文|趙光強 羅曉琳

生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計。土地是生態(tài)文明建設(shè)的載體。國家土地督察機構(gòu)督察發(fā)現(xiàn)，隨著生態(tài)文明持續(xù)深入推進，一些具有生態(tài)功能的土地在多年以來大量被占用后，開始受到關(guān)注和重視，公眾對此類用地的需求激增。而在生態(tài)文明建設(shè)過程中，一些地方一味追求“綠色政績工程”，貪大求全，將以往城市“攤大餅”式開發(fā)的用地思路和方式直接“拿來”，綠色城市、景觀工程、綠化工程等大量占用耕地甚至基本農(nóng)田，造成優(yōu)質(zhì)耕地大量減少、耕地保有量不實，耕地保護紅線受到威脅。

新時代，生態(tài)文明建設(shè)與耕地資源保護如何實現(xiàn)統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)共贏？

生態(tài)文明理念更加深入人心，生態(tài)用地有了越來越強的“存在感”

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央站在戰(zhàn)略和全局高度，對生態(tài)文明建設(shè)提出了一系列新思想、新論斷、新要求，為建設(shè)美麗中國和實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展指明了前進方向和實現(xiàn)路徑，開啟了建設(shè)社會主義生態(tài)文明的新時代。

五年多來，黨中央加快推進生態(tài)文明頂層設(shè)計和制度體系建設(shè)，加強法治建設(shè)，大力推動綠色發(fā)展，深入實施大氣、水、土壤污染防治三大行動計劃，率先發(fā)布《中國落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程國別方案》，實施《國家應(yīng)對氣候變化規(guī)劃（2014-2020年）》，推動生態(tài)環(huán)境保護發(fā)生歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化。

五年多來，從城市到鄉(xiāng)村，從大漠戈壁到江南水鄉(xiāng)，各地積極落實生態(tài)文明理念，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)好轉(zhuǎn)。全國完成造林5.08億畝，森林覆蓋率達21.66%。2017年全國地表水好于三類水質(zhì)所占比例較2012年提高6.3個百分點，劣五類水體比例下降4.1個百分點。

作為生態(tài)文明建設(shè)的載體，生態(tài)用地的重要性不言而喻。從首次出現(xiàn)到備受關(guān)注，生態(tài)用地有一個比較清晰的時間軸線：2000年11月，國務(wù)院發(fā)布《全國生態(tài)環(huán)境保護綱要》，明確“在城鎮(zhèn)化進程中，要切實保護好各類重要生態(tài)用地”，這是生態(tài)用地首次在政府、行業(yè)文件中被提及。2008年10月，《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020）》發(fā)布，提出“加強土地生態(tài)建設(shè)。立足構(gòu)建良好的人居環(huán)境，統(tǒng)籌安排生活、生態(tài)和生產(chǎn)用地，優(yōu)先保護自然生態(tài)空間，促進生態(tài)文明發(fā)展。嚴格保護基礎(chǔ)性生態(tài)用地”，這是首次關(guān)于生態(tài)用地分類的描述，即“基礎(chǔ)性生態(tài)用地”。2010年12月，《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》強調(diào)，“嚴禁改變重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)用地用途”，2013年10月，《全國生態(tài)保護與建設(shè)規(guī)劃（2013-2020年）》明確，“嚴格保護有限的生態(tài)用地”，對生態(tài)用地保護、利用有了鮮明的態(tài)度。

此后，政府、行業(yè)文件中關(guān)于生態(tài)用地保護、利用有了更為明細的要求：2014年3月，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》提出，“保護生態(tài)用地和農(nóng)用地，形成有利于改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的生態(tài)緩沖地帶。將農(nóng)村廢棄地、其他污染土地、工礦用地轉(zhuǎn)化為生態(tài)用地，在城鎮(zhèn)化地區(qū)合理建設(shè)綠色生態(tài)廊道”。2015年9月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》要求，“構(gòu)建平衡適宜的城鄉(xiāng)建設(shè)空間體系，適當增加生活空間、生態(tài)用地，保護和擴大綠地、水域、濕地等生態(tài)空間”。2016年6月，《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020）調(diào)整方案》強調(diào)，“不得將各類生態(tài)用地劃入基本農(nóng)田。嚴格保護水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間用地，合理安排生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地空間。嚴禁隨意侵占或破壞林地、草地等生態(tài)用地”。

不難看出，生態(tài)用地在我國生態(tài)文明建設(shè)、土地利用總體規(guī)劃、全國生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃中，地位越來越高，“存在感”越來越強。

發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變，喚起了人們對生態(tài)用地的積極作為，各地開始加強對生態(tài)用地的管護。以國家土地督察南京局督察區(qū)域為例，江蘇省在全國率先頒布生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃，率先制定出臺生態(tài)紅線區(qū)域保護規(guī)劃并劃定生態(tài)紅線，“十二五”期間森林覆蓋率提高到22.5%，自然濕地保護率達42.7%。安徽省出臺《生態(tài)文明體制改革實施方案》，提出以生態(tài)保護建設(shè)等六大工程為抓手，力爭到2020年，資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)取得重大進展。江西省作為首批三個國家生態(tài)文明試驗區(qū)之一，先后劃定鄱陽湖湖體核心保護區(qū)、濱湖控制開發(fā)帶、濱湖保護區(qū)等，對沿湖區(qū)域范圍內(nèi)的濕地嚴禁任何開發(fā)利用。

違法違規(guī)問題顯現(xiàn)，生態(tài)文明建設(shè)與耕地保護“爭地”現(xiàn)象突出

這幾年，生態(tài)文明建設(shè)推進的力度、廣度、速度前所未有，生態(tài)用地這種空前強烈的“被需求”，反映了生態(tài)文明理念日益深入人心。

然而，各地在貫徹綠色發(fā)展理念、大力推進生態(tài)文明建設(shè)過程中，一些問題開始顯現(xiàn)：生態(tài)工程項目作為生態(tài)文明建設(shè)的重要路徑，不同程度存在違法違規(guī)占用耕地和基本農(nóng)田的現(xiàn)象，生態(tài)文明建設(shè)與耕地保護“爭地”現(xiàn)象日益突出。主要表現(xiàn)為：

破壞耕地（基本農(nóng)田）開挖人工湖泊或進行濕地建設(shè)。一些地方這邊填塘造地，另一邊又以生態(tài)文明建設(shè)為名挖田造湖造林。2017年，土地督察機構(gòu)在江蘇、湖南、貴州等省發(fā)現(xiàn)243個挖田造湖、占地建水景項目，違規(guī)占用、破壞耕地10.89萬畝。

占用耕地（基本農(nóng)田）建設(shè)城鎮(zhèn)生態(tài)公園、休閑廣場和開展景觀綠化等。從2017年例行督察情況看，城鎮(zhèn)化快速增長、人口密集地區(qū)，對生態(tài)綠化用地需求持續(xù)增強。景觀綠化、生態(tài)農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)及休閑旅游等生態(tài)項目占用耕地（基本農(nóng)田）的情況尤為突出。

政府造林綠化工程占用耕地現(xiàn)象突出。督察發(fā)現(xiàn)，一些地方為規(guī)避農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批，從農(nóng)村集體經(jīng)濟組織流轉(zhuǎn)土地，按照一定價格給予農(nóng)民補償，在每年土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查中，不按照林地或綠化用地進行變更，依舊按照耕地和基本農(nóng)田進行管理。被占用的耕地不再承擔糧食生產(chǎn)功能，地方既未按照建設(shè)用地管理，也未落實耕地占補平衡，造成耕地隱性流失。

“我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)，生態(tài)文明建設(shè)項目用地總量大，分布較廣，一些地方動輒將成千上萬畝土地用于綠化工程、景觀工程、城市生態(tài)公園等建設(shè)。”部咨詢研究中心原咨詢委員潘文燦介紹說，“而且，這些生態(tài)文明建設(shè)項目多分布在城市周邊、主要交通干線兩側(cè)，占用的大多是耕作條件比較好、等級比較高的地塊。比如東部某縣建設(shè)‘三河兩水一湖’生態(tài)文化區(qū)，占用的千余畝耕地全部為基本農(nóng)田，這些生態(tài)工程的實施嚴重影響了基本農(nóng)田保護政策的落實?！?/p>

此外，在生態(tài)用地利用過程中，生態(tài)用地空間中的耕地保護面積被擠壓，突出表現(xiàn)在耕地“非糧化”現(xiàn)象嚴重。督察發(fā)現(xiàn)，一些地方強力推進綠化，缺少規(guī)劃銜接，在平原造林及濕地等生態(tài)項目中，一方面申請核減大量耕地和基本農(nóng)田保護面積，另一方面在項目建設(shè)中占用大量耕地，使耕地保護紅線和糧食安全承受巨大壓力。

“爭地”帶來多方面沖擊，地方對生態(tài)文明認識存在誤區(qū)和偏差

生態(tài)文明建設(shè)是一項重要的政治任務(wù)，具體落實中之所以出現(xiàn)生態(tài)工程項目大量占用耕地和基本農(nóng)田的問題，首先還是領(lǐng)導(dǎo)干部政績觀出現(xiàn)了偏差，對中央生態(tài)文明理念理解不深、不透。

一些地方政府出于“改革創(chuàng)新變面貌、改善生態(tài)綠環(huán)境、改善民生好宜居、拉動當?shù)赜型顿Y”的目的，大量上馬綠化工程、景觀工程、河道整治工程等，這些建設(shè)看得見、摸得著、見效快，但有的未能與耕地保護特別是永久基本農(nóng)田保護統(tǒng)籌起來，顧此失彼。輕耕地保護、重生態(tài)建設(shè)，說到底是政績觀出現(xiàn)偏差。

一些地區(qū)對綠色發(fā)展內(nèi)涵把握不全面，甚至認為綠色發(fā)展就是“綠化發(fā)展”。片面認為生態(tài)文明建設(shè)就是人工植樹造林、挖河挖湖搞綠化，滿足視覺的綠，缺少對“山水林田湖草”生態(tài)空間要素的綜合認知，林地“一家獨大”明顯不合理情況存在，致使綠色發(fā)展更多僅體現(xiàn)為“綠化發(fā)展”。一些地區(qū)平原造林工程、郊野公園、“綠色廊道”等植樹造林和綠化建設(shè)中均動輒占地百萬畝以上，大力推進植樹造林固然可以有效增綠，但市縣層面普遍反映由于上級指標化的硬性規(guī)定，造成較多地方在落實造林綠化標準過程中層層加碼，追求“大干快上”，在植樹造林中占用大量耕地甚至基本農(nóng)田。

實際工作中，一些地方對耕地保護的認識出現(xiàn)偏差，存在僥幸過關(guān)和打擦邊球的心理。生態(tài)建設(shè)占地面積大，多為民生工程、生態(tài)工程，符合現(xiàn)階段發(fā)展的要求，又大多無直接經(jīng)濟收益，而且此類用地大多無明顯地上建筑，恢復(fù)耕種相對容易，有的地方存在“無地上建筑，衛(wèi)片可能拍不到，不用拆除”的想法，導(dǎo)致占用耕地問題大量發(fā)生。

與此同時，一些地區(qū)對耕地保護的生態(tài)功能和屬性認識不足，未較好地把保護耕地納入生態(tài)文明建設(shè)范疇。督察發(fā)現(xiàn)，一些地區(qū)對生態(tài)國土建設(shè)認識狹隘化，沒有充分認識和發(fā)揮耕地的生態(tài)功能和屬性，對保障糧食安全、保護生態(tài)系統(tǒng)和維護社會穩(wěn)定的多目標認識不足，將耕地保護工作與生態(tài)文明建設(shè)割裂開來，在生態(tài)文明建設(shè)中未能做到“生態(tài)、生產(chǎn)、生活”空間的統(tǒng)籌融合。

此外，由于生態(tài)用地監(jiān)管配套政策不完善，在政策執(zhí)行中沒有清晰的監(jiān)管標準與邊界，影響違法用地執(zhí)法監(jiān)管的及時性和有效性。京津冀地區(qū)排查出近年來以生態(tài)農(nóng)業(yè)、旅游開發(fā)等名義，違法占用耕地變相建設(shè)“大棚房”“農(nóng)業(yè)生態(tài)房”“旅游別墅”的新型違法用地行為屢禁不止，嚴重破壞了生態(tài)環(huán)境。

生態(tài)工程項目辦理合法建設(shè)用地手續(xù)“難”“繁”“長”，也導(dǎo)致一些地方“另辟蹊徑”，規(guī)避相關(guān)用地手續(xù)的辦理。此類項目占地少則幾百畝，多則上萬畝，而且大量占用耕地。對地方來說，依法辦理建設(shè)用地手續(xù)，申報難、占補平衡難、爭取指標難、修改規(guī)劃時間長、各種手續(xù)繁多，面臨較大壓力。

多重因素導(dǎo)致的生態(tài)文明建設(shè)與耕地保護“爭地”，給耕地保護、土地利用管理秩序和農(nóng)民合法權(quán)益維護造成了沖擊。

影響最嚴格耕地保護制度的落實。一些生態(tài)工程項目涉及的耕地實際上已被臨時甚至永久性占用，不再進行耕種，應(yīng)核減耕地面積，變更為其他地類，不再作為耕地進行統(tǒng)計。但大多地方未按國家規(guī)定進行地類變更，導(dǎo)致耕地數(shù)量與實際不符，實際耕地保有量低于統(tǒng)計數(shù)據(jù)，危及糧食安全。

干擾正常的用地秩序。一些地方以生態(tài)建設(shè)、改善民生的名義，不依法辦理用地手續(xù)，大量占地而未付出應(yīng)有的成本和代價，對其他地方會產(chǎn)生負面導(dǎo)向作用，制止查處和規(guī)范管理難度越來越大。

侵害農(nóng)民合法權(quán)益。這些項目用地大都未按照規(guī)定辦理征收手續(xù)，未按規(guī)定的方式支付征地補償，往往通過租賃、流轉(zhuǎn)的方式按年度撥付租金，后續(xù)能否補償?shù)轿浑y以保障。一旦發(fā)生糾紛或地方財政出現(xiàn)支付困難，將影響被用地農(nóng)民的合法權(quán)益。

顯化耕地生態(tài)服務(wù)功能，探索構(gòu)建生態(tài)用地市場

“我國人多地少，人均耕地尤其少，在我看來，為了綠化種樹種草而不惜占用耕地甚至基本農(nóng)田，是對生態(tài)文明這一科學術(shù)語的褻瀆，是‘土豪式’的生態(tài)文明建設(shè)，是對資源的極大浪費和破壞。”潘文燦表示。

自然資源統(tǒng)一監(jiān)管背景下，如何統(tǒng)籌協(xié)調(diào)生態(tài)文明建設(shè)和耕地資源保護的關(guān)系？

潘文燦指出，耕地不僅具有生產(chǎn)功能，也具有很強的生態(tài)服務(wù)功能。據(jù)農(nóng)業(yè)科學研究，就單位面積的葉面積指數(shù)而言，楊樹為0.8～1.86，松樹為1.77～4.02，而小麥為 8.04～10.2，玉米為 4.21～5.14，葉面積指數(shù)越大，其光合作用能力越強，調(diào)節(jié)氣候的功能越強。

“株數(shù)密密麻麻、葉子重重疊疊的玉米田或麥田產(chǎn)生的生物量，比陽光透過樹冠灑落在地上的楊樹林或松樹林的生物量要多得多。”潘文燦說，“據(jù)測算，每公頃針葉林年生物量為5730千克，每公頃小麥年生物量為2711.75千克，玉米則高達14070.96千克。以北方為例，如果實行小麥—玉米一年兩茬種植模式，其生物量是種樹的3倍多?！?/p>

因此，在生態(tài)文明建設(shè)過程中，應(yīng)廣泛宣傳耕地的生態(tài)服務(wù)功能，讓各級領(lǐng)導(dǎo)干部和社會公眾真正認識到，農(nóng)業(yè)是不可替代的文明，田園風光是一種具有歷史文化底蘊的美景，耕地保護和建設(shè)本身就是生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分，這也契合了習近平總書記“水稻田也是生態(tài)濕地和美景”的論斷。

土地整治則是提升耕地質(zhì)量、增強耕地抗災(zāi)能力和耕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)能力的重要手段。土地整治的本質(zhì)特征是調(diào)整人與地的關(guān)系，通過對田、水、路、林、村綜合整治，達到優(yōu)化用地布局、提高耕地產(chǎn)能、穩(wěn)定生態(tài)環(huán)境、改善生產(chǎn)生活條件的綜合效益，符合生態(tài)文明建設(shè)的要求。當前，土地整治逐漸轉(zhuǎn)移到更加注重質(zhì)量和生態(tài)上來，應(yīng)從生產(chǎn)能力可持續(xù)性、生態(tài)環(huán)境可持續(xù)性、 經(jīng)濟可行性、社會可接受性等方面進行全面評價，提高土地整治規(guī)劃的綜合性和科學性，將生態(tài)景觀因素引入各級土地整治規(guī)劃中，把握好不同類型土地整治生態(tài)景觀建設(shè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，挖掘鄉(xiāng)村景觀美學和文化價值。

一些地方已開展土地整治中的生態(tài)保護探索。廣西壯族自治區(qū)國土資源廳近期下達項目資金1200萬元，用于在南寧、北海、賀州3個市開展生態(tài)土地整治項目試點，根據(jù)生態(tài)保護和修復(fù)的緊迫程度及現(xiàn)狀，將低碳、生態(tài)理念落實到項目各個環(huán)節(jié)之中，通過土地整治+現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、生態(tài)治理、新農(nóng)村建設(shè)、扶貧攻堅等，進一步保護生態(tài)環(huán)境，促進美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，實現(xiàn)土地整治“1+N”綜合效應(yīng)。

土地是生態(tài)文明建設(shè)的載體，但生態(tài)用地在規(guī)劃中沒有定義，在土地利用分類體系中也未明確，處于有名無實、被架空的境地。推動綠色發(fā)展，首先要從規(guī)劃上明確生態(tài)用地的概念和范圍，明確生態(tài)用地保護、審批相關(guān)政策。

當前，建設(shè)用地已經(jīng)有了比較成熟的市場，耕地占補平衡指標交易市場也在多地日趨成熟和完善。這種機制是否適用于生態(tài)用地呢？

有專家認為，由于生態(tài)用地市場缺位、發(fā)育落后，社會資本即便有意進行生態(tài)用地保護、修復(fù)等，也無法從規(guī)范的市場上以合理的使用價格獲得生態(tài)用地使用權(quán)。因此，探索構(gòu)建生態(tài)用地市場，可以使社會資本、交易主體獲得入場的機會，有助于解決生態(tài)用地市場發(fā)育滯后、社會參與度不足等問題，助推生態(tài)文明體制改革，促進生態(tài)文明建設(shè)。

《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出，要“樹立自然價值和自然資本的理念，自然生態(tài)是有價值的，保護自然就是自然價值和自然資本增值的過程，就是保護和發(fā)展生產(chǎn)力，就應(yīng)得到合理回報和經(jīng)濟補償”。生態(tài)用地市場的創(chuàng)建及生態(tài)用地使用價格的形成，將成為這一理念落實的路徑之一。

退一步講，即便在必要時，將生態(tài)用地轉(zhuǎn)換為建設(shè)用地等，市場形成的生態(tài)用地使用價格，會讓政府和用地企業(yè)精確評價改變土地用途的機會成本，克制擴張建設(shè)用地的沖動，從而提高建設(shè)用地的使用效率，有利于促進土地利用的經(jīng)濟效益與生態(tài)環(huán)境效益之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。

生態(tài)文明建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，涉及自然資源、生態(tài)環(huán)境、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門，應(yīng)進一步加強部門聯(lián)動，在規(guī)劃編制、項目立項、工程設(shè)計與實施過程中，由牽頭部門主動協(xié)調(diào)相關(guān)部門，就落實有關(guān)規(guī)定要求制定相應(yīng)的措施，確保耕地保護、環(huán)境保護、林地保護、水資源保護等落到實處。同時，對合理的建設(shè)項目、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、居民生活用地進行統(tǒng)籌考慮和土地生態(tài)化利用引導(dǎo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間，推動永久基本農(nóng)田紅線、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線一起形成生態(tài)安全屏障。

習近平總書記強調(diào)，“山水林田湖草是一個生命共同體?！蔽覀冎挥薪y(tǒng)籌考慮山上山下、地上地下、陸地海洋等所包含的自然生態(tài)各要素，全方位、全地域、全過程開展生態(tài)文明建設(shè)，才能還百姓“藍天白云繁星閃爍清水綠岸魚翔淺底”。