高明周

棚戶區(qū)改造是一項復(fù)雜并且重大的問題，棚戶區(qū)的存在作為一個歷史遺留問題，它的改造對城市的整體發(fā)展以及城市居民生活質(zhì)量的改善 具有重要的聯(lián)系。目前，運(yùn)用于棚戶區(qū)改造的融資模式主要有BOT式、ABS模式等。但是經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)環(huán)境下，結(jié)合乳山白沙灘鎮(zhèn)實際，創(chuàng)新棚戶區(qū)改造融資模式已經(jīng)變得十分必要。

一、棚戶區(qū)改造的意義

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”背景下，針對乳山白沙灘鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀及銀灘樓房閑置率高，先后出臺了《關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)棚戶區(qū)改造工作的通知》等文件，要求加快推進(jìn)棚戶區(qū)改造工作。乳山市委市政府亦多次強(qiáng)調(diào)，棚戶區(qū)改造是非常重大的民生問題，因而將棚戶區(qū)改造工作放在經(jīng)濟(jì)發(fā)展“新常態(tài)”的環(huán)境下來看，具有非常重大的意義。加快推進(jìn)棚改，可以完善配套設(shè)施，改善居民居住環(huán)境，順應(yīng)了人民群眾對改善居住條件的期待，提升城市競爭力；白沙灘鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造積極性更高，因為乳山銀灘房地產(chǎn)閑置率高，去年中央經(jīng)濟(jì)工作會議把去房地產(chǎn)庫存列為2018年五大任務(wù)之一，該鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造可利用銀灘現(xiàn)有的房產(chǎn)資源，通過搭建購房平臺、定向交易等措施，提高閑置房利用率，這不僅提升棚戶區(qū)改造效率，又對有效解決銀灘房地產(chǎn)閑置率居高不下的問題助足一臂之力，通過棚戶區(qū)改造這一個小型的經(jīng)濟(jì)刺激，可以彌補(bǔ)目前房地產(chǎn)市場下滑對經(jīng)濟(jì)帶來的負(fù)面影響。因此加大棚戶區(qū)改造不僅不會帶來產(chǎn)能過剩，還可以滿足老百姓的切實需求，帶動相應(yīng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，消化部分過剩產(chǎn)能。

二、棚戶區(qū)改造存在的問題

1、涉及內(nèi)容廣泛。棚戶區(qū)改造涉及到的內(nèi)容非常廣，主要包括土地房屋征收、土地整理、保障房建設(shè)及配套建設(shè)等內(nèi)容。目前，因為商業(yè)價值高、容易改造的村大部分都改造完畢，剩下的棚戶區(qū)大多改造成本都比較高，因而導(dǎo)致棚戶區(qū)的改造難度越來越大。棚戶區(qū)改造存在的突出問題包括：一是征地拆遷工作難度大，供地計劃落實受到影響，一些納入計劃的棚戶區(qū)改造項目無法按期實施；配套設(shè)施不能按時完成，影響到已建成棚戶區(qū)安置住房的交付使用；少數(shù)項目存在質(zhì)量問題，包括參建單位質(zhì)量責(zé)任不落實，存在一些質(zhì)量通病等。

2、資金問題。白沙灘政府要完成棚戶區(qū)改造任務(wù)，解決資金來源是關(guān)鍵。棚戶區(qū)改造一般是通過政府規(guī)劃由企業(yè)來操作。由于歷史政策和遺留問題，地方政府棚改籌資缺口非常大。2014月國務(wù)院常務(wù)會議上確定，由國開行成立住宅金融事業(yè)部，實行單獨核算，采取市場化方式發(fā)行住宅金融專項債券，向郵儲等金融機(jī)構(gòu)和其他投資者籌資，鼓勵商業(yè)銀行、社?；?、保險機(jī)構(gòu)等積極參與，重點用于支持棚改及城市基礎(chǔ)設(shè)施等相關(guān)工程建設(shè)。政策出臺后，國家開發(fā)銀行從央行獲得3年期1萬億元的抵押補(bǔ)充貸款，專項用于支持國開行住宅金融事業(yè)部，支持保障性住房，特別是棚戶區(qū)改造的信貸資金需求。2014 年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)棚戶區(qū)改造工作的通知》中稱：“各地要建立健全信貸償還保障機(jī)制，確保還款保障得到有效落實?！卑凑招骂A(yù)算法規(guī)定，政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借。政府舉債以政府債券形式，主體僅限省級政府，省級以下無舉債權(quán)，市縣可由省級政府代為舉借。因此，地方政府也只能間接利用國開行的專項資金。

三、新常態(tài)下乳山白沙灘鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造模式創(chuàng)新——PPP 創(chuàng)新融資模式

1、PPP 模式的運(yùn)用。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》和《財政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》的要求，在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施等重點領(lǐng)域要進(jìn)一步創(chuàng)新投融資體制，充分發(fā)揮社會資本特別是民間資本的積極作用。此前，財政部和發(fā)改委都力推政府債務(wù)PPP化，以政府購買服務(wù)等形式來替代傳統(tǒng)政府融資平臺運(yùn)作。PPP 模式中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營以及維護(hù)的大部分工作的承擔(dān)者是社會資本，并且是通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報。政府部門可以將社會資本以及某一項目共同組建成為一個項目公司，該項目公司為項目主體的現(xiàn)金流進(jìn)行安排，并且對基礎(chǔ)設(shè)施以及公共服務(wù)的質(zhì)量和價格進(jìn)行監(jiān)管，從而對公共利益的最大化進(jìn)行保證。政府部門可以努力爭取來自國家開發(fā)銀行的專項資金貸款對融資成本進(jìn)行降低，從而獲得一些優(yōu)惠政策，包括土地出讓、稅費(fèi)減免、財政補(bǔ)PPP改革將改變公共資本單一結(jié)構(gòu)的投資困局，對于國家而言是一項能產(chǎn)生上千萬億資本、資金紅利的重大改革。當(dāng)前，我國開展政府和社會資本合作，從中央到地方政府，都在積極鼓勵社會資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，參與投資和運(yùn)營，不僅可以以此解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)對資金的巨大需求，還能為緩解地方政府財政支出壓力和債務(wù)。

2、PPP 模式的作用。PPP 將為基礎(chǔ)設(shè)施提供重要的資本和專業(yè)支持，有利于創(chuàng)新投融資機(jī)制，拓寬社會資本投資渠道，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長內(nèi)生動力；有利于推動各類資本相互融合、優(yōu)勢互補(bǔ)，促進(jìn)投資主體多元化，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)；有利于理順政府與市場關(guān)系，加快政府職能轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。綜上所述，應(yīng)用PPP模式有利于緩解白沙灘鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造項目的融資難題。不僅可以對融資機(jī)制進(jìn)行創(chuàng)新，將社會資本引入進(jìn)來，還能夠?qū)φㄔO(shè)資金的不足進(jìn)行緩解。同時，政府可以通過多種補(bǔ)貼方式支持引入社會資本的項目，能夠進(jìn)一步強(qiáng)化社會資本信心。

總之，PPP 模式的運(yùn)用，不僅有助于解決長期以來制約棚戶區(qū)改造的融資建設(shè)問題與經(jīng)營管理問題，而且將成為經(jīng)濟(jì)新常態(tài)時期棚戶區(qū)改造戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)升級的新動力。但 PPP 模式運(yùn)用處于起步階段，在公共項目中的運(yùn)用并不成熟，相關(guān)法律有待健全。對新常態(tài)下的PPP 模式，一定不能碎片的盲目運(yùn)用，必須要因地制宜，聘請有經(jīng)驗的專家對未來的規(guī)劃和風(fēng)險控制進(jìn)行論證，把握好PPP模式的方向和規(guī)律。

（作者單位：中共乳山市委黨校）