張誠 劉祖云

摘要：整體性治理是一種全新的政府治理模式，強調(diào)對民眾需求的整體回應(yīng)，主張通過政府機構(gòu)間和公私部門間的協(xié)調(diào)與合作提高公共服務(wù)效率，其中，協(xié)調(diào)、整合與信任是實現(xiàn)整體性治理的關(guān)鍵。整體性治理理論對解決我國農(nóng)村環(huán)境問題具有十分重要的理論意義和應(yīng)用價值，是新時代應(yīng)對鄉(xiāng)村環(huán)境問題的必然選擇。然而，當(dāng)前我國農(nóng)村環(huán)境治理面臨著碎片化問題，集中表現(xiàn)在治理主體、權(quán)責(zé)、內(nèi)容和過程等方面。實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境整體性治理，需要動員多主體參與合作，構(gòu)建農(nóng)村環(huán)境治理的協(xié)調(diào)機制；按照“一站式服務(wù)”的要求，建立農(nóng)村環(huán)境治理的整合機制；搭建溝通平臺，重塑農(nóng)村環(huán)境治理的信任機制。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村環(huán)境；環(huán)境治理；碎片化；整體性治理

中圖分類號：F323.22 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1001-862X（2018）03-0028-006

一、引 言

近年來，伴隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村工業(yè)化和城鄉(xiāng)一體化的快速發(fā)展，我國農(nóng)村社會面臨著嚴(yán)峻的環(huán)境問題，因環(huán)境沖突引發(fā)的群體性事件時有發(fā)生，這嚴(yán)重制約了農(nóng)村經(jīng)濟社會的健康發(fā)展。黨的十八大以來，我國政府高度重視農(nóng)村環(huán)境問題，習(xí)近平總書記也多次強調(diào)要“像保護眼睛一樣保護生態(tài)環(huán)境，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境”。2016年，《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》提出，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境綜合治理；2017年，黨的十九大報告將“生態(tài)宜居”作為鄉(xiāng)村振興的總要求之一，并提出開展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動；2018年，《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》提出，建立政府、村集體、村民等各方共謀、共建、共管、共評、共享機制，動員村民投身美麗家園建設(shè)。此外，國家還出臺了《培育發(fā)展農(nóng)業(yè)面源污染治理、農(nóng)村污水垃圾處理市場主體方案》、《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》等政策文件，鼓勵社會力量參與農(nóng)村環(huán)境治理。因而，如何實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境整體性治理，是當(dāng)前亟待解決的現(xiàn)實問題。

學(xué)術(shù)界關(guān)于實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境善治的理想形態(tài)存在四種不同觀點：其一，政府治理型，強調(diào)政府在農(nóng)村環(huán)境治理過程中的作用，因為環(huán)境資源的公共性決定了政府在農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管中必須起主導(dǎo)作用，完善農(nóng)村地區(qū)政府環(huán)境監(jiān)管法律責(zé)任將對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護起到?jīng)Q定性的作用。[1]同時，政府的強有力支持也是建立農(nóng)村環(huán)境責(zé)任保險制度的重要保障。[2]其二，市場治理型，主張運用市場管理的方法和手段推動農(nóng)村環(huán)境治理。比如，馬驥從產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學(xué)的視角，針對我國農(nóng)村的環(huán)境污染主要來源于縣域工業(yè)、種植業(yè)和畜牧業(yè)發(fā)展所產(chǎn)生的大氣、水體和土壤污染的現(xiàn)狀，提出推動縣域經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、種植業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、種養(yǎng)業(yè)循環(huán)發(fā)展等治理策略。[3]其三，社區(qū)治理型，即以社區(qū)為依托，集聚區(qū)域內(nèi)社會群體的力量參與環(huán)境決策，監(jiān)督環(huán)境執(zhí)法，維護社區(qū)共同的環(huán)境利益。[4]社區(qū)治理相對于政府治理有激勵優(yōu)勢，相對于市場治理有產(chǎn)權(quán)劃分成本優(yōu)勢，可以依靠社會力量和非正式制度的創(chuàng)新等措施來促進社區(qū)環(huán)境治理。[5]其四，自主治理型，即發(fā)揮農(nóng)民在農(nóng)村環(huán)境治理過程中的主體性作用，主要措施包括培養(yǎng)可持續(xù)的自治理念和組織，完善環(huán)?；I資機制，建立有效的自主治理決策機制，構(gòu)建農(nóng)村環(huán)保自治的有效監(jiān)督機制。[6]

此外，還有學(xué)者提出要發(fā)揮政府、市場、社會組織、村民等不同主體的協(xié)同作用，實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境的合作治理。比如，張俊哲等提出合理劃分各個主體治理污染的責(zé)任界限，建立政府、企業(yè)、民間組織與民眾之間的競爭性合作治理關(guān)系，形成穩(wěn)固的民間組織和民眾參與農(nóng)村環(huán)境污染治理的途徑與機制[7]；沈費偉等基于利益相關(guān)者理論認(rèn)為，只有明確政府、企業(yè)、城市、村民、環(huán)保組織、科研院校等利益相關(guān)者的角色定位，充分發(fā)揮好各自的環(huán)保功能，真正構(gòu)建起農(nóng)村環(huán)境的共同治理體系，才能克服不同利益相關(guān)者之間的沖突和相互博弈狀態(tài)，進而實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境善治的目標(biāo)。[8]

現(xiàn)有研究從治理主體的角度，探討了農(nóng)村環(huán)境治理的不同模式，這啟發(fā)我們要認(rèn)識不同主體在農(nóng)村環(huán)境治理中的作用，但從實踐上看，依靠單一主體的治理模式已無法有效應(yīng)對和解決農(nóng)村日益嚴(yán)重且復(fù)雜的環(huán)境問題。推動不同治理模式的整合，發(fā)揮多元主體的協(xié)同作用，采用行政、法律、經(jīng)濟等多種治理手段，實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境的整體性治理，是解決農(nóng)村環(huán)境問題的必然選擇。

二、整體性治理：我國農(nóng)村環(huán)境治理的

一個理論視角

作為對新公共管理理論的反思和修正，整體性治理理論起源于20世紀(jì)90年代中后期的英國，隨后被澳大利亞、新西蘭、荷蘭、美國等西方國家所仿效，現(xiàn)已成為西方國家政府治理的新范式。

英國學(xué)者?？怂故钦w性治理理論的主要倡導(dǎo)者，他認(rèn)為：“整體性治理就是在政策、規(guī)則、服務(wù)供給、監(jiān)控等過程中實現(xiàn)整合，整體性治理體現(xiàn)于不同層級或同一層級內(nèi)部，不同職能間，政府、私人部門與非政府間等三個維度中。”“整體性治理針對的是碎片化治理帶來的一系列問題，整體主義的對立面是碎片化而不是專業(yè)化?！盵9]Tom Ling認(rèn)為整體性治理包含“內(nèi)、外、上、下”四個方面：“內(nèi)”指組織內(nèi)部的合作，即一種新的組織結(jié)構(gòu)形式；“外”指組織之間的合作，即一種跨組織的工作方式；“上”指組織目標(biāo)自上而下設(shè)定以及對上承擔(dān)責(zé)任，即新的責(zé)任和激勵機制；“下”指以公民整體需求為導(dǎo)向的新的公共服務(wù)供給流程。[10]Pollit認(rèn)為，整體性治理是一種通過橫向和縱向協(xié)調(diào)的思想與行動以實現(xiàn)預(yù)期利益的政府治理模式。[11]作為一種新的治理模式，整體性治理理論的發(fā)展也引起國內(nèi)學(xué)術(shù)界的關(guān)注，學(xué)者曾凡軍認(rèn)為，整體性治理以滿足公民整體需求為主導(dǎo)理念，以信息技術(shù)為手段，以協(xié)調(diào)、合作、整合和責(zé)任為治理策略，注重治理層級、治理功能、公私部門、碎片化的責(zé)任機制和信息系統(tǒng)等方面的整合，旨在構(gòu)建一種基于協(xié)同、合作和整合的整體性治理框架和政府運行模式。[12]

縱觀學(xué)界對整體性治理的研究，盡管存在論證視角和治理路徑上的差異，但都意識到，整體性治理是對傳統(tǒng)科層治理和新公共管理的反思，是對傳統(tǒng)政府治理過程中碎片化問題的創(chuàng)新之舉，它強調(diào)預(yù)防導(dǎo)向、公民需求導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向，“整體性治理著眼于政府內(nèi)部機構(gòu)和部門的整體性運作，主張管理從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合”[13]。其中，協(xié)調(diào)、整合和信任是實現(xiàn)整體性治理的關(guān)鍵機制。

1.協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)既是政府管理的重要職能之一，也是實現(xiàn)整體性治理的前提。協(xié)調(diào)的必要性來源于兩方面：一是隨著現(xiàn)代社會和官僚制的發(fā)展，政府機構(gòu)越來越專業(yè)化，也越來越龐大，政府內(nèi)部縱向各層級間和橫向各部門之間需要協(xié)調(diào)；二是在從傳統(tǒng)同質(zhì)性社會向現(xiàn)代異質(zhì)性社會轉(zhuǎn)變的過程中，組織和公民的自主性和獨立性不斷增強，社會治理需要在具有利益需求的主體間進行協(xié)調(diào)。傳統(tǒng)政府治理模式之所以失效，很大程度上是由于管理的碎片化和分散化導(dǎo)致政府內(nèi)部以及政府和公私部門之間存在協(xié)調(diào)困境。?？怂狗浅Ｖ匾晠f(xié)調(diào)，將協(xié)調(diào)看作解決碎片化問題和實現(xiàn)社會“有機團結(jié)”的必要條件，“所謂協(xié)調(diào)就是指政府機構(gòu)間為發(fā)展聯(lián)合性和整體性工作，聯(lián)合信息系統(tǒng)、機構(gòu)間對話、共同規(guī)劃和決策過程?！薄皡f(xié)調(diào)階段側(cè)重于整體性治理所應(yīng)具備的信息、認(rèn)知與決定層面，并將分離領(lǐng)域中的個體予以連結(jié)，以避免過度碎片化或負(fù)面外部性，使其認(rèn)知彼此聯(lián)結(jié)，并向簽訂協(xié)議或相互同意方向發(fā)展?！盵14]因此，協(xié)調(diào)是促進社會團結(jié)與整合，解決碎片化問題，推動整體性治理的策略性工作。

2.整合。整合是實現(xiàn)整體性治理的關(guān)鍵。協(xié)調(diào)和整合是整體性治理的兩個核心概念，協(xié)調(diào)在于解決認(rèn)識問題，即調(diào)解政府機構(gòu)內(nèi)部以及政府和公私部門之間在認(rèn)識上的矛盾和沖突，達成共識；而整合在于解決行動問題，即在協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，明確目標(biāo)，利用現(xiàn)代信息技術(shù)，通過人員培訓(xùn)、組織調(diào)整、公民參與等途徑，達成一致行動，從而實現(xiàn)對民眾需求的整體性回應(yīng)。在?？怂箍磥?，整合涉及三個治理層面，即治理層級、治理功能和公私部門。治理層級的整合是指地方政府、區(qū)域政府、中央政府乃至全球性的國際組織之間的整合，治理功能的整合是指政府部門的功能性整合，公私部門的整合是指在政府部門、私人部門和志愿組織之間建立伙伴關(guān)系。[15]

3.信任。信任是實現(xiàn)協(xié)調(diào)和整合的保障性因素，也是實現(xiàn)整體性治理的內(nèi)在要求。一方面，信任是實現(xiàn)協(xié)調(diào)和整合的社會基礎(chǔ)。如果不能在政府機構(gòu)間和公私部門間建立良好的信任關(guān)系，就無法有效進行協(xié)調(diào)和整合，即使實現(xiàn)合作也是在行政力量主導(dǎo)下的強制性合作，存在穩(wěn)定性差的內(nèi)在缺陷。另一方面，信任是保證整體性治理可持續(xù)性的重要因素。整體性治理要求政府保持對民眾需求的敏感性，重視社會和公民參與等，這意味著需要通過信任實現(xiàn)政府與社會的良性互動和信息共享。查爾斯·蒂利從風(fēng)險的角度，認(rèn)為“信任是把利益攸關(guān)之事置于他人的失信、失誤或失敗的風(fēng)險之中，而信任關(guān)系則意味著常規(guī)化地承擔(dān)了這種風(fēng)險”[16]。因此，一旦主體間無法建立信任關(guān)系，或信任遭受持久的破壞，個人利益和社會利益得不到有效保護，人們就會普遍采取不信任策略，如違反規(guī)則、背叛合約、欺騙等，使得協(xié)調(diào)和整合面臨諸多困境，整體性治理也就難以繼續(xù)。

整體性治理理論對解決農(nóng)村環(huán)境問題具有重要的啟示意義，一方面，農(nóng)村環(huán)境治理涉及政府、企業(yè)、自治組織和村民個人等不同主體，需要主體間建立良好的信任關(guān)系，在治理行動上相互協(xié)調(diào)和配合；另一方面，隨著現(xiàn)代化的發(fā)展，信息、技術(shù)、權(quán)威等資源呈現(xiàn)出分配不均衡態(tài)勢，需要采取整體性思維，整合分散的治理資源，統(tǒng)籌規(guī)劃，促進資源最優(yōu)配置和效用最大化，最終實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境“善治”。

三、碎片化：農(nóng)村環(huán)境治理的現(xiàn)實樣態(tài)

“碎片化”原意為完整的東西破碎成諸多零塊，最先應(yīng)用于傳播學(xué)中用來形象地描述社會傳播語境，后來廣泛運用于政治領(lǐng)域、社會領(lǐng)域和技術(shù)領(lǐng)域。[17]當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境治理呈現(xiàn)出碎片化趨勢，影響著農(nóng)村環(huán)境治理的成效。

1.農(nóng)村環(huán)境治理主體的碎片化

從參與者和利益相關(guān)者的角度看，農(nóng)村環(huán)境治理的主體涉及政府、自治組織以及村民個人等。農(nóng)村環(huán)境治理主體的碎片化表現(xiàn)為雖然多元主體都在一定程度上參與環(huán)境治理，但無論是政府，還是自治組織和村民個人，都沒有切實承擔(dān)起農(nóng)村環(huán)境治理的責(zé)任，多元主體間也沒有建立緊密聯(lián)系的協(xié)同合作關(guān)系。

從政府角度看，政府，特別是基層政府，是農(nóng)村環(huán)境治理的最大責(zé)任主體，在農(nóng)村環(huán)境治理過程中發(fā)揮著引導(dǎo)、動員、協(xié)調(diào)和監(jiān)督等作用，政府對農(nóng)村環(huán)境治理的關(guān)注和投入直接關(guān)系到環(huán)境治理的成效。政府對農(nóng)村環(huán)境投入有限，據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2016》顯示，2015年，國家共投入8806.3億元人民幣用于環(huán)境污染治理，其中，絕大部分資金用于城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和工業(yè)污染治理，共達5702.5億元，城鄉(xiāng)環(huán)境治理差距依然很大。

從自治組織角度看，根據(jù)《村民自治法》，村民委員會有義務(wù)引導(dǎo)村民合理利用自然資源，保護和改善生態(tài)環(huán)境。而當(dāng)前，以村委會為代表的自治組織在應(yīng)對農(nóng)村環(huán)境治理時表現(xiàn)出既“無心”也“無力”，一方面，隨著城鄉(xiāng)流動的加快和村民收入的增加，村委會的自治權(quán)威在不斷下降，其成員收入由過去依賴村民轉(zhuǎn)向依賴政府，村委會的行政化趨勢日益凸顯，對引導(dǎo)和參與農(nóng)村環(huán)境治理意愿不強；另一方面，經(jīng)過農(nóng)村稅費改革后，村委會在開展農(nóng)村環(huán)境治理方面動力不足。受制度、資金、技術(shù)等限制，村委會往往對農(nóng)村環(huán)境治理表現(xiàn)出“有心無力”。村委會的“無心”和“無力”，使得農(nóng)村環(huán)境社區(qū)治理難以實現(xiàn)。

此外，受傳統(tǒng)政治、文化習(xí)慣、社會心理以及環(huán)境教育等因素的影響，廣大村民往往對農(nóng)村環(huán)境問題認(rèn)識不足，參與環(huán)境治理的積極性和主動性不夠，把環(huán)境保護和治理的責(zé)任推給政府，甚至對各類環(huán)保政策、措施和技術(shù)采取反對和抵制行為。

2.農(nóng)村環(huán)境治理權(quán)責(zé)的碎片化

權(quán)責(zé)一致既是政府管理的重要原則之一，也是進行整體性治理的內(nèi)在要求。管理學(xué)家法約爾特別重視權(quán)責(zé)一致，并主張統(tǒng)一指揮和統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，“對于同一目標(biāo)下的所有工作，應(yīng)由同一的管理者負(fù)責(zé)，這是推動協(xié)調(diào)一致的共趨目標(biāo)?！盵18]農(nóng)村環(huán)境治理面臨著權(quán)責(zé)不對稱和碎片化的困境。

其一，農(nóng)村環(huán)境治理機構(gòu)的碎片化，主要體現(xiàn)為縱向環(huán)保組織的等級化和橫向環(huán)保機構(gòu)的分散化。從縱向上看，根據(jù)行政層級的不同，環(huán)保機構(gòu)可分為“中央—省—市—縣—鄉(xiāng)/鎮(zhèn)”五個層級。合理的層級劃分可以發(fā)揮不同的優(yōu)勢，然而，在分稅制的指導(dǎo)下，環(huán)保機構(gòu)在不同層級之間，特別是在中央和省級與基層之間，明顯存在財權(quán)和事權(quán)不匹配的問題，基層環(huán)保機構(gòu)承擔(dān)了大量的環(huán)保職責(zé)，卻無法獲得充分的資源。從橫向上看，環(huán)保部門內(nèi)部存在行政審批、監(jiān)督管理、自然生態(tài)保護等不同科室，專業(yè)化的機構(gòu)設(shè)置導(dǎo)致管理的碎片化。機構(gòu)的碎片化使得組織內(nèi)部協(xié)調(diào)難度大，難以有效開展農(nóng)村環(huán)境治理。[19]

其二，農(nóng)村環(huán)境治理職能的碎片化，即并不是由統(tǒng)一的環(huán)保機構(gòu)來承擔(dān)農(nóng)村環(huán)保職能，而是將職能分散到各個不同的部門和組織中。除了環(huán)保部門內(nèi)部存在職能劃分，農(nóng)村環(huán)境治理，往往還涉及農(nóng)業(yè)、水利、國土、財政等部門。各部門為了爭取上級支持，特別是財政支持，往往表現(xiàn)出積極承擔(dān)環(huán)保職能的形象，而在得到支持后，卻由于農(nóng)村環(huán)境問題的復(fù)雜性、全面性和綜合性，并不積極推動環(huán)境治理。職能的碎片化不僅導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境信息的碎片化，還使得環(huán)保機構(gòu)在進行環(huán)境治理時往往“力不從心”。

其三，農(nóng)村環(huán)境政策的碎片化。一方面，我國缺少針對農(nóng)村環(huán)境治理的專項法律和政策，當(dāng)前的環(huán)保政策大多是以解決城市環(huán)境問題為導(dǎo)向的，在農(nóng)村地區(qū)難以適應(yīng)，王文穎指出，相關(guān)法律在農(nóng)村環(huán)境治理問題上的可操作性不強，即使有立法，也會被束之高閣[20]；另一方面，由于機構(gòu)和職能的碎片化，基于部門利益基礎(chǔ)上的農(nóng)村環(huán)保政策也呈現(xiàn)出碎片化和分散化的特征，不同部門的環(huán)境政策之間缺少協(xié)調(diào)，甚至相互矛盾和沖突。政策的碎片化導(dǎo)致缺少統(tǒng)一的具有權(quán)威性的依據(jù)，農(nóng)村環(huán)境治理呈現(xiàn)出“政出多門”和“無序”狀態(tài)。

3.農(nóng)村環(huán)境治理內(nèi)容的碎片化

農(nóng)村環(huán)境問題表現(xiàn)在水污染、土壤污染、工業(yè)污染、養(yǎng)殖污染、城市轉(zhuǎn)移污染、生態(tài)環(huán)境破壞等多方面，農(nóng)村環(huán)境問題的凸顯是多種因素綜合而成的結(jié)果。農(nóng)村環(huán)境治理的內(nèi)容不僅包括對這些環(huán)境問題的處理和解決，還包括改善農(nóng)村環(huán)保設(shè)施、提高村民環(huán)保素養(yǎng)、加強農(nóng)村環(huán)境法治教育、完善農(nóng)村環(huán)境保護制度、建立農(nóng)村環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)等，因此，農(nóng)村環(huán)境治理是一項系統(tǒng)性工程，只有采取整體性治理，才能徹底解決環(huán)境問題。從當(dāng)前各地區(qū)農(nóng)村環(huán)境治理實踐上看，農(nóng)村環(huán)境治理是以項目制的方式進行的，地方政府通過設(shè)立專項資金，將項目進行 “發(fā)包”、“轉(zhuǎn)包”，實現(xiàn)以項目運作方式推動基層政府提供公共服務(wù)的目標(biāo)。[20]雖然通過實施農(nóng)村環(huán)境治理項目，在一定程度上改善了農(nóng)村環(huán)境，但也存在很多問題，比如，項目內(nèi)容的單一性、資金使用缺少靈活性、環(huán)保服務(wù)與村民需求之間存在差距、忽視了農(nóng)村環(huán)境治理的系統(tǒng)性和綜合性等，導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境治理內(nèi)容表現(xiàn)出碎片化的特征，無法從根本上解決農(nóng)村環(huán)境問題。

4.農(nóng)村環(huán)境治理過程的碎片化

從治理過程上看，農(nóng)村環(huán)境治理是一項連續(xù)性和持久性工程，不僅需要在時間上保持連續(xù)性，將長期目標(biāo)與短期目標(biāo)相結(jié)合，還需要在實踐上保持連貫性，實現(xiàn)政策制定、執(zhí)行、監(jiān)督、評估、改進的統(tǒng)一。農(nóng)村環(huán)境治理過程的碎片化，表現(xiàn)在時間和實踐兩方面：一是時間上的碎片化，即強調(diào)農(nóng)村環(huán)境治理的時效性，在某一時間段迅速開展環(huán)境治理，而后則恢復(fù)正常，集中表現(xiàn)為農(nóng)村環(huán)境的“運動式治理”。二是實踐上的碎片化，即在農(nóng)村環(huán)境治理過程中，只重視治理的某一環(huán)節(jié)或某些環(huán)節(jié)，而不是關(guān)注過程的連貫性。在農(nóng)村環(huán)境治理實踐中，政府往往對環(huán)境政策的制定和執(zhí)行比較重視，而忽視政策監(jiān)督、評估、反饋和改進等，沒有從根本上反思環(huán)境問題發(fā)生的根源、吸取教訓(xùn)和總結(jié)治理經(jīng)驗，致使農(nóng)村環(huán)境問題反復(fù)發(fā)生和愈演愈烈。環(huán)境問題的突發(fā)性、項目的時限性、領(lǐng)導(dǎo)者的重視、上級部門的考核內(nèi)容等是導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境治理過程碎片化的主要影響因素。

四、從“碎片化”到“整體性”：

農(nóng)村環(huán)境治理的現(xiàn)實路徑

實施“生態(tài)宜居”的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，體現(xiàn)出政府、社會和村民對鄉(xiāng)村環(huán)境發(fā)展的更高要求和期待。2018年中央一號文件提出：“鄉(xiāng)村振興，生態(tài)宜居是關(guān)鍵。良好的生態(tài)環(huán)境是農(nóng)村最大優(yōu)勢和寶貴財富，必須尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然，推動鄉(xiāng)村自然資本加快增值，實現(xiàn)百姓富、生態(tài)美的統(tǒng)一?！鞭r(nóng)村生態(tài)環(huán)境作為我國生態(tài)環(huán)境的重要組成部分，其治理的好壞關(guān)系到廣大村民的切身利益，關(guān)系到鄉(xiāng)村振興的成敗。推進農(nóng)村環(huán)境整體性治理，是解決農(nóng)村環(huán)境治理碎片化問題的必然選擇，也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)在要求。針對農(nóng)村環(huán)境治理碎片化的現(xiàn)狀，應(yīng)從協(xié)調(diào)機制、整合機制和信任機制三個層面著手，推進農(nóng)村環(huán)境整體性治理。

1.動員多主體參與合作，構(gòu)建農(nóng)村環(huán)境治理的協(xié)調(diào)機制

根據(jù)動員的主體以及協(xié)調(diào)性質(zhì)的不同，可以將協(xié)調(diào)機制分為政府內(nèi)部協(xié)調(diào)和政府與社會協(xié)調(diào)兩部分。

一是加強政府內(nèi)部的協(xié)調(diào)，強化政府的農(nóng)村環(huán)境治理職能。政府依然是農(nóng)村環(huán)境治理的最大責(zé)任主體，政府，特別是基層政府，對農(nóng)村環(huán)境的關(guān)注和投入，是決定農(nóng)村環(huán)境治理成敗的關(guān)鍵因素，而這也影響著企業(yè)、社會組織、自治組織和村民等社會力量參與農(nóng)村環(huán)境治理的積極性和主動性。因而，實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境整體性治理，首先要加強政府內(nèi)部的協(xié)調(diào)，切實履行好政府的農(nóng)村環(huán)保職能。從協(xié)調(diào)的方向上看，一方面，要加強縱向各層級環(huán)保部門之間的協(xié)調(diào)。應(yīng)按照權(quán)責(zé)一致的原則，合理劃分不同層級間環(huán)保機構(gòu)的財權(quán)和事務(wù)；改變環(huán)保機構(gòu)“雙重領(lǐng)導(dǎo)”和“政府主導(dǎo)”的現(xiàn)狀，由上級環(huán)保部門直接領(lǐng)導(dǎo)，增強環(huán)保機構(gòu)的獨立性；針對農(nóng)村環(huán)境問題的特殊性，賦予基層環(huán)保機構(gòu)開展農(nóng)村環(huán)境治理的自主權(quán)；上級機構(gòu)要加強農(nóng)村環(huán)境巡查和巡視，指導(dǎo)基層開展農(nóng)村環(huán)境治理。另一方面，要建立以環(huán)保機構(gòu)為主體，農(nóng)業(yè)、財政、國土等部門參與的農(nóng)村環(huán)境治理協(xié)調(diào)機構(gòu)，制定協(xié)調(diào)制度并完善協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境“大部門式”治理。

二是要加強政府與社會的協(xié)調(diào)，廣泛動員社會力量積極參與。政府要重視不同主體在農(nóng)村環(huán)境治理中的作用，并進行廣泛的社會動員。比如，利用村委會等自治組織收集農(nóng)村環(huán)境信息，宣傳環(huán)保政策，建立政府與農(nóng)村的溝通平臺等，賦予村民自治組織環(huán)境管理權(quán)[21]；通過環(huán)境教育，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和生態(tài)經(jīng)濟，提升村民的環(huán)保意識和能力；培育、發(fā)展和完善農(nóng)村環(huán)境市場，鼓勵企業(yè)參與農(nóng)村環(huán)境治理；培育農(nóng)村社會的環(huán)保網(wǎng)絡(luò)和環(huán)保組織，促進農(nóng)村社會成員對環(huán)境治理的參與水平[22]。同時，政府要通過電子政務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)、聽證會、座談會、實地考察等途徑，搭建政府與社會的溝通和協(xié)商平臺，使協(xié)調(diào)制度化和常態(tài)化，關(guān)注村民對環(huán)境的整體需求，努力達成農(nóng)村環(huán)境治理的共識。

2.按照“一站式服務(wù)”的要求，建立農(nóng)村環(huán)境治理的整合機制

“一站式服務(wù)”是整體性治理的內(nèi)在要求和發(fā)展目標(biāo)，整合則是提供“一站式服務(wù)”和實施整體性治理的關(guān)鍵。針對農(nóng)村環(huán)境治理權(quán)責(zé)、內(nèi)容和過程碎片化的問題，應(yīng)遵循“一站式服務(wù)”的要求和標(biāo)準(zhǔn)，進行組織、職能、目標(biāo)、內(nèi)容和過程的整合。一是組織整合，即將承擔(dān)農(nóng)村環(huán)境治理職能的相關(guān)機構(gòu)和組織進行合并、重組，實行大部門式治理，避免“政出多門”，比如，將一些原本存在于農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等部門的環(huán)保機構(gòu)和組織合并到統(tǒng)一的環(huán)保部門當(dāng)中，提升環(huán)保部門的權(quán)威，保證農(nóng)村環(huán)境治理的統(tǒng)一性。二是職能整合，即按照職能統(tǒng)一的原則，將分散的農(nóng)村環(huán)保職能整合到一個部門，比如，在環(huán)保部門內(nèi)部設(shè)立農(nóng)村環(huán)?？疲ㄊ遥?，將涉及農(nóng)村環(huán)境政策的制定、預(yù)算安排、信息調(diào)查、污染處理等職能交由其行使。三是目標(biāo)整合，即整合分散的環(huán)境治理目標(biāo)，制定統(tǒng)一的農(nóng)村環(huán)境政策，這具體表現(xiàn)在三個層面：宏觀上，改變城市偏向的環(huán)境政策，根據(jù)農(nóng)村環(huán)境的特殊性，制定農(nóng)村環(huán)境治理的專項法律法規(guī)和政策制度；中觀上，將農(nóng)村環(huán)境治理的長期目標(biāo)和短期目標(biāo)結(jié)合起來，明確農(nóng)村環(huán)境治理的戰(zhàn)略目標(biāo)；微觀上，打破部門分立狀態(tài)，由環(huán)保部門主導(dǎo)，農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等部門參與，制定統(tǒng)一的農(nóng)村環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和政策，避免政策之間的相互沖突以及政策的片面性。四是內(nèi)容整合，即從整體性的角度看待農(nóng)村環(huán)境問題，在進行專項治理的同時，要注重農(nóng)村環(huán)境的綜合整治。從成因上看，農(nóng)村環(huán)境問題的嚴(yán)重性是多種因素綜合作用的結(jié)果，從表現(xiàn)上看，各種環(huán)境問題是相互關(guān)聯(lián)、相互影響的，因此，在進行農(nóng)村環(huán)境治理時，既要重視環(huán)境專項治理，也要重視各項目之間的相互聯(lián)系和配合，還要重視改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、提高村民環(huán)境意識、改進農(nóng)村環(huán)保設(shè)施等。五是過程整合，即明確農(nóng)村環(huán)境治理的步驟和順序，保證治理的連續(xù)性和完整性，這意味著不僅要重視環(huán)境政策的制定和執(zhí)行，還要重視政策的監(jiān)督、反饋、評估和改進等。

3.搭建溝通平臺，重塑農(nóng)村環(huán)境治理的信任機制

實踐證明，只有主體間通過互動、溝通、交往建立良好的信任關(guān)系，才能促進協(xié)調(diào)和整合的實現(xiàn)，才能保證農(nóng)村環(huán)境整體性治理的有效性和可持續(xù)性。目前，在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會信任的基礎(chǔ)遭到破壞，現(xiàn)代社會信任機制尚未建立的過程中，亟須建立鄉(xiāng)村社會信任體系支撐鄉(xiāng)村環(huán)境合作治理。[23]對此，一方面，要弘揚誠實守信的傳統(tǒng)美德，培育村民關(guān)心公共事務(wù)、參與公共活動的公共精神，將環(huán)境保護納入村民自治范圍內(nèi)，鼓勵村民自覺養(yǎng)成良好的生產(chǎn)生活習(xí)慣，積極參與農(nóng)村環(huán)境治理；另一方面，要加強法制教育，增強現(xiàn)代社會信任。制定并完善農(nóng)村環(huán)境法律政策體系，建立農(nóng)村環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范農(nóng)村環(huán)境行為；健全農(nóng)村生態(tài)補償機制，保障村民的環(huán)境權(quán)益；建立農(nóng)村環(huán)境信任檔案制度，對企業(yè)和個人的環(huán)境行為進行記錄；建立農(nóng)村環(huán)境治理的獎懲機制，對積極參與環(huán)境治理的主體給予獎勵，而對消極參與，甚至抵制環(huán)境治理的行為進行曝光并給予處罰。

除了建立鄉(xiāng)村信任體系，還應(yīng)通過搭建互動和溝通的平臺，增進社會信任和政府信任。比如，建立農(nóng)村環(huán)境信息公開制度，及時公布農(nóng)村環(huán)境信息，保障村民的環(huán)境知情權(quán)；建立網(wǎng)上環(huán)境舉報平臺，設(shè)置舉報電話，鼓勵社會組織和村民對環(huán)境違法行為進行監(jiān)督和舉報；利用互聯(lián)網(wǎng)、微信、微博等平臺，宣傳政府的環(huán)境政策，促進政府與社會和村民的互動，了解公眾的環(huán)境需求。

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（責(zé)任編輯 吳曉妹）