蘭旭洋

摘 要 特色小鎮(zhèn)投資額巨大，采用一種適合特色小鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的融資模式至關(guān)重要。PPP模式是推動(dòng)特色小鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展的最佳選擇。文章基于此，探討應(yīng)用PPP模式的必要性和可行性，提出了目前采用PPP模式建設(shè)特色小鎮(zhèn)中存在的問題，并就這些問題提出了幾點(diǎn)政策建議。

關(guān)鍵詞 特色小鎮(zhèn) PPP模式 問題 建議

0 引言

特色小鎮(zhèn)是一種創(chuàng)新型的城鎮(zhèn)化模式，特色小鎮(zhèn)需要基礎(chǔ)設(shè)施的配套建設(shè)先行，投資額巨大。[1]采用一種適合特色小鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的融資模式至關(guān)重要，而PPP模式能夠以較少的財(cái)政資金撬動(dòng)龐大的社會(huì)資本，為特色小鎮(zhèn)建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。

目前，特色小鎮(zhèn)各方面的研究和實(shí)踐都不成熟。本文基于PPP模式的相關(guān)研究，分析研究該模式應(yīng)用在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的必要性和可行性，針對(duì)特色小鎮(zhèn)建設(shè)中出現(xiàn)的問題，給出幾點(diǎn)政策建議，為我國特色小鎮(zhèn)建設(shè)提供一定借鑒和參考。

1 特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目建設(shè)中應(yīng)用PPP模式的必要性和可行性

1.1 應(yīng)用PPP模式的必要性

（1）有利于緩解地方政府財(cái)政壓力。隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上社會(huì)發(fā)展的需求。特色小鎮(zhèn)前期基建投資數(shù)額大、回收周期長，政府財(cái)政資金有限，期限錯(cuò)配導(dǎo)致政府建設(shè)特色小鎮(zhèn)面臨資金壓力。PPP模式通過引入社會(huì)資本，建立起政府引導(dǎo)、社會(huì)資本廣泛參與的體制機(jī)制，用少量的財(cái)政資金撬動(dòng)龐大的社會(huì)資本，加快特色小鎮(zhèn)建設(shè)步伐。[2]

（2）擴(kuò)大社會(huì)資本投資范圍。在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中引入社會(huì)資本，拓寬了社會(huì)資本投資范圍。特色小鎮(zhèn)建設(shè)能夠帶動(dòng)咨詢?cè)O(shè)計(jì)、工程技術(shù)金融等多領(lǐng)域發(fā)展。政府會(huì)提供多方面的優(yōu)惠政策，吸引社會(huì)資本參與，為其提供潛在的投資機(jī)會(huì)和利益。當(dāng)前國內(nèi)社會(huì)資本投資率低，缺少優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，特色小鎮(zhèn)為社會(huì)資本拓寬了投資范圍，提高了社會(huì)資本利用效率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的健康可持續(xù)發(fā)展。

（3）提高建設(shè)效率，降低和分散投資風(fēng)險(xiǎn)。特色小鎮(zhèn)的建設(shè)和運(yùn)營涉及多個(gè)方面，需專業(yè)的團(tuán)隊(duì)運(yùn)作，以降低風(fēng)險(xiǎn)，保障質(zhì)量和效益。PPP模式中各方將控制自身風(fēng)險(xiǎn)的能力充分發(fā)揮，起到降低和分散投資風(fēng)險(xiǎn)的目的。另外政府通過公開招標(biāo)引入的社會(huì)資本方，具有雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力，提高了特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。PPP模式從項(xiàng)目的開始就引入社會(huì)資本，共同參與特色小鎮(zhèn)前期的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、融資、建設(shè)、運(yùn)營等環(huán)節(jié)，保證了項(xiàng)目的可行性，提高了特色小鎮(zhèn)的建設(shè)效率，降低了工程造價(jià)。

1.2 應(yīng)用PPP模式的可行性

（1）政策支持力度不斷加強(qiáng)。特色小鎮(zhèn)建設(shè)對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)具有重要意義。2016年12月，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于實(shí)施“千企千鎮(zhèn)”推進(jìn)美麗特色小鎮(zhèn)建設(shè)的通知》，鼓勵(lì)市場(chǎng)資本積極參與特色小鎮(zhèn)建設(shè)。為解決特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中融資難的問題，2017年1月，國家發(fā)改委、國開行聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開發(fā)性金融支持特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)促進(jìn)脫貧攻堅(jiān)的意見》，指出加大金融支持力度，探索多種類的PPP模式。[3]

（2）良好的運(yùn)作基礎(chǔ)。截至2017年6月末，全國共有13554個(gè)PPP項(xiàng)目納入PPP綜合信息平臺(tái)，總投資額16.3萬億元，全國入庫和落地項(xiàng)目均呈現(xiàn)逐月持續(xù)穩(wěn)步上升態(tài)勢(shì)。[4]項(xiàng)目涵蓋國民經(jīng)濟(jì)的多個(gè)行業(yè)，有多個(gè)案例取得了成功。貴州政府根據(jù)貴州山地實(shí)際，體現(xiàn)“小而精、小而特”，走“蒸小籠、串珍珠”組團(tuán)式發(fā)展的新路，采用PPP模式建設(shè)了旅游小鎮(zhèn)、白酒小鎮(zhèn)、茶葉小鎮(zhèn)等各具特色的小城鎮(zhèn)，取得成效。浙江的云棲小鎮(zhèn)、南湖基金小鎮(zhèn)、海寧皮革時(shí)尚小鎮(zhèn)，都抓住了自身特色，實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)型升級(jí)。

（3）平穩(wěn)的投資回報(bào)。特色小鎮(zhèn)以產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，確保了特色小鎮(zhèn)的可持續(xù)健康發(fā)展，提供了良好的投資回報(bào)。特色小鎮(zhèn)PPP模式可以得到政府財(cái)政中長期預(yù)算的付費(fèi)保障，具有較穩(wěn)定的投資價(jià)值。政府在稅收、土地、信貸等方面提供優(yōu)惠政策，吸引社會(huì)資本參與，也滿足了投資回報(bào)的要求。同時(shí)特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目具有明確的特許經(jīng)營權(quán)、穩(wěn)定的現(xiàn)金流和政府補(bǔ)貼，項(xiàng)目資產(chǎn)證券化后，項(xiàng)目收益?zhèn)哂羞€款來源穩(wěn)定，風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)可控，發(fā)行需求巨大。

2 特色小鎮(zhèn)PPP模式組織結(jié)構(gòu)

建立“政府引導(dǎo)，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，企業(yè)為主體，社會(huì)多方參與”的特色小鎮(zhèn)PPP開發(fā)運(yùn)營機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)在配置資源中的決定性作用。政府做好特色小鎮(zhèn)的頂層設(shè)計(jì)，規(guī)范制度建設(shè)，提供良好的社會(huì)環(huán)境。企業(yè)通過資源整合，發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，在項(xiàng)目運(yùn)作方面提供全生命周期的服務(wù)。合作期滿將特色小鎮(zhèn)的資產(chǎn)和權(quán)力移交政府，合作過程中，政府、貸款方、社會(huì)居民等共同參與，實(shí)施全程監(jiān)督（組織結(jié)構(gòu)如圖1）。

3 特色小鎮(zhèn)PPP模式運(yùn)作中存在的問題

PPP模式在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的應(yīng)用處于起始階段，特色小鎮(zhèn)投資大、回收期長等特點(diǎn)，影響社會(huì)資本參與特色小鎮(zhèn)的積極性，特色小鎮(zhèn)PPP融資模式的發(fā)展仍需破除諸多“瓶頸”。

（1）缺乏完整的PPP法律法規(guī)體系，政策不明確。目前的PPP制度規(guī)定主要是國家部委發(fā)出的“通知”，法律效力不高。一些主管部門依據(jù)各自職責(zé)作出的規(guī)定與現(xiàn)行體制不能相互銜接，缺乏系統(tǒng)性。雖然國家啟動(dòng)了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法》和《政府和社會(huì)資本合作法》的立法工作，但短期內(nèi)仍無法出臺(tái)。政策不明確，原來基礎(chǔ)設(shè)施由政府投資，而PPP融資模式主要由企業(yè)投資，兩者如何銜接沒有明確規(guī)定，存在審批環(huán)節(jié)復(fù)雜、周期長和“二次”審批等問題。

（2）認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，契約精神不足。有的地方對(duì)特色小鎮(zhèn)PPP模式的認(rèn)識(shí)僅在單純的融資上，沒有認(rèn)識(shí)到其對(duì)穩(wěn)增長、惠民生的作用，和提高投資效率、提升服務(wù)水平的作用。有些地方政府缺乏契約精神，有推責(zé)任、卸包袱的思想，一再強(qiáng)調(diào)自身地位，對(duì)合作伙伴的權(quán)益缺乏考慮。社會(huì)資本有對(duì)政府失信違約的恐懼，社會(huì)資本對(duì)特色小鎮(zhèn)的投資回報(bào)率要求過高，與其風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)不匹配。有的企業(yè)在特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目招標(biāo)中以超低價(jià)中標(biāo)，然后又用各種理由提價(jià)，得不到滿足就拖延工期或退出項(xiàng)目相威脅。

（3）缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，特色小鎮(zhèn)運(yùn)營能力弱。特色產(chǎn)業(yè)是小鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的根基，有的地方政府缺乏創(chuàng)新，只是簡單的模仿，導(dǎo)致小鎮(zhèn)缺乏具有科技含量和高成長性的產(chǎn)業(yè)，不能占據(jù)未來行業(yè)制高點(diǎn)，影響力不足。其次，忽視產(chǎn)業(yè)運(yùn)營，PPP融資模式建設(shè)特色小鎮(zhèn)，是項(xiàng)目全生命周期的介入，產(chǎn)業(yè)運(yùn)營能力強(qiáng)弱關(guān)系到項(xiàng)目的投資收益，只有強(qiáng)大的產(chǎn)業(yè)支撐和良好的運(yùn)營服務(wù)能力，才能帶來穩(wěn)定的項(xiàng)目投資收益，保證特色小鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。[5]

（4）人才儲(chǔ)備不足。特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目涉及前期復(fù)雜產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、PPP項(xiàng)目管理等專業(yè)知識(shí)，也涉及后期特色小鎮(zhèn)PPP模式運(yùn)營的服務(wù)，需要大量專業(yè)人才。我國特色小鎮(zhèn)PPP發(fā)展尚處于起步期，各級(jí)政府缺少特色小鎮(zhèn)PPP專門管理機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致政府和社會(huì)資本對(duì)特色小鎮(zhèn)PPP模式的各項(xiàng)事務(wù)缺乏經(jīng)驗(yàn)，第三方咨詢機(jī)構(gòu)也因人才缺乏對(duì)特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目的評(píng)估缺乏合理性。同時(shí)特色小鎮(zhèn)的建設(shè)一般不在中心城區(qū)，區(qū)位劣勢(shì)有時(shí)很難吸引到人才流入。

4 發(fā)展特色小鎮(zhèn)PPP模式的政策建議

（1）完善PPP相關(guān)法律法規(guī)，提供政策支持。一是政府應(yīng)該制定并完善適合特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目發(fā)展的政策，以法律的形式保證政策的連續(xù)和穩(wěn)定，推動(dòng)特色小鎮(zhèn)持續(xù)健康發(fā)展。[6]如政府應(yīng)積極協(xié)調(diào)各個(gè)部門，盡快出臺(tái)《政府和社會(huì)資本合作法》和《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法》，從法律角度明確各級(jí)政府在PPP項(xiàng)目應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。二是政策要明確規(guī)定財(cái)政如何對(duì)特色小鎮(zhèn)融資的支持問題，國家稅務(wù)部門要對(duì)社會(huì)資本投資特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目，可享受哪些稅收優(yōu)惠予以指引和明確，主管部門要明確PPP融資模式建設(shè)特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目的審批程序，做好新舊程序銜接工作，簡化審批流程，提高辦事效率。

（2）強(qiáng)化合同精神，提高契約意識(shí)。一要加大宣傳力度，利用互聯(lián)網(wǎng)等多種形式，大力宣傳特色小鎮(zhèn)PPP模式的經(jīng)典案例，提高社會(huì)對(duì)PPP模式建設(shè)的認(rèn)識(shí)和認(rèn)可。二是政府要轉(zhuǎn)變工作理念，樹立平等觀念。政府要從過去的包攬者變成今后的監(jiān)督者、引導(dǎo)者，注重制度和政策創(chuàng)新以及（下轉(zhuǎn)第188頁）（上接第163頁）工作方式創(chuàng)新，為企業(yè)營造一個(gè)良好的政務(wù)生態(tài)環(huán)境，吸引社會(huì)資本積極參與特色小鎮(zhèn)的建設(shè)。三是企業(yè)要嚴(yán)格履約。特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目是民生工程，特色小鎮(zhèn)開發(fā)過程中要注意環(huán)境保護(hù)和資源節(jié)約，保障廣大人民群眾的利益。四是設(shè)立專門的監(jiān)管機(jī)制，對(duì)特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目中合作雙方進(jìn)行監(jiān)管，嚴(yán)格規(guī)范項(xiàng)目進(jìn)程和績效評(píng)定。[6]

（3）積極培育小鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)運(yùn)營能力管理。特色小鎮(zhèn)建設(shè)的主流方向是產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)，要去占領(lǐng)產(chǎn)業(yè)鏈的高端環(huán)節(jié)，而不是按照傳統(tǒng)城鎮(zhèn)體系的分工，給中心城市做配套，承接落后產(chǎn)能，而是要在智能制造、新材料等戰(zhàn)略新興行業(yè)要有所布局，促進(jìn)小鎮(zhèn)做專、做精、做強(qiáng)。其次，產(chǎn)業(yè)運(yùn)營是特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目形成穩(wěn)定收益回報(bào)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，直接影響到社會(huì)資本的投資信心。要?jiǎng)?chuàng)新產(chǎn)業(yè)運(yùn)營方式方法，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)與時(shí)俱進(jìn)，使特色小鎮(zhèn)建立在可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)之上。

（4）加大人才培養(yǎng)和引進(jìn)，營造良好的小鎮(zhèn)環(huán)境。大力培養(yǎng)專業(yè)人才，系統(tǒng)學(xué)習(xí)特色小鎮(zhèn)PPP模式全流程知識(shí)，培養(yǎng)一批懂政策、熟業(yè)務(wù)的精英團(tuán)隊(duì)。人才聚集是特色小鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的力量之源，政府一方面要通過住房補(bǔ)貼、人才引進(jìn)等方式吸引海內(nèi)外高端人才到特色小鎮(zhèn)就業(yè)，解決高端人才家屬的就業(yè)、就學(xué)等后顧之憂，另一方面要為高素質(zhì)人才營造綠色環(huán)保、優(yōu)美舒適、服務(wù)周到的小鎮(zhèn)環(huán)境，增強(qiáng)企業(yè)和人才的認(rèn)同感和歸屬感。

5 結(jié)語

特色小鎮(zhèn)為我們提供了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的新載體，引入PPP模式是突破特色小鎮(zhèn)建設(shè)障礙的最佳選擇。PPP模式建設(shè)特色小鎮(zhèn)，能夠緩解政府財(cái)政壓力，拓寬融資渠道，降低和分散特色小鎮(zhèn)建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)。從政策支持的力度和項(xiàng)目運(yùn)作的基礎(chǔ)來看，PPP模式建設(shè)特色小鎮(zhèn)是最佳選擇。PPP模式建設(shè)特色小鎮(zhèn)要求政府轉(zhuǎn)變政府職能，營造良好環(huán)境。企業(yè)要緊抓機(jī)遇、不斷提高自身實(shí)力，參與到特色小鎮(zhèn)的建設(shè)中去，推動(dòng)特色小鎮(zhèn)的建設(shè)向更好方向發(fā)展。

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