基本需求與強(qiáng)勢(shì)群體享受的公共服務(wù)反差巨大，公共服務(wù)供給與公共需要之間不平衡不充分的問題凸顯，制約了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面快速發(fā)展。

3）公共權(quán)力的運(yùn)行不透明

從本質(zhì)上來(lái)看，公共權(quán)力是由公民將個(gè)人權(quán)力集體讓渡出一部分而交由國(guó)家行使的一種功能與責(zé)任，[6]具有一定的社會(huì)服務(wù)性質(zhì)。公共權(quán)力既要來(lái)源于社會(huì)，又要受社會(huì)監(jiān)督，既要服務(wù)于社會(huì)，又要回歸于社會(huì)。作為不同利益結(jié)構(gòu)與利益訴求的映射，公共權(quán)力就難以逃脫地成為了某些利益關(guān)系在現(xiàn)實(shí)中表征，反映了一定的社會(huì)利益關(guān)系，逐利心理和現(xiàn)象也會(huì)附著出現(xiàn)。因此，在一定利益的誘導(dǎo)下，公共權(quán)力就有可能出現(xiàn)不同程度的利益傾斜，出現(xiàn)公共利益供給與分配不平衡的局面。

在信息公開的情況下，公共權(quán)力的運(yùn)行完全曝光在“陽(yáng)光下”，此時(shí)的公共權(quán)力是不可變的，因?yàn)樗艿椒杀O(jiān)督、公眾的監(jiān)督、上級(jí)監(jiān)督、部門監(jiān)督、制度的約束，要沿著為公眾利益服務(wù)的道路運(yùn)行。而當(dāng)在信息不公開的情況下，公共權(quán)力就不是透明體，就能“靈活”運(yùn)用，此時(shí)公共權(quán)力就成為了可變因素。其可變所帶來(lái)的影響就是公共權(quán)力在不公開不透明的環(huán)境下運(yùn)行，容易脫離其為公共利益服務(wù)的價(jià)值取向，成為謀取私利的工具，形成權(quán)力錯(cuò)位、缺位；如果沒有相應(yīng)的監(jiān)管體系和科學(xué)嚴(yán)密的監(jiān)督制約機(jī)制，就會(huì)使公共權(quán)力的運(yùn)行凌駕于公共利益之上，導(dǎo)致公權(quán)力濫用和權(quán)力失控，具有社會(huì)服務(wù)屬性的公共權(quán)力就不能體現(xiàn)公共服務(wù)的價(jià)值屬性，更談不上為社會(huì)公眾提供公平公正的服務(wù)。

3 以信息公開化提高公共服務(wù)水平的實(shí)現(xiàn)途徑

1）建立以明確的公共目標(biāo)為導(dǎo)向的信息公開制度體系

信息公開制度建設(shè)屬于行政管體制，因此，要實(shí)現(xiàn)政府信息的有效公開，必須要與政治體制改革緊密結(jié)合，需要統(tǒng)籌考慮政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置政府機(jī)構(gòu)權(quán)力。從本質(zhì)上看，信息公開是深化政府運(yùn)行方式的一場(chǎng)重大改革，要以明確的公共目標(biāo)為導(dǎo)向，有效配置和使用政府信息資源，讓公眾最大程度了解政府工作，創(chuàng)新公眾參與政府決策的渠道，進(jìn)而增強(qiáng)公眾對(duì)政府工作的公信力和認(rèn)同感。

此外，要建立科學(xué)、合理、系統(tǒng)的政府信息公開的監(jiān)督評(píng)價(jià)和考核責(zé)任制度體系，定期或不定期地對(duì)各級(jí)各地政府信息公開情況進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)估和考核，明確信息公開義務(wù)人的各項(xiàng)職責(zé)，具體落實(shí)政府信息公開責(zé)任人，明晰各自的行政責(zé)任和法律責(zé)任，建立完善首問負(fù)責(zé)制等問責(zé)制度，構(gòu)建完善相關(guān)配套法律體系，謹(jǐn)防出現(xiàn)“集體負(fù)責(zé)”而實(shí)際“無(wú)人負(fù)責(zé)”的現(xiàn)象。

2）強(qiáng)化政府公共職能轉(zhuǎn)變

所謂政府信息是與政府履行公共管理職責(zé)，承擔(dān)公共服務(wù)職能密切相關(guān)，是行政機(jī)關(guān)在履職盡責(zé)的過(guò)程中形成的，因此，要以信息公開化提高公共服務(wù)水平，就必須從強(qiáng)化政府公共職能轉(zhuǎn)變這個(gè)源頭上入手。既要轉(zhuǎn)變政府外部職能，將不應(yīng)該由政府干、不需要政府干或者政府干不好的事情轉(zhuǎn)交給市場(chǎng)和社會(huì)，理清政府與市場(chǎng)、社會(huì)的界限，減少產(chǎn)生沒有價(jià)值的政府信息；又要轉(zhuǎn)變內(nèi)部職能，勇于“刀刃向內(nèi)”，梳理清理內(nèi)部職能，明確職責(zé)范圍，深化簡(jiǎn)政放權(quán)，把該“放”的徹底放開、該“減”的徹底減掉、該“清”的徹底清除，增強(qiáng)信息公開透明度，提供政府服務(wù)的能力和水平。

3）構(gòu)建公開透明的公共權(quán)力的制度體系

十九大報(bào)告指出，要讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。構(gòu)建公開透明的公共權(quán)力的制度體系，就要不斷完善工作動(dòng)態(tài)督查機(jī)制、民意實(shí)時(shí)表達(dá)機(jī)制、流程規(guī)范處理機(jī)制和權(quán)力監(jiān)督與制度懲戒機(jī)制，以自上而下的監(jiān)督、自下而上的倒逼和上下聯(lián)動(dòng)的整合把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)思維、借助互聯(lián)網(wǎng)力量對(duì)公共權(quán)力的運(yùn)行全過(guò)程進(jìn)行全方位全領(lǐng)域全角度的全域監(jiān)控，以權(quán)力的公開運(yùn)行引領(lǐng)政務(wù)公開、信息公開，為提高公共服務(wù)水平提供制度供給。

總之，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，就是要讓社會(huì)共享政府信息、向公眾公開決策和辦事程序、明晰公開的法律程序，讓政府與社會(huì)、與公眾之間的溝通互動(dòng)更具實(shí)質(zhì)性，從而增強(qiáng)政府公信力，建立起和諧共享的政社、政民關(guān)系。

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