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基于行為—結(jié)果—反饋的粵西北山區(qū)“十二五”高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)績效評價及低效因子診斷*

2018-07-31 03:13郭月婷沈志宏李利番
關(guān)鍵詞:羅定市十二五高標(biāo)準(zhǔn)

郭月婷,沈志宏,李利番

(廣東省土地開發(fā)儲備局/廣東省國土資源廳不動產(chǎn)登記中心,廣州 510635)

0 引言

土地整治作為“國家工程”的地位越來越顯著,高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)已經(jīng)上升為國家層面的戰(zhàn)略部署,成為新時期土地整治的核心任務(wù)。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)是依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃,以建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田為目標(biāo),在農(nóng)村土地整治重點區(qū)域和重大工程、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、基本農(nóng)田整備區(qū)等開展的土地整治活動。當(dāng)前,已進(jìn)入“十三五”開局之年,開展“十二五”高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)績效評價,不僅可以全面掌握“十二五”期間高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)的落實情況,深入剖析建設(shè)過程存在的問題,而且能為“十三五”土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的實施提供實踐經(jīng)驗和參考依據(jù)。因此,開展“十二五”高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)績效評價尤為迫切和必要。

我國土地整治績效評價雖起步較晚,但近幾年發(fā)展迅速,相關(guān)研究成果日益豐富,現(xiàn)有研究主要包括評價內(nèi)容、指標(biāo)體系、評價方法和模型等方面。由于土地整治績效評價的研究視角不同,評價方法和指標(biāo)體系也存在較大差異?,F(xiàn)有研究可以歸納為3類:第一類是基于結(jié)果視角的績效評價[1-3],并已形成3種主要觀點:土地整治效益是經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)效益的綜合[4]; 土地整治效益是經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)環(huán)境、景觀效益的綜合; 土地整治效益是整治后土地價值的增幅[5-6]。第二類是基于過程和結(jié)果視角展開[7-9],也稱為基于全過程的績效評價[10],從項目的實施過程和效益結(jié)果兩方面衡量績效的高低[11]。第三類是基于滿意度的績效評價[12],并有兩種主要觀點,一是將實現(xiàn)農(nóng)戶滿意度作為土地整治績效評價的出發(fā)點和目標(biāo),認(rèn)為農(nóng)戶是整治項目的最終受益者[13],其為項目提供信息來源和決策支持,并通過信息傳遞、反饋彌補(bǔ)政府失靈[14]。另一種是以實現(xiàn)村級領(lǐng)導(dǎo)滿意度為出發(fā)點和目標(biāo),認(rèn)為以農(nóng)戶作為調(diào)查對象存在主觀性偏差和操作復(fù)雜性[15],而從村級領(lǐng)導(dǎo)視角開展績效評價更為合理。

綜上所述,現(xiàn)有研究或單純從結(jié)果、行為結(jié)果綜合開展績效評價,或從滿意度角度進(jìn)行研究,鮮有學(xué)者既關(guān)注土地整治的行為和結(jié)果,又考慮農(nóng)戶需求的滿意程度。因此,該研究從土地整治項目過程行為、項目結(jié)果和農(nóng)戶調(diào)查反饋3個方面,采用改進(jìn)的“逼近理想解的排序方法”(TOPSIS法)和障礙度模型,研究粵西北山區(qū)“十二五”高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的績效水平,揭示高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)績效評價中的低效因子,為“十三五”實施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)提供相關(guān)經(jīng)驗借鑒和決策參考。

表1 粵西北山區(qū)“十二五”高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)績效評價指標(biāo)體系

1 基于行為—結(jié)果—反饋的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)績效評價

1.1 基于行為—結(jié)果—反饋的績效評價內(nèi)涵

目前,對于績效的內(nèi)涵尚未達(dá)成共識,現(xiàn)有研究可歸納為行為觀、結(jié)果觀、行為結(jié)果觀3種主要觀點[16]。行為觀關(guān)注組織者實施過程中的活動行為本身,結(jié)果觀注重實施后的效果或結(jié)果[17],行為結(jié)果觀是前兩種觀點的綜合。朱志剛[18]提出,績效既包括對結(jié)果和過程的衡量,又是對提供方主觀努力程度和接受方滿足程度的度量。該文認(rèn)為績效不僅是行為與結(jié)果的有機(jī)結(jié)合,還應(yīng)包括使用主體的主觀使用感受,只有行為、結(jié)果是好的,同時得到公眾認(rèn)可的公共服務(wù)或產(chǎn)品,其績效水平才是高的?;诖耍撗芯刻岢隽嘶谛袨椤Y(jié)果—反饋的土地整治績效評價,并將其定義為:基于一定的原則和程序,采用科學(xué)、規(guī)范的評價方法,對土地整治項目的實施行為、效益結(jié)果及農(nóng)民的認(rèn)可程度進(jìn)行客觀、全面的綜合研判。其內(nèi)涵包含3點:一是借助土地整治績效評價衡量項目組織者的實施過程和活動行為; 二是考察土地整治項目實施后獲得的結(jié)果、效益情況等; 三是掌握農(nóng)戶對土地整治項目的認(rèn)可程度和受益情況。

1.2 指標(biāo)體系

構(gòu)建績效評價指標(biāo)體系是土地整治績效評價的重點和難點[19],科學(xué)的土地整治績效評價內(nèi)涵是合理構(gòu)建指標(biāo)體系的基礎(chǔ)。該研究從土地整治的實施過程、綜合效益及農(nóng)戶的實際反饋3方面構(gòu)建指標(biāo)體系,綜合評價粵西北山區(qū)“十二五”高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)績效水平。指標(biāo)選取遵循原則:(1)體現(xiàn)國家政策要求,以各類相關(guān)規(guī)劃為依據(jù),對應(yīng)當(dāng)履行完成的目標(biāo)任務(wù)情況設(shè)置評估指標(biāo),同時梳理2006年以來財政部、國土資源部下發(fā)的重要政策文件,對其中提出的主要監(jiān)管內(nèi)容設(shè)置相應(yīng)評估指標(biāo); (2)考慮土地整治的發(fā)展現(xiàn)狀; (3)遵循相關(guān)性、重要性、可比性、經(jīng)濟(jì)性、系統(tǒng)性原則。經(jīng)過問卷發(fā)放及現(xiàn)場調(diào)研,結(jié)合數(shù)據(jù)的可得性,制定了包括實施行為、效益結(jié)果、調(diào)查反饋等3個準(zhǔn)則層、31個具體指標(biāo)項的粵西北山區(qū)“十二五”高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)績效評價指標(biāo)體系(表1)。

2 研究區(qū)域及問卷調(diào)查

2.1 研究區(qū)域

粵西北山區(qū)包括梅州市、河源市、韶關(guān)市、清遠(yuǎn)市和云浮市5個地市。研究選擇區(qū)域內(nèi)的南雄市、仁化縣、始興縣、郁南縣、云安縣、龍川縣、蕉嶺縣、羅定市、英德市等9個縣(市),將區(qū)域內(nèi)“十二五”期間實施的以高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)為主的土地整理項目作為研究對象,包括:“十二五”期間新立項的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目和2012年1月至2015年12月竣工驗收的國家級、省級投資土地整理項目和國家級、省級、市縣級基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)項目。

表2 調(diào)查問卷發(fā)放情況

2.2 問卷調(diào)查

為準(zhǔn)確掌握農(nóng)民對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)情況的反饋意見,研究設(shè)計兩份調(diào)查問卷:一是指標(biāo)體系措施層中以村委會為調(diào)查對象的關(guān)于提高生活水平方面的指標(biāo); 二是措施層中以農(nóng)戶為調(diào)查對象的關(guān)于農(nóng)戶滿意度情況的指標(biāo)。調(diào)查問卷的發(fā)放范圍為粵西北山區(qū)9個縣(市)轄區(qū)內(nèi)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目涉及的全部村委會。村委會調(diào)查問卷為1個行政村1張問卷; 農(nóng)戶調(diào)查問卷的發(fā)放比例覆蓋該村5%~10%的農(nóng)戶。問卷調(diào)查涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)107個、村723個,收回有效問卷2.313 8萬張(表2)。研究采用的其他數(shù)據(jù)來源于縣(市)填報的廣東省高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)項目報備管理系統(tǒng)。

3 研究方法

3.1 熵權(quán)改進(jìn)的TOPSIS法

TOPSIS法是一種逼近理想解的排序方法,通過構(gòu)建評價指標(biāo)與正、負(fù)理想解之間距離的二維數(shù)據(jù)空間,得到評價目標(biāo)與正理想解的貼近度,并將其作為評價目標(biāo)優(yōu)劣的依據(jù)[20]。與傳統(tǒng)的TOPSIS法相比,基于熵權(quán)改進(jìn)的TOPSIS法在評價對象與正、負(fù)理想解的評價值公式方面作了一定改進(jìn)[21]。

3.1.1 數(shù)據(jù)規(guī)范化處理

采用極值標(biāo)準(zhǔn)化方法對指標(biāo)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理:

(1)

式(1)中,xij為第i個地區(qū)第j項指標(biāo)的實際值;xmin是其最小值;xmax是其最大值; 經(jīng)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化處理后,構(gòu)建決策矩陣Y。

3.1.2 構(gòu)建熵權(quán)決策矩陣

熵值賦權(quán)法基于客觀環(huán)境的原始信息,通過分析指標(biāo)間的關(guān)聯(lián)程度和指標(biāo)提供的信息量測算各項指標(biāo)權(quán)重[22-23]。

3.1.3 確定理想解和貼近度

(1)根據(jù)加權(quán)規(guī)范化值vij確定正理想解V+和負(fù)理想解V-[24]。

正理想解:V+={maxvij|i=1, 2,…,n}={v1+,v2+,…,vn+}

(2)

負(fù)理想解:V-={minvij|i=1, 2,…,n}={v1-,v2-,…,vn-}

(3)

(2)計算距離。采用歐幾里得距離計算不同縣(市)評價向量到正、負(fù)理想解的距離。D+、D-分別為評價向量到正理想解V+和負(fù)理想解V-的距離。

(4)

(5)

式(4)(5)中,D+為評價向量與最優(yōu)目標(biāo)的接近程度,D+越小,表明高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)績效評價的效果越優(yōu);D-為評價向量與最劣目標(biāo)的接近程度,D-越小,表明高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)績效評價的效果越差。

(3)計算正理想解的貼近度。

(6)

式(6)中, 0≤Vi≤1,Vi越大,說明第i個縣(市)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)績效評價越優(yōu)。將貼近度Vi劃分為4個等級表征高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)績效水平(表3)。

表3 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)績效評判標(biāo)準(zhǔn)

3.2 障礙度模型

對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)績效結(jié)果進(jìn)行機(jī)理剖析,采用障礙度(Oj)解析單項指標(biāo)對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)績效的作用程度。計算公式為:

(7)

式(7)中,Wj為單項因素在總目標(biāo)所占的權(quán)重;Ij=1-yj,yj為單項指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化極值,通過極值標(biāo)準(zhǔn)化方法計算,Oj越大,對績效結(jié)果的貢獻(xiàn)度越小。

4 結(jié)果分析

4.1 構(gòu)建規(guī)范化決策矩陣和正、負(fù)理想解

構(gòu)建評價指標(biāo)加權(quán)的決策矩陣,確定指標(biāo)的正、負(fù)理想解。表4顯示,評價指標(biāo)的正、負(fù)理想解分別是縣(市)指標(biāo)經(jīng)標(biāo)準(zhǔn)化的最大值和最小值。經(jīng)極值標(biāo)準(zhǔn)化處理后,負(fù)理想解的數(shù)值均為0。除始興縣和郁南縣,其余7個縣(市)均有指標(biāo)評價值為正理想解。其中,在31個指標(biāo)的正理想解中,羅定市和英德市均占了10個,表明這兩個市的“十二五”高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)成效相對較好,其中英德市在組織實施方面表現(xiàn)較好,羅定市則體現(xiàn)在農(nóng)戶的調(diào)查反饋情況較好。此外,蕉嶺縣指標(biāo)的正理想解占5個,龍川縣、南雄市、仁化縣3個縣(市)均占2個,云安縣占1個。因此,包括羅定市和英德市在內(nèi)的粵西北山區(qū)9個縣(市)在“十二五”高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)組織實施、綜合效益和調(diào)查反饋方面各有不足,“十三五”高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)仍有較大的提升空間。

表4 規(guī)范化決策矩陣及指標(biāo)正、負(fù)理想解

4.2 粵西北山區(qū)“十二五”高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)績效評價結(jié)果

由高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)績效值及正理想解的貼近度(表5)可知,羅定市績效值最高,為0.681 8,正理想解的貼近度為0.653 0,對應(yīng)的績效水平為良好; 郁南縣績效值最低,為0.212 9,正理想解的貼近度為0.264 4,績效水平為低級,與績效水平為良好的羅定市存在較大差距; 英德市績效值位居第2,為0.530 3,蕉嶺縣、南雄市、仁化縣的績效指數(shù)分別為0.356 9、0.409 0和0.359 1,對應(yīng)的績效水平均為中級; 龍川縣、始興縣、云安縣的績效指數(shù)介于0.237 0~0.297 3, 3個縣對應(yīng)的績效水平為低級。總體而言,粵西北山區(qū)“十二五”高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)績效水平整體不高,且績效評價結(jié)果具有顯著的區(qū)域差異。

表5 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)績效評價及貼近度

4.3 粵西北山區(qū)“十二五”高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)績效低效因子診斷

在粵西北山區(qū)“十二五”高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)績效評價結(jié)果的基礎(chǔ)上,診斷績效的低效因子,分別剖析準(zhǔn)則層和指標(biāo)層的主要低效因子。

4.3.1 準(zhǔn)則層低效因子

準(zhǔn)則層3個指標(biāo)項對粵西北山區(qū)“十二五”高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)績效評價的貢獻(xiàn)作用不盡相同(表6)。英德市和羅定市的效益結(jié)果對績效的貢獻(xiàn)最小,障礙度數(shù)值分別為37.524 4%和43.163 7%。其他7個縣(市)準(zhǔn)則層的主要低效因子為實施行為。由此可見,對于粵西北山區(qū)大多數(shù)縣(市)而言,實施行為是影響高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)績效的首要因素。

表6 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)績效準(zhǔn)則層指標(biāo)障礙度 %

表7 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)績效低效因子及障礙度值 %

4.3.2 指標(biāo)層低效因子

由于指標(biāo)體系中指標(biāo)層涉及指標(biāo)較多,故選取各縣(市)障礙度數(shù)值降序排序前5位的因子(表7)進(jìn)行研究。結(jié)果表明,影響粵西北山區(qū)各縣(市)“十二五”高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)績效評價的低效因子存在明顯差異。羅定市高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)績效首位低效因子是土地流轉(zhuǎn)面積(D16),其障礙度值為8.756 8%。除羅定市外,其余8個縣(市)指標(biāo)層首位低效因子均為田間道(D6),其障礙度值介于9.794 8%~15.718 1%之間。已落實專項工作經(jīng)費(D2)作為第2位低效因子,影響著龍川縣、蕉嶺縣、南雄市、仁化縣、始興縣、郁南縣、云安縣等7個縣; 英德市第2位低效因子為新增耕地面積(D11)。農(nóng)民務(wù)工收入(D26)作為第3位低效因子,影響著龍川縣、蕉嶺縣、郁南縣和云安縣等4個縣; 南雄市、仁化縣和始興縣第3位低效因子是擋土墻、護(hù)岸(D19); 英德市和羅定市第3位低效因子則分別為新增耕地率(D18)和農(nóng)業(yè)企業(yè)、種糧大戶生產(chǎn)用地規(guī)模(D13)。盡管粵西北山區(qū)9個縣(市)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、土地利用狀況等方面存在差異,但通過對指標(biāo)低效因子的研究發(fā)現(xiàn),各縣市都應(yīng)增加田間道路建設(shè)、提高土地流轉(zhuǎn)面積、加強(qiáng)專項工作經(jīng)費落實等,以提高其高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)水平。

5 結(jié)論與討論

5.1 結(jié)論

(1)粵西北山區(qū)9個縣(市)在“十二五”高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)組織實施、綜合效益和調(diào)查反饋方面各有不足,“十三五”高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)仍有較大的提升空間。

(2)羅定市“十二五”高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)績效值最高,績效水平為良好; 英德市、蕉嶺縣、南雄市、仁化縣的績效水平為中級; 郁南縣、龍川縣、始興縣、云安縣的績效水平為低級,粵西北山區(qū)“十二五”高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)績效評價水平整體有待提高,評價結(jié)果存在明顯的區(qū)域差異。

(3)從準(zhǔn)則層指標(biāo)作用程度來看,準(zhǔn)則層3個指標(biāo)項對粵西北山區(qū)“十二五”高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)績效評價的貢獻(xiàn)強(qiáng)度各不相同。效益結(jié)果對英德市和羅定市的貢獻(xiàn)度最小,其他7個縣(市)準(zhǔn)則層首位低效因子為實施行為。因此,對粵西北山區(qū)大多數(shù)縣(市)而言,實施行為是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)績效的首要低效因素。

(4)粵西北山區(qū)9個縣(市)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)績效評價指標(biāo)層的低效因子各不相同。盡管各縣(市)在土地利用現(xiàn)狀、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等方面存在差異,但是增加田間道路建設(shè)、提高土地流轉(zhuǎn)面積、加強(qiáng)專項工作經(jīng)費落實對于提高粵西北山區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)水平具有普適性。

5.2 討論

基于行為—結(jié)果—反饋的績效評價,符合土地整治的目標(biāo)和宗旨,能夠綜合衡量土地整治績效水平的高低。今后,為使績效評價更具科學(xué)性、準(zhǔn)確性,還需在幾方面作進(jìn)一步探討。

(1)土地整治績效評價指標(biāo)體系對于全面衡量土地整治的績效水平具有重要意義,構(gòu)建指標(biāo)體系是土地整治理論與實踐研究的重要組成部分。目前對于指標(biāo)體系的構(gòu)建仍處于探索階段,指標(biāo)的選取暫未考慮項目類型和區(qū)域差異因素[25]。權(quán)重的賦值、評價結(jié)果分等定級等仍需做進(jìn)一步的研究。

(2)加強(qiáng)對土地整治績效評價結(jié)果差異性成因的機(jī)理分析。通過機(jī)理分析,找出低效因素的作用關(guān)系,剖析土地整治績效評價的動力機(jī)制,進(jìn)而提出有針對性的措施和對策,從而達(dá)到提升土地整治成效的目的,不斷提升土地整治對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的支撐、服務(wù)和保障能力。

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