朱國鋒，李秀成，石耀榮，張 昱，李再艷

(1.西北師范大學(xué)地理與環(huán)境科學(xué)學(xué)院，甘肅蘭州 730000； 2.中國科學(xué)院西北生態(tài)環(huán)境資源研究院冰凍圈科學(xué)國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，甘肅蘭州 730000； 3．農(nóng)業(yè)部遙感應(yīng)用中心蘭州分中心，甘肅蘭州 730000； 4.甘肅省農(nóng)業(yè)資源區(qū)劃辦公室，甘肅蘭州 730000)

0 引言

耕地是最寶貴的土地資源，受制于我國有限的農(nóng)業(yè)資源稟賦和巨大的人口壓力，在過去幾十年中，耕地超強(qiáng)度利用使得生態(tài)、資源與環(huán)境出現(xiàn)了一系列的問題[1-3]。農(nóng)業(yè)資源的持續(xù)高強(qiáng)度開發(fā)利用，農(nóng)業(yè)投入品粗放和過量使用導(dǎo)致了一系列的環(huán)境和生態(tài)問題[2， 4]。貫徹新的農(nóng)業(yè)發(fā)展理念，以綠色發(fā)展為導(dǎo)向，以改革創(chuàng)新為動力，以現(xiàn)代化新式手段為支撐，探索制度化的輪作休耕組織方式、技術(shù)模式和政策框架，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和可持續(xù)發(fā)展是亟待解決的問題[3， 5]。

目前，全球普遍面臨糧食產(chǎn)能過剩與糧食不足共存，耕地退化的問題，直接威脅到人類的可持續(xù)發(fā)展[6]，世界各國紛紛尋找解決辦法。耕地輪作休耕政策在美國[7-9]、加拿大[10]、德國[11-12]、尼日利亞[13]、日本[14-16]以及澳大利亞[17]等許多國家和地區(qū)普遍實(shí)施。政策實(shí)施的尺度范圍差異很大，從小流域到整個(gè)國家，融資體系和補(bǔ)償方式也呈現(xiàn)出多樣化特點(diǎn)[18]。

世界主要國家農(nóng)業(yè)模式可分為以歐洲、美國、澳大利亞和加拿大等為代表的歐美模式[19]。以大規(guī)模、機(jī)械化、高科技的專業(yè)農(nóng)場為主，中、小型家庭農(nóng)場為輔。以日本、韓國等為代表的東亞模式[19]，以小規(guī)模、小型機(jī)械化、高科技的兼業(yè)農(nóng)戶為主，專業(yè)農(nóng)戶為輔。我國地域廣闊，種植結(jié)構(gòu)復(fù)雜，農(nóng)業(yè)模式多樣。目前我國一方面推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，逐步形成一些類似于歐美模式的專業(yè)農(nóng)場。另一方面，結(jié)合我國國情，因地制宜地推進(jìn)類似于日本和韓國的小規(guī)模、小型機(jī)械化個(gè)體農(nóng)業(yè)的發(fā)展[20]。因此，歐美模式和東亞模式對我國都有較強(qiáng)的借鑒意義。文章選取國外休耕制度比較成熟，資料容易獲取，對我國現(xiàn)行休耕區(qū)域有較強(qiáng)借鑒價(jià)值的美國、德國、加拿大和日本作為對比研究對象，總結(jié)國外輪作休耕的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對建立和完善我國的輪作休耕機(jī)制具有一定的借鑒意義。

1 耕地輪作休耕的背景與內(nèi)涵

1.1 背景

我國有悠久的農(nóng)業(yè)歷史，在長期的耕作實(shí)踐中形成了將禾谷類與豆類作物、旱地與水田作物等輪換種植的農(nóng)業(yè)傳統(tǒng)，這種傳統(tǒng)的輪作休耕模式，在調(diào)節(jié)土壤性狀和改良土壤生態(tài)方面發(fā)揮著重要的作用[21]。近些年來，在農(nóng)產(chǎn)品供給的壓力下，耕地地力消耗過大，地下水開采過度，化肥農(nóng)藥大量使用，農(nóng)業(yè)資源環(huán)境已不堪重負(fù)[3]。與此同時(shí)，我國農(nóng)業(yè)大而不強(qiáng)、多而不優(yōu)、競爭力弱的問題日益凸顯，迫切需要推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和可持續(xù)發(fā)展[22]。因此，必須充分借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)通過耕地輪作休耕，節(jié)約和高效利用農(nóng)業(yè)資源，進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)，增加緊缺農(nóng)產(chǎn)品供給，滿足多元化消費(fèi)需求，全面提升農(nóng)業(yè)供給體系的質(zhì)量和效率。目前我國正在探索實(shí)行耕地輪作休耕制度及其模式試點(diǎn)，力求為我國實(shí)現(xiàn)“藏糧于地、藏糧于技”重大戰(zhàn)略目標(biāo)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，為我國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展開辟新的道路[23]。

黨的十八屆五中全會通過《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出了“探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)”，黨的十九大明確提出“繼續(xù)擴(kuò)大輪作休耕試點(diǎn)”。我國提出輪作休耕制度試點(diǎn)采取不同的耕地輪作休耕模式，以合理調(diào)整我國種植業(yè)種植結(jié)構(gòu)和比例，實(shí)現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。實(shí)施輪作休耕制度試點(diǎn)不僅有助于保護(hù)耕地資源，保護(hù)潛在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)能力，也有利于我國糧食市場與國際市場接軌，有利于穩(wěn)定農(nóng)民收入，促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變[23- 24]。

1.2 內(nèi)涵

輪作(Crop rotation)是指在同一塊耕地上，有計(jì)劃地在不同季節(jié)或年輪流種植不同作物或復(fù)種組合的一種植方式，是一種在長期耕作實(shí)踐中總結(jié)出的將用地和養(yǎng)地有機(jī)結(jié)合的耕作方式[24]。歷史時(shí)期我國旱地多采用禾谷類作物、經(jīng)濟(jì)作物與豆類作物的輪換種植，部分水田實(shí)行與旱作作物交替種植的輪作模式[25-26]?？茖W(xué)合理地輪作有利于防治病、蟲、草害。合理的輪作能夠改善土壤理化性質(zhì)、調(diào)節(jié)土壤肥力。

休耕(land fallow)是一種將用地和養(yǎng)地結(jié)合起來提升和鞏固糧食生產(chǎn)的方式。以休耕時(shí)間為劃分依據(jù)可分為全年休耕、季節(jié)性休耕和輪作休耕3種類型[25]，其中，耕地整年休閑的模式為全年休耕，一年中某個(gè)生長季休閑為季節(jié)性休耕，耕地在特定輪作周期內(nèi)，各田塊輪流休閑的模式為輪作休耕(Crop rotation and land fallow)。

2 國內(nèi)外耕地輪作休耕實(shí)踐的比較

(1)耕地輪作休耕的基本目標(biāo)不同

輪作休耕的目標(biāo)各有不同，整體來看主要有糧食安全、生態(tài)修復(fù)、穩(wěn)定糧價(jià)、市場調(diào)節(jié)幾個(gè)方面。從不同國家來看，美國的主要目標(biāo)是以生態(tài)保護(hù)和穩(wěn)定糧價(jià)為目標(biāo)，對耕地生態(tài)脆弱區(qū)進(jìn)行補(bǔ)貼，扶持農(nóng)作物生產(chǎn)者實(shí)施退耕還林、還草等長期性植被保護(hù)措施，最終達(dá)到改善水質(zhì)、控制土壤侵蝕、改善野生動植物棲息地環(huán)境的目的[7-9]，另外限制糧食產(chǎn)量和穩(wěn)定糧價(jià)，最終維護(hù)美國糧食的穩(wěn)定供應(yīng)形勢也是美國休耕的目的之一[8]。德國主要的目標(biāo)是促進(jìn)生態(tài)休耕，環(huán)境保護(hù)和綠色農(nóng)業(yè)是其主要目標(biāo)[11-12]。日本輪作休耕的最初目的是調(diào)控農(nóng)業(yè)產(chǎn)能，維持水稻價(jià)格不下跌， 2000年以來，一方面傾向于保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，另一方面試圖通過輪作休耕獎補(bǔ)舉措，降低生產(chǎn)經(jīng)營主體的耕作意愿，推動農(nóng)地集中和經(jīng)營規(guī)模擴(kuò)大[15-16]。加拿大將推進(jìn)保護(hù)性耕作，防止土地退化，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展作為輪作休耕的基本目標(biāo)[10， 14]。我國的主要目標(biāo)為轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，逐步形成綠色發(fā)展理念，建立常態(tài)化的耕地輪作休耕制度[24]。

(2)各國面臨的糧食需求壓力不同

如果美國耕地不休耕，糧食會嚴(yán)重過剩，導(dǎo)致糧食價(jià)格下降，在導(dǎo)致農(nóng)場主受損的同時(shí)增加政府財(cái)政補(bǔ)貼的壓力[8-9]。美國耕地休耕的主要目的是維護(hù)美國糧食的穩(wěn)定供應(yīng)形勢。另外，美國政府為了維持國內(nèi)糧食價(jià)格而采取了鼓勵(lì)糧食出口的政策，大量糧食在美國政府的補(bǔ)貼下出口到國外，維護(hù)了農(nóng)場主的利益，保證了美國農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。美國的耕地休耕制度與鼓勵(lì)糧食出口制度，都是美國糧食過剩的解決辦法。德國面臨的糧食壓力不大，鼓勵(lì)農(nóng)民實(shí)行休耕旨在降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對環(huán)境的損害，調(diào)控糧食供給總量和實(shí)現(xiàn)市場平衡[11-12]，強(qiáng)制休耕與自愿休耕相結(jié)合是德國減少糧食產(chǎn)量的有效手段[27]。加拿大也面臨糧食過剩的問題，主要采取休耕和鼓勵(lì)糧食出口的方式解決[14]。日本人多地少，有一定的糧食壓力，休耕受到耕地規(guī)模、質(zhì)量、耕作條件等多種條件限制，更加注重科技投入和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)[15-16]。由于中國面積廣大人口眾多，糧食主產(chǎn)區(qū)與非主產(chǎn)區(qū)耕地資源稟賦以及所面臨的糧食生產(chǎn)任務(wù)差異懸殊，應(yīng)保障糧食安全，提升糧食質(zhì)量，確保谷物基本自給自足，糧食絕對安全。

(3)補(bǔ)貼方式不同

美國輪作休耕補(bǔ)貼機(jī)制相對比較完善，農(nóng)民擁有的土地如果屬于環(huán)境敏感地區(qū)，比如濕地或動物棲息地，政府希望與農(nóng)民簽訂一個(gè)為期10年的租地合同，暫停該地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)民申請?zhí)岢鲎约浩谕难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，一旦申請被接受，就按其期望獲得土地租金補(bǔ)貼，農(nóng)業(yè)部門再結(jié)合農(nóng)民的補(bǔ)償意愿確定單位成本效益最大化的輪作休耕項(xiàng)目[7-9]。美國農(nóng)業(yè)部下屬的農(nóng)產(chǎn)品信貸公司是實(shí)施聯(lián)邦政府農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的執(zhí)行部門，補(bǔ)貼發(fā)放采取“一竿子插到底”的方式向農(nóng)民直接發(fā)放，防止了貪污、挪用現(xiàn)象。實(shí)行差別化補(bǔ)償、重視公民自然資源產(chǎn)權(quán)、精準(zhǔn)補(bǔ)貼、市場競爭機(jī)制以及科學(xué)監(jiān)控是美國輪作休耕補(bǔ)貼機(jī)制的優(yōu)勢[9]。德國補(bǔ)償措施細(xì)致精準(zhǔn)，在補(bǔ)貼分類以及對具體補(bǔ)貼數(shù)額的定量等方面精準(zhǔn)到位[11]，一是對達(dá)到休耕比例的農(nóng)民進(jìn)行直接補(bǔ)貼。二是對產(chǎn)量控制基礎(chǔ)上的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行高額補(bǔ)貼。休耕地采用符合立地條件的土地經(jīng)營方式，休耕面積由農(nóng)場規(guī)模而定，獎懲機(jī)制完善。在加拿大，農(nóng)場主自行決定休耕、輪作還是擱荒，政府則根據(jù)當(dāng)?shù)赝恋叵鄬ιa(chǎn)率和租金價(jià)格確定補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)由政府和農(nóng)場主或農(nóng)戶商定，一般不低于當(dāng)?shù)赝恋叵鄬ιa(chǎn)率的80%[14]。在日本，將強(qiáng)制休耕和自愿休耕相結(jié)合，補(bǔ)貼分為階段性輪作休耕補(bǔ)貼和永久性休耕補(bǔ)貼，在以支持稻農(nóng)收入為目的的農(nóng)業(yè)政策中，日本政府以減少耕種面積維持水稻高價(jià)格的目標(biāo)未曾發(fā)生改變。補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行精細(xì)化核算并與市場機(jī)制聯(lián)動，對于輪作休耕效益暫無科學(xué)的效益評價(jià)系統(tǒng)進(jìn)行貢獻(xiàn)監(jiān)測[15-16]。在我國，開展耕地輪作休耕制度兼顧技術(shù)模式和利益補(bǔ)償，正在逐步建立利益補(bǔ)償機(jī)制。

(4)輪作休耕類型和方式不同

20世紀(jì)80年代初期，美國提出了農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的概念，強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境的重要性，嘗試用綠肥秸稈代替化肥，用天敵、輪作代替化學(xué)防治，用少耕免耕代替翻耕等。從休耕類型來看，美國休耕主要是有計(jì)劃休耕、退耕還林、永久性退耕還林[8-9]。德國不是真正意義上的農(nóng)耕國家，即便在農(nóng)牧業(yè)發(fā)達(dá)的歷史時(shí)期，畜牧業(yè)仍然要比農(nóng)耕重要，土地開墾比重相對較小，三區(qū)輪作制是德國傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)耕作體制[11]。三區(qū)輪作制卻只有1/3土地休耕。在秋季，有1/3土地種植小麥、大麥或者黑麥，在春季另外的1/3土地種植將在夏末收割的燕麥、大麥和豆科植物，目前德國的休耕模式很大程度上沿用的傳統(tǒng)模式，不同的是精細(xì)化休耕輪作的監(jiān)測和管理，強(qiáng)制與非強(qiáng)制相結(jié)合的休耕模式及高額的輪作休耕補(bǔ)貼。加拿大根據(jù)國際市場變化靈活調(diào)整輪作休耕政策，主要采取非強(qiáng)制措施壓減糧食產(chǎn)量，另外強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境的重要性，嘗試用綠肥秸稈代替化肥等外部農(nóng)業(yè)投入[8- 9]。日本休耕主要方式是永久性休耕、輪種休耕、管理休耕，休耕補(bǔ)貼門檻較低，休耕面積占耕地總面積比重大，使得生產(chǎn)方式發(fā)生轉(zhuǎn)變，使得之前的農(nóng)田現(xiàn)在開始種植花卉與蔬菜等非糧食作物[11-12]。中國在地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)和生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)開展休耕試點(diǎn)。由于中國不同區(qū)域類型多樣，在區(qū)域?qū)用?，基于各區(qū)域的問題導(dǎo)向、資源本底和耕地利用特點(diǎn)，針對性地設(shè)計(jì)了差異化的輪作休耕模式(表1)。

(5)政策效果不同

休耕實(shí)施以來，美國的自然環(huán)境得到極大改善，土壤效用明顯增強(qiáng)，輪作休耕理念與方式取得了較大成功[8- 9]。德國休耕制度實(shí)施以來調(diào)整了供需關(guān)系，土地得到休養(yǎng)生息，保護(hù)了生態(tài)環(huán)境[11]。加拿大休耕一方面緩解了糧食生產(chǎn)過剩的壓力，另一方面通過當(dāng)年作物秸稈還田第二年休耕的模式使得土壤肥力得以恢復(fù)[14]。日本休耕制度實(shí)施以來引起生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，花卉、蔬菜開始種植于農(nóng)田，糧食播種面積下降[15- 16]。中國輪作休耕政策實(shí)施預(yù)期有助于保護(hù)耕地資源，保護(hù)潛在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)能力，也有利于我國糧食市場與國際市場接軌，有利于穩(wěn)定農(nóng)民收入，促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，合理調(diào)整我國種植業(yè)種植結(jié)構(gòu)和比例，實(shí)現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

3 我國輪作休耕試點(diǎn)

開展輪作休耕制度試點(diǎn)，是中央做出的一項(xiàng)重大部署，也是農(nóng)村改革的一項(xiàng)重大任務(wù)， 2016年啟動實(shí)施試點(diǎn)， 2017年擴(kuò)大了試點(diǎn)規(guī)模。目前正在形成制度化的組織方式、技術(shù)模式和政策框架(表1)。

表1 我國輪作休耕試點(diǎn)技術(shù)模式

4 國外耕地輪作休耕的實(shí)踐對我國的政策啟示

(1)因地制宜地制訂休耕計(jì)劃

世界各國制定休耕計(jì)劃都基于自身國情采取不同的政策方式，美國現(xiàn)行的休耕政策以環(huán)境效益為標(biāo)準(zhǔn)來具體分析確定休耕政策，在生態(tài)環(huán)境脆弱敏感區(qū)，政府給出高額補(bǔ)貼，農(nóng)民自愿申請即可獲得批準(zhǔn)。在生態(tài)環(huán)境自我修復(fù)能力好的區(qū)域，輪作休耕充分采用競爭機(jī)制，農(nóng)民向政府提出休耕輪作申請，政府根據(jù)農(nóng)民或農(nóng)場主的與其補(bǔ)貼水平、資源環(huán)境效益成本和相關(guān)政策標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行綜合評估，決定休耕地塊，確定休耕地塊后，以補(bǔ)貼和獎勵(lì)相結(jié)合的手段落實(shí)補(bǔ)償，以土地年租金為依據(jù)核算補(bǔ)貼，以休耕后是否種植環(huán)境修復(fù)或養(yǎng)地作物為依據(jù)核算獎勵(lì)。政策充分尊重了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)主體地位，各個(gè)環(huán)節(jié)有法可依，依法辦事[7-9]。德國在休耕政策制定中充分關(guān)注國際市場糧食行情，根據(jù)自身糧食安全和國際市場行情確定休耕任務(wù)， 2009年以前德國以農(nóng)戶的耕地面積大小和年產(chǎn)量為依據(jù)推行強(qiáng)制休耕， 2009年以后逐步弱化了強(qiáng)制休耕，提供高額補(bǔ)貼促使農(nóng)戶自愿休耕，與美國不同的是德國的補(bǔ)償不以土地租金為依據(jù)，而是以當(dāng)年農(nóng)作物市場價(jià)格為依據(jù)。休耕輪作政策的基層執(zhí)行單位是縣農(nóng)業(yè)管理部門，輪作休耕法制體系和保障體系健全，獎懲措施明確[11-12]。日本個(gè)體農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)，因此休耕輪做的推進(jìn)以村莊為單位開展，整體休耕輪作任務(wù)達(dá)到后，在村莊內(nèi)部進(jìn)行分配。在補(bǔ)償機(jī)制方面，為了增加主要農(nóng)產(chǎn)品的競爭力，日本補(bǔ)償更傾向于農(nóng)業(yè)公司，農(nóng)業(yè)合作社是日本休耕輪作任務(wù)的基層執(zhí)行機(jī)構(gòu)，其具有一定的政府背景，既是政府增側(cè)計(jì)劃的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，也是農(nóng)戶意愿的上傳機(jī)構(gòu)[15-16]。我國耕地類型及農(nóng)作物種植制度多樣，不同區(qū)域不同類型的耕地受損度和敏感度不盡相同，糧食主產(chǎn)區(qū)與非主產(chǎn)區(qū)耕地資源稟賦以及所面臨的糧食生產(chǎn)任務(wù)差異懸殊[22， 24]，這都在不同程度上影響了各省份各區(qū)域的休耕規(guī)模分配。因此，我國的休耕輪作只能分類型逐步推進(jìn)，因地制宜地制定符合當(dāng)?shù)刈匀缓蜕鐣?jīng)濟(jì)環(huán)境的休耕輪作政策。

確定休耕面積占耕地總面積的比例與多樣化的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對休耕項(xiàng)目的實(shí)施有重要影響。美國、德國、日本、加拿大都確定了休耕面積的上限，普遍不超過耕地面積的35%[18]，有利于糧食安全與生態(tài)保護(hù)又不會造成土地資源的閑置。此外，要正視我國巨大的人口壓力和糧食壓力，逐步探索建立適應(yīng)區(qū)域現(xiàn)實(shí)的休耕制度，合理規(guī)劃休耕比例與年限，促進(jìn)生產(chǎn)生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展。輪作休耕客觀上會導(dǎo)致糧食產(chǎn)量減少，必須在總量上對休耕規(guī)模進(jìn)行控制，不能觸及糧食安全的底線。

休耕會對耕地承包經(jīng)營者造成一定的經(jīng)濟(jì)損失，休耕補(bǔ)償是國家為了彌補(bǔ)休耕對農(nóng)戶造成的損失而給予農(nóng)戶等量的貨幣或?qū)嵨镅a(bǔ)償。休耕補(bǔ)償是休耕制度運(yùn)行的核心動力。輪作休耕補(bǔ)償應(yīng)注意體現(xiàn)耕地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會價(jià)值，休耕的補(bǔ)償方式應(yīng)結(jié)合休耕地區(qū)的自然條件、經(jīng)濟(jì)社會狀況。同時(shí)，要加強(qiáng)農(nóng)戶休耕知識、休耕技術(shù)的培訓(xùn)，做好農(nóng)業(yè)勞動力的轉(zhuǎn)移安置工作。此外，休耕補(bǔ)助還應(yīng)參照生態(tài)補(bǔ)償、退耕還林(還草)等相關(guān)補(bǔ)償理論，研究休耕的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、方式和途徑，以及休耕補(bǔ)償與國家已經(jīng)實(shí)行的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的兼容性。

(2)發(fā)揮科學(xué)評估、調(diào)控與市場機(jī)制的作用

輪作休耕將會作為一項(xiàng)國家政策長期執(zhí)行，對政策的完成情況和執(zhí)行效果如何進(jìn)行科學(xué)有效的監(jiān)督和評估。美國輪作休耕集成土壤普查資料、耕地地理信息資料和社會經(jīng)濟(jì)資料建立了環(huán)境效益指數(shù)評估體系[7-9]。用來評估輪作休耕的生態(tài)效益，同時(shí)也建立了土壤侵蝕和土壤相對生產(chǎn)率等定量評估體系。德國土壤普查資料、耕地地理信息資料和社會經(jīng)濟(jì)資料齊全，遙感監(jiān)測能力強(qiáng)，建成了多種準(zhǔn)確高效的評估系統(tǒng)。加拿大也建立了類似于美國的評估系統(tǒng)，注重根據(jù)全球糧食產(chǎn)量和市場情況調(diào)整輪作休耕指標(biāo)[11-12， 15-16]。日本農(nóng)戶分散經(jīng)營模式，其監(jiān)測評估體系注重遙感技術(shù)和傳統(tǒng)調(diào)查統(tǒng)計(jì)相結(jié)合。我國應(yīng)積極著手完善土壤資料數(shù)據(jù)庫、耕地地理信息資料和社會經(jīng)濟(jì)資料數(shù)據(jù)庫，重視遙感技術(shù)在監(jiān)測評估中的作用，及早建立科學(xué)的政策落實(shí)監(jiān)督和生態(tài)評估體系，提高休耕項(xiàng)目的實(shí)施效果。

耕地修復(fù)和糧食調(diào)節(jié)通常被看做是政府的職責(zé)，但是在各國輪作休耕實(shí)踐中也存在著一些不容忽視的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，例如德國采取了行政干預(yù)、排外保護(hù)、價(jià)格補(bǔ)貼和直接補(bǔ)貼、設(shè)立共同農(nóng)業(yè)基金等措施來提高輪作休耕政策的實(shí)施效果。政府對輪作休耕行政干預(yù)過強(qiáng)，對休耕地塊選擇、休耕面積、休耕農(nóng)戶、休耕過程全程把控，最終導(dǎo)致的結(jié)果是經(jīng)濟(jì)效益低下[14， 18]。日本輪作休耕最初目標(biāo)明確，但是目前日本采取的農(nóng)業(yè)高補(bǔ)貼政策不斷受到世貿(mào)組織的指責(zé)，正在通過鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營提高水稻的市場競爭力，后期沒有及時(shí)提出合理的后繼方案，導(dǎo)致大量土地資源閑置[14， 18]。輪作休耕成本效益的最優(yōu)化只能通過政策與市場有效結(jié)合來實(shí)現(xiàn)，通過政府決策確定基本目標(biāo)，通過市場機(jī)制選擇成本收益較大且能為各利益主體接受的項(xiàng)目。所以，隨著我國輪作休耕范圍的逐漸擴(kuò)大，輪作休耕政策的常規(guī)化，補(bǔ)償所涉及的范圍也將越來越廣泛，輪作休耕不可能僅僅依靠政府的力量，必須借助市場機(jī)制，要重視使用者付費(fèi)項(xiàng)目的創(chuàng)建。因此，中國在推動和實(shí)施休耕試點(diǎn)時(shí)不但要明確政府的主導(dǎo)地位，也要引入市場模式。

科學(xué)評估休耕輪作政策實(shí)施效果是農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理的重要環(huán)節(jié)，是國家和政府實(shí)行決策科學(xué)化、程序化的重要手段。美國于20世紀(jì)90年代成立“政府會計(jì)準(zhǔn)則委員會”(GASB)，負(fù)責(zé)政府工作績效的第三方評估[9]。20世紀(jì)90年代末期，為了回應(yīng)選民和應(yīng)對金融危機(jī)，也為了適應(yīng)全球化、信息化給政府管理帶來的巨大挑戰(zhàn)，日本民間第三方評估機(jī)構(gòu)興起，日本農(nóng)業(yè)政策及政策實(shí)施效果評估有大量的民間評估機(jī)構(gòu)參與[16]。目前，第三方評估作為科學(xué)管理與市場機(jī)制相結(jié)合的產(chǎn)物，已成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)管理的必要手段和科學(xué)決策的重要依據(jù)，受到各國政府科技管理部門的高度重視。隨著輪作休耕工作的逐步推進(jìn)，資金逐步投入、各項(xiàng)技術(shù)的應(yīng)用推廣必然會產(chǎn)生一系類的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、政策效應(yīng)。然而部分國家政策在實(shí)施過程確實(shí)存在問題，導(dǎo)致項(xiàng)目結(jié)果與實(shí)際任務(wù)的預(yù)期成果產(chǎn)生出入。如何確保輪作休耕試點(diǎn)任務(wù)落到實(shí)處，有效規(guī)避道德風(fēng)險(xiǎn)成為亟待解決的問題。美國[8]、德國[12]、加拿大[10]、日本[15]無一例外將遙感技術(shù)作為休耕輪作和其他農(nóng)業(yè)政策實(shí)施的主要監(jiān)測手段。我國也應(yīng)該充分依靠以遙感技術(shù)為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理機(jī)制創(chuàng)新，構(gòu)建天空地立體式數(shù)字農(nóng)業(yè)網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)監(jiān)管：(1)科學(xué)布置農(nóng)田監(jiān)測網(wǎng)點(diǎn)，及時(shí)跟蹤耕地等地和土壤肥力變化；(2)通過遙感技術(shù)，實(shí)時(shí)跟蹤試點(diǎn)地塊種植作物的變化，掌握輪作休耕任務(wù)落實(shí)情況；(3)將休耕輪作與農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作相結(jié)合，建立休耕輪作區(qū)域地理信息數(shù)據(jù)庫，精準(zhǔn)確定輪作休耕地塊的面積和空間信息，為休耕輪作工作的管理奠定良好的基礎(chǔ)。

(3)重視基層實(shí)施機(jī)構(gòu)的建設(shè)，合理確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和付費(fèi)形式

輪作休耕是一項(xiàng)長期性常規(guī)工作，美國和加拿大輪作休耕政策主要依靠中介組織推進(jìn)和實(shí)施項(xiàng)目運(yùn)作，德國和日本主要依靠政府基層組織[9， 16， 18]。政府基層組織和相關(guān)中介機(jī)構(gòu)一方面具備相關(guān)專業(yè)知識和經(jīng)驗(yàn)，另一方面了解特定區(qū)域具體情況，能夠形成一個(gè)和農(nóng)戶有效溝通的持久互動機(jī)制，既可以傳遞國家相關(guān)政策措施，又可以向上傳遞農(nóng)戶的疑惑和問題。我國輪作休耕也應(yīng)重視基層實(shí)施機(jī)構(gòu)的作用，積極建設(shè)和充實(shí)基層技術(shù)力量和人員。在項(xiàng)目設(shè)計(jì)時(shí)，不僅要從技術(shù)角度考慮，而且必須考慮到未來農(nóng)民生產(chǎn)生活可能遇到的障礙和約束。只有這樣，才能獲得農(nóng)戶對項(xiàng)目的支持，有助于項(xiàng)目的持續(xù)開展。

另外，輪作休耕項(xiàng)目的有效運(yùn)作在很大程度上取決于支付機(jī)制的合理有效，而支付機(jī)制的合理性又主要取決于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)核定。美國政府提供通過詳細(xì)核算的土地租金補(bǔ)貼，和具體的輪作休耕項(xiàng)目，補(bǔ)貼發(fā)放采取“一竿子插到底”的方式向農(nóng)民直接發(fā)放[8]。德國對達(dá)到休耕比例的農(nóng)民進(jìn)行直接補(bǔ)貼，獎懲機(jī)制完善[12]。加拿大政府則根據(jù)當(dāng)?shù)赝恋叵鄬ιa(chǎn)率和租金價(jià)格確定補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)由政府和農(nóng)場主或農(nóng)戶商定[10]。在日本，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行精細(xì)化核算并與市場機(jī)制聯(lián)動[15-16]。在我國，開展耕地輪作休耕制度兼顧技術(shù)模式和利益補(bǔ)償，正在逐步建立利益補(bǔ)償機(jī)制。落實(shí)以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，逐步完善輪作休耕補(bǔ)貼機(jī)制。合理補(bǔ)償。以不影響農(nóng)民收入為前提，合理測算補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對承擔(dān)休耕任務(wù)農(nóng)戶的原有種植作物收益和土地管護(hù)投入給予必要補(bǔ)償，使得農(nóng)戶輪作休耕以后種植收益不減少。根據(jù)年際間不同作物種植收益變化，對輪作休耕補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行動態(tài)調(diào)整是我國目前輪作休耕補(bǔ)貼的基本原則。

(4)注重以輪作休耕為契機(jī)推進(jìn)農(nóng)業(yè)理念和技術(shù)模式創(chuàng)新

美國將輪作休耕和實(shí)施精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)密切結(jié)合。根據(jù)土地的具體條件將耕地劃分為若干操作單元，對每個(gè)操作單元的土壤和各項(xiàng)作物進(jìn)行精準(zhǔn)的管理，并且通過優(yōu)化，最大限度地減少使用農(nóng)藥、化肥等外部農(nóng)業(yè)投入，充分利用水、種子等資源，保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，獲取高產(chǎn)量、高經(jīng)濟(jì)效益[7-9]。德國在開展輪作休耕，壓減糧食產(chǎn)量的同時(shí)積極鼓勵(lì)甜菜、油菜、玉米、馬鈴薯種植，并對這些農(nóng)作物進(jìn)行定向培育，從中制取甲烷、乙醇等綠色能源，在推行輪作休耕政策中還有效結(jié)合了以3S技術(shù)為基礎(chǔ)的精準(zhǔn)管理和以減少外部農(nóng)業(yè)投入為目的的生態(tài)措施[11-12]。日本人口密度大、土地資源匱乏，山區(qū)面積占土地總面積的40%，由于自然條件的限制，山區(qū)的農(nóng)業(yè)明顯落后于平原地區(qū)。因此，日本通過輪作休耕，壓縮傳統(tǒng)水稻種植，大力發(fā)展蔬菜、花卉、水果種植，潛心發(fā)展環(huán)保型可持續(xù)農(nóng)業(yè)模式，通過制定、實(shí)施各種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，形成了符合自身特點(diǎn)的循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，以科技為基礎(chǔ)支持循環(huán)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)力、穩(wěn)定性和持續(xù)性[15-16]。

通過開展耕地輪作休耕制度試點(diǎn)，引導(dǎo)地方轉(zhuǎn)變生產(chǎn)理念，農(nóng)民改變種植習(xí)慣。不單純以增產(chǎn)為目標(biāo)，從過去的注重?cái)?shù)量為主，轉(zhuǎn)向數(shù)量、質(zhì)量并重，實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)增效相統(tǒng)一、生產(chǎn)生態(tài)相協(xié)調(diào)。推行輪作種植，改變連年種植同一作物的狀況，在地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)、生態(tài)嚴(yán)重退化去，引導(dǎo)農(nóng)民實(shí)行季節(jié)性或全年性休耕，減輕資源環(huán)境壓力。

依靠科技進(jìn)步，促進(jìn)耕作制度改進(jìn)和技術(shù)模式創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)資源與技術(shù)、生產(chǎn)與生態(tài)協(xié)調(diào)。優(yōu)化作物茬口，在東北一熟區(qū)將玉米連年種植改為玉米與大豆等其他作物輪作，減輕重迎茬障礙。在華北兩熟區(qū)實(shí)行“一季休耕、一季雨養(yǎng)”，將兩茬減為一茬，降低資源利用強(qiáng)度。在西南西北等地逐步建立茬口銜接合理、用地養(yǎng)地結(jié)合、資源高效利用的耕作模式與集成綠色模式。分區(qū)域、分品種探索形成綠色高效的技術(shù)模式，推進(jìn)替代品種與生態(tài)條件相適應(yīng)、農(nóng)機(jī)與農(nóng)藝相融合。改變過去拼要素投入的粗放發(fā)展模式，以節(jié)本降耗增效為目標(biāo)，探索最優(yōu)的投入產(chǎn)出效益模式。