馮文鵬 王穎

摘 要 監(jiān)察體制改革是我國政治體制改革的重要內(nèi)容，事關(guān)我國廉政建設(shè)和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的成敗。借鑒香港廉政公署反腐的成功經(jīng)驗，完善我國監(jiān)察委員會體制的構(gòu)建是我們的必由之路。監(jiān)察委員會要具有獨(dú)立而強(qiáng)大的執(zhí)法力以及完善而合理的權(quán)力制約機(jī)制，同時要堅持防治結(jié)合、標(biāo)本兼治，綜合肅貪、預(yù)防、教育等職能，完善內(nèi)部機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制。建立上級領(lǐng)導(dǎo)為主，同級黨委領(lǐng)導(dǎo)為輔的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，減少地方黨委人大對監(jiān)察委員會的干涉，更好地發(fā)揮監(jiān)察委員會監(jiān)察本轄區(qū)機(jī)關(guān)的監(jiān)察職能，促使我國形成清廉文明的社會主義國家。

關(guān)鍵詞 監(jiān)察委員會 廉政公署 反腐倡廉 監(jiān)察權(quán) 監(jiān)督

作者簡介：馮文鵬，河北大學(xué)政法學(xué)院法律（法學(xué)）專業(yè)，碩士研究生；王穎，河北大學(xué)政法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)，碩士研究生。

中圖分類號：D630.9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.058

一、引言

2018年3月11日，《中華人民共和國憲法修正案》在第十三屆人民代表大會第一次會議上審議通過。憲法修正案在國家機(jī)構(gòu)部分新增加了中華人民共和國監(jiān)察委員會和地方各級監(jiān)察委員會一節(jié)。從此，國家監(jiān)察委員會作為正式的國家機(jī)關(guān)登上了中國的歷史舞臺。2018年3月20日，《中華人民共和國監(jiān)察法》在第十三屆人民代表大會第一次會議上審議獲得通過。監(jiān)察委員會在各地紛紛建立起來。監(jiān)察委員會整合了黨的紀(jì)委部門、政府的監(jiān)察部門、檢察院反貪局的力量，順應(yīng)了歷史發(fā)展的大趨勢。建立獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)關(guān)，集中行使監(jiān)察權(quán)有利于加強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)威，減少行政等力量的干涉，更好地履行監(jiān)察職能和預(yù)防貪污腐敗，形成良好的行政執(zhí)法隊伍，為我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)注入新的活力。

由于我國監(jiān)察體制剛剛建立，各項制度和機(jī)制還不夠健全，從而借鑒其它國家和地區(qū)的監(jiān)察體制可以盡快完善我國的監(jiān)察制度。使其更好地肩負(fù)起反腐倡廉的偉大任務(wù)。我國的香港地區(qū)早在1974年就建立起獨(dú)立的監(jiān)察體系，建立并完善了香港廉政公署制度。在四十多年的發(fā)展中，香港廉政公署對香港的反腐倡廉建設(shè)起到了至關(guān)重要的作用，極大地震懾了香港的貪官污吏，凈化了香港的社會風(fēng)氣，使香港從上世紀(jì)五六十年代的貪腐之風(fēng)盛行的地區(qū)到今天世界上最清廉的地區(qū)之一。借鑒香港的廉政公署的運(yùn)行機(jī)制和體制管理有利于完善我國監(jiān)察制度。筆者從香港的廉政公署制度體制和機(jī)制的構(gòu)建出發(fā)，淺談監(jiān)察委員會在我國法治化的構(gòu)建。

二、香港廉政公署建立的背景

香港在英國的統(tǒng)治下，因其地小人多、資源匱乏，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，在第二次世界大戰(zhàn)前經(jīng)濟(jì)一直處于弱勢地位。戰(zhàn)后國際政治經(jīng)濟(jì)格局發(fā)生重大變化，在各種因素的作用下香港經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)了跨越式的發(fā)展。經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值快速增加，發(fā)展日新月異，成為國際公認(rèn)的世界貿(mào)易中心、制造業(yè)中心、航運(yùn)中心、金融中心、信息中心和重要的旅游地區(qū)，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，香港地區(qū)的貪污腐敗問題日益嚴(yán)峻，已經(jīng)嚴(yán)重的影響了香港地區(qū)的社會發(fā)展。

在六七十年代的香港，貪污腐敗現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重，達(dá)到了令人震驚的地步，香港社會已經(jīng)完全不能忍受這股社會風(fēng)氣。貪污與其他違法犯罪活動一起，構(gòu)成香港資本主義社會腐敗的一面，與其經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展而帶來的社會繁榮形成強(qiáng)烈的反差，這不能不危及香港社會的穩(wěn)定和當(dāng)權(quán)者的統(tǒng)治。香港的貪污腐敗中，警察的貪污最為嚴(yán)重，而香港總警司彼得葛柏的突然失蹤成為香港廉政公署建立的導(dǎo)火線。早在1971年根據(jù)香港反貪污辦公室的調(diào)查，葛柏的財產(chǎn)至少有430萬港元，分存在六個國家的銀行里，這個數(shù)目已經(jīng)是他20多年警察生涯工資總收入的6倍。香港反貪污的壓力全部留給了當(dāng)時的香港總督（現(xiàn)為行政長官）麥理浩。1973年10月17日由麥理浩總督（現(xiàn)為行政長官）宣布，為了更好地應(yīng)對當(dāng)前我們所面臨的貪污腐敗問題我們將成立一個新的獨(dú)立的反貪污機(jī)構(gòu)。 1974年2月15日，香港立法會機(jī)構(gòu)改革方案通過，香港廉政公署正式成立。香港廉政公署對以警察為主的貪污腐敗行為進(jìn)行了嚴(yán)厲的打擊。

三、香港廉政公署的概況

（一）組織機(jī)構(gòu)

1.行政總部

行政總部相當(dāng)于我國機(jī)關(guān)的辦公室和后勤部門，負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)的行政事務(wù)，同時負(fù)責(zé)職員的培訓(xùn)。行政總部下設(shè)一名總行政主任和七個組。其分別是：（1）人事及檔案；（2）財務(wù)；（3）物料供應(yīng)；（4）總務(wù)及辦公地方；（5）職員關(guān)系；（6）訓(xùn)練及發(fā)展；（7）新聞。

2.執(zhí)行處

執(zhí)行處是廉政公署的調(diào)查和執(zhí)行部門，負(fù)責(zé)日常貪污腐敗工作的具體實施。執(zhí)行處也是聯(lián)署最為繁忙的處室，雖然人數(shù)占聯(lián)署總?cè)藬?shù)的四分之三，但來源于香港市民的貪污腐敗舉報源源不斷。執(zhí)行處是聯(lián)署最核心的部門，負(fù)責(zé)肅貪這一神圣的職責(zé)。下轄四個職能部門，負(fù)責(zé)政府機(jī)關(guān)的肅貪調(diào)查、私營企業(yè)的肅貪調(diào)查、以及情報和技術(shù)的研究。執(zhí)行處接受貪污的舉報，舉報中心全年每天24小時運(yùn)作，接受公眾人員的投訴及查詢，收到貪污舉報后的48小時聯(lián)系投訴人，安排會見并按照程序記錄投訴資料，確保投訴不受干預(yù)及絕對保密。執(zhí)行處為廉署的核心機(jī)構(gòu)，有著嚴(yán)格的調(diào)查程序。

3.防止貪污賄賂處

防止貪污處是廉政公署中負(fù)責(zé)預(yù)防腐敗的機(jī)構(gòu)，工作職責(zé)很明確，通過審查公共機(jī)構(gòu)的辦事程序，發(fā)現(xiàn)其中容易產(chǎn)生腐敗的環(huán)節(jié)，提供建議書，建議有關(guān)機(jī)關(guān)修改相應(yīng)的程序，預(yù)防未來的貪腐行為。同時，隨著聯(lián)署職責(zé)的不斷拓展，廉政公署的工作對象拓展到民營企業(yè)，其可以應(yīng)民營企業(yè)的要求提出反腐的建議，這樣也得到了民營企業(yè)的認(rèn)同和支持。

4.社區(qū)關(guān)系處

社區(qū)關(guān)系處也是廉政公署的主要工作機(jī)構(gòu)，其職責(zé)是密切聯(lián)系群眾，與人民群眾保持日常的溝通，同時向市民講解有關(guān)的肅貪常識，積極宣傳聯(lián)署的肅貪政策。策動居民積極舉報有關(guān)的貪污腐敗行為。其工作的對象有時也面向公務(wù)員群體，通過向他們宣傳貪污腐敗的禍害，以加強(qiáng)其自身的自律，自覺減少貪污腐敗行為。社會關(guān)系處也向香港市民宣傳反腐的思想，使市民認(rèn)識行賄的危險，自覺禁止行賄和舉報社會上的腐敗行為。

執(zhí)行處、防止貪污賄賂處、社區(qū)關(guān)系處“三位一體”的架構(gòu)，成為廉署高效廉潔的組織保證：一方面，通過執(zhí)行處大力的肅清貪污腐敗，使腐敗分子受到了極大的震懾，從而自覺地減少腐敗行為，另一方面通過防止貪污賄賂處加強(qiáng)對政府辦事程序監(jiān)督，不斷地完善程序機(jī)制，減少了政府工作人員可以進(jìn)行貪腐的機(jī)會。同時社會關(guān)系處加強(qiáng)對公民的教育，使得人民有了守法意識，認(rèn)識到行賄同樣觸犯刑法，同樣要受到刑法的制裁。教育、預(yù)防和反貪相結(jié)合，治標(biāo)和治本相統(tǒng)一，香港廉政公署的三個處室分工明確，協(xié)調(diào)統(tǒng)一。良好的組織機(jī)構(gòu)很好的支撐了香港的反腐倡廉建設(shè)。現(xiàn)階段我國監(jiān)察委員會制度初建，內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置不夠明朗，希望可以有效的借鑒香港聯(lián)署的機(jī)構(gòu)設(shè)置，縮減不必要的科室和人員，加強(qiáng)主要科室的職能建設(shè)。

（二）人事管理

廉政專員到各級職員都不屬于公務(wù)員系統(tǒng)，實行不同于公務(wù)員的管理，不受政府公務(wù)員事務(wù)科管轄，也不受其他政府部門的指示和控制。

對于廉政公署內(nèi)人員的任命以及管理嚴(yán)格按照《廉政公署條例》第五條到第七條執(zhí)行。廉政專員由特區(qū)行政長官任命，負(fù)責(zé)管理和指揮廉政公署。廉政專員在任職的時候不得從事其他工作分散廉政專員的精力。副廉政專員，也由特區(qū)行政長官任命，在廉政專員出現(xiàn)空缺或者廉政專員離職期間代理廉政專員職務(wù)。對于香港廉政公署的其他人員則按照香港政府規(guī)例及一般適用于公務(wù)人員的行政規(guī)則而雇傭。廉政專員聘用廉政公署人員需發(fā)給委任證作為人員委任的依據(jù)。

（三） 職權(quán)范圍

香港廉政公署制度設(shè)計合理。廉政專員職責(zé)明確，權(quán)力廣泛，職權(quán)受保障，同時廉政公署的權(quán)力受到制衡與監(jiān)督。廉政公署的職權(quán)具有獨(dú)立性，目的就是讓廉署的工作不受其他部門的干涉，更好的行使自己的監(jiān)督和監(jiān)察作用。

首先，廉政專員職責(zé)明確，其主要規(guī)定在《廉政公署條例》第12條。

其次，廉政專員權(quán)力廣泛。香港有關(guān)聯(lián)署的法律規(guī)定授予廉政專員廣泛的權(quán)力：（1）授權(quán)聯(lián)署人員對任何國家機(jī)關(guān)及其人員進(jìn)行調(diào)查的權(quán)利；（2）進(jìn)入任何香港機(jī)關(guān)并要求有關(guān)工作人員回答與其職務(wù)工作有關(guān)的問題；（3）以書面授權(quán)任何人執(zhí)行廉政專員的任何職責(zé)，

最后，廉政公署的職權(quán)保障?！读饤l例》以及有關(guān)的法律對干預(yù)和阻礙廉政公署權(quán)力的行為做了嚴(yán)格的限制，以保障廉政公署反貪污反腐敗的職權(quán)可以有效行使。例如，廉政公署的執(zhí)行職責(zé)受到法律保。任何人，如抗拒或者妨礙廉政公署人員執(zhí)行職責(zé)，即屬違法，一經(jīng)定罪，可以判處相應(yīng)的罰款以及一定時期的監(jiān)禁。廉政公署調(diào)查權(quán)力受法律保護(hù)，任何人無適當(dāng)理由不遵照或者疏忽辦理，或者妨礙調(diào)查人員執(zhí)行調(diào)查均屬違法，如果罪名成立，可以給予相應(yīng)的罰款以及一定時期的徒刑。除此之外，香港廉政公署處置財產(chǎn)的權(quán)力、搜查權(quán)力、收繳旅行證件的權(quán)力同樣受到法律的保障。對于個人侵犯廉政公署工作人員執(zhí)行這些職權(quán)的行為，法律皆規(guī)定了相應(yīng)的處罰，包括罰金和一定期限的監(jiān)禁。

四、香港廉政公署的制衡與監(jiān)督

沒有制約就沒有平衡，國家機(jī)構(gòu)之間的監(jiān)督與制約是現(xiàn)行構(gòu)建國家政治體制的基本準(zhǔn)則。香港廉政公署也不例外，其具有獨(dú)立、龐大權(quán)力的同時，也必須對廉政公署的權(quán)力做出必要的制衡和限制。對香港廉政公署的制約和監(jiān)督主要從以下幾個地方來實現(xiàn)：

（一）法律制衡

廉政專員受香港行政長官的監(jiān)督和制約。香港的廉政專員、副廉政專員由香港行政長官委任，受其領(lǐng)導(dǎo)、對其負(fù)責(zé)、接受其監(jiān)督，正、副廉政專員一旦超越權(quán)限或濫用權(quán)力，香港行政長官可以隨時將其罷免，且不需要說明理由。

廉政公署的調(diào)查權(quán)力受到制約。廉署人員在行使職權(quán)時必須出示相應(yīng)的證件，一是要表明自己廉政公署工作人員身份，二是表明自己有廉政專員的授權(quán)。如若工作人假冒授權(quán)，即屬違法，如果最后罪名成立將受到相應(yīng)的刑事處罰。

廉政公署限制處置財產(chǎn)權(quán)力受到制約。如果公民認(rèn)為自己的合法財產(chǎn)的處置權(quán)受到了廉政公署的干預(yù)，那么其可以向法院申請命令，以改變或撤銷廉政專員的相關(guān)命令，維護(hù)自己對財產(chǎn)的合法權(quán)益。

此外，香港廉政公署受到香港司法機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)、律政司的監(jiān)督與制約。廉政公署的只是具有調(diào)查、搜集有關(guān)證據(jù)，但其并沒有向法院提起訴訟的權(quán)力主體資格。廉署所搜集的資料想要對相關(guān)人士定罪需要交由律政司，由其決定是否對廉署的調(diào)查對象進(jìn)行檢控。這也是保證廉署權(quán)力不被濫用的重要一環(huán)。香港的司法權(quán)屬于法院，法院對廉署調(diào)查的案件具有最終的決定權(quán)。立法會也發(fā)揮著對廉政公署監(jiān)督的作用。廉政公署的廉政官員以及處級以上的人員須出席立法會，就申請撥款的事項回答議員的提問，并就議員關(guān)注的事項做出解釋。

（二）咨詢機(jī)構(gòu)的制衡與監(jiān)督

為了督促廉政公署各部門的工作，使之能夠擔(dān)負(fù)起反腐倡廉的工作，同時防止其權(quán)力的濫用，香港政府和社會人士組建了貪污問題咨詢委員會、審查貪污舉報咨詢委員會、防止貪污咨詢委員會，社區(qū)關(guān)系市民咨詢委員會。四個委員會分別監(jiān)督不同的部門，督促廉署防止權(quán)力濫用。

（三） 投訴機(jī)構(gòu)的制衡

香港設(shè)立名為廉政公署事宜投訴委員會的專門投訴機(jī)構(gòu)供市民投訴，該委員會的成員由香港行政長官委任，履行廣泛的職權(quán)，主要包括監(jiān)察廉政公署對任何人士就廉署工作人員所提出的投訴的處理辦法；審查廉署的工作疏漏而招致的投訴；向廉政專員和行政長官提出有關(guān)肅貪倡廉方面的建議。該投訴委員會審查涉及廉署工作人員的投訴都極其慎重。然后根據(jù)證據(jù)等具體情況向廉署專員提議采取有關(guān)行動?？偟膩碚f，香港對于廉署的監(jiān)督與制約十分到位，甚至廉署的每一個機(jī)構(gòu)都設(shè)有對其進(jìn)行監(jiān)督的委員會，這樣做的目的就是防止廉署權(quán)力的濫用損害公民應(yīng)該享有的一般權(quán)力，同時也可以提高廉署的辦公效率。對監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行嚴(yán)密的監(jiān)督是世界各國監(jiān)察體制構(gòu)建的慣例。

五、香港廉政公署建設(shè)對我國監(jiān)察委員會體制構(gòu)建的啟示

（一）獨(dú)立而強(qiáng)大的執(zhí)法力以及完善而合理的權(quán)力制約機(jī)制是取得反腐敗斗爭勝利的有利保障