內(nèi)容提要 政策前臺(tái)的制度環(huán)境、政策后臺(tái)的多元非均衡博弈、前后臺(tái)不協(xié)調(diào)的互動(dòng)結(jié)構(gòu)三者相互作用，形成合力，構(gòu)成公共政策負(fù)排斥生成的基本邏輯。在政策前臺(tái)，話語失衡的憲法秩序、功利主義決策價(jià)值取向、精英主導(dǎo)型決策模式、錦標(biāo)賽式政治晉升機(jī)制等要素共同構(gòu)成官僚體系推動(dòng)政策負(fù)排斥的制度環(huán)境；在政策后臺(tái)，各方行動(dòng)者政治資源和行動(dòng)能力等的差異構(gòu)成公共政策負(fù)排斥生成的政治社會(huì)基礎(chǔ)；前后臺(tái)互動(dòng)結(jié)構(gòu)的不協(xié)調(diào)則可能導(dǎo)致政策更容易走向滿足體制內(nèi)或強(qiáng)勢群體的利益訴求，而大多數(shù)弱勢群體的訴求卻受到不公正的排斥。

在資源稀缺的條件下，政府不可能對所有社會(huì)成員的利益和利益要求予以滿足，這就需要運(yùn)用政策對不同社會(huì)成員或群體的利益和利益要求進(jìn)行區(qū)分和選擇，以利于保障最適當(dāng)?shù)睦嬖V求者在國家主導(dǎo)的價(jià)值框架下“得其所應(yīng)得”。以排斥①角度觀之，這種區(qū)分和選擇體現(xiàn)為將部分社會(huì)成員或群體排斥出政策受益范圍，為實(shí)現(xiàn)決策者的最終價(jià)值目標(biāo)服務(wù)。正如伊斯頓所言，“一項(xiàng)政策的實(shí)質(zhì)在于通過那項(xiàng)政策不讓一部分人享有某些東西而允許另一部分人占有它們”②。就本質(zhì)而言，制定與執(zhí)行一項(xiàng)公共政策，即旨在或是把某些社會(huì)成員、群體排斥在政策受益范圍之外，或是將某些人群確定為政策的受制者。譬如，基于扶貧濟(jì)困、促進(jìn)社會(huì)公正的需要，政策主導(dǎo)者把脫貧者從國家精準(zhǔn)扶貧政策的扶助范疇中排斥出去，此乃為具備必要性、公正性與合理性的政策正(向)排斥。然而，如果精準(zhǔn)扶貧政策把應(yīng)該被扶的貧困對象排斥出扶貧的范圍或扶貧的力度不夠，則形成了對貧困對象不公正、不合理的負(fù)(向)排斥。具體言之，公共政策負(fù)排斥，即是一種不公正的政策排斥，具體體現(xiàn)為：或是將本應(yīng)同等受惠于某項(xiàng)或某些政策的個(gè)人、群體、階層、地區(qū)排除在政策受益范圍之外，或是使其被不公正地限制獲得這些權(quán)利或權(quán)益的程度。

在現(xiàn)實(shí)生活中，公共政策負(fù)排斥的對象除了少數(shù)情況下是日常生活中人們公認(rèn)的強(qiáng)勢利益群體之外(如大學(xué)教授受到退休政策的排斥，退休待遇不如同級別公務(wù)員)，在大多數(shù)情況下，本來應(yīng)當(dāng)享受政策益處的社會(huì)弱勢群體③常常成為受政策負(fù)排斥的對象。(見表1)

表1 轉(zhuǎn)型時(shí)期中國若干典型公共政策負(fù)排斥現(xiàn)象

引自黃健榮、鐘裕民《公共政策排斥論：政策認(rèn)知的新探索》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第4期。

那么，由政策主導(dǎo)者推動(dòng)的政策負(fù)排斥為什么會(huì)發(fā)生、為什么能夠推進(jìn)？弱勢群體為什么難以影響政策的走向而常常成為政策負(fù)排斥的對象？分析這兩個(gè)問題，有助于我們從一般意義上揭示當(dāng)代中國公共政策負(fù)排斥的生成邏輯。本文擬從政策供給視角來探究公共政策負(fù)排斥問題，這是因?yàn)?，政策?fù)排斥是一個(gè)復(fù)雜的政策過程，而政策供給是其發(fā)生的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，也是決定性環(huán)節(jié)。如果出臺(tái)的政策本身就具有負(fù)向排斥性，那么政策執(zhí)行、政策評估、政策調(diào)整、政策終結(jié)等后續(xù)環(huán)節(jié)將難以避免走向負(fù)排斥的結(jié)果。因此，探討公共政策負(fù)排斥的生成邏輯應(yīng)從政策供給環(huán)節(jié)著手，從源頭上回答具有負(fù)向排斥性的政策為什么會(huì)出臺(tái)、為什么能出臺(tái)這兩個(gè)根本性問題。

作為政策分析的一個(gè)范疇，研究特定時(shí)期一國的政策供給活動(dòng)應(yīng)基于“關(guān)系視角”，并且將不同主體之間以及主體與環(huán)境之間各種復(fù)雜的“關(guān)系”置于動(dòng)態(tài)的過程之中，這樣才能揭示政策過程中出現(xiàn)的各種活動(dòng)和現(xiàn)象。劇場理論認(rèn)為，劇場可分為前臺(tái)和后臺(tái)，前臺(tái)是表演的場合，人們根據(jù)劇場的規(guī)則、出場順序、角色定位有意控制自己的“表演”；后臺(tái)是相對于前臺(tái)而言的，表演者在后臺(tái)為前臺(tái)表演做準(zhǔn)備，真正的個(gè)人利益、個(gè)人真實(shí)想法是在“幕后活動(dòng)”的，后臺(tái)的現(xiàn)實(shí)可能與前臺(tái)的表演不一致、甚至?xí)谏w那些不能表現(xiàn)于前臺(tái)的東西。④借鑒劇場理論，研究政策供給過程要考察三個(gè)層面：一是前臺(tái)(即官僚體系)政策供給過程的影響因素，因?yàn)檎吖┙o的核心就是要把有效的利益要求轉(zhuǎn)換為權(quán)威性的公共政策，而這個(gè)過程需要官僚體系來完成；二是后臺(tái)(即社會(huì)網(wǎng)絡(luò))政策博弈過程的制約因素，正如阿利森指出，政策供給的結(jié)果“取決于規(guī)則和各個(gè)參加者的力量對比”⑤；三是由于官僚體系(政策前臺(tái))層面的政策過程缺乏實(shí)質(zhì)的合法性，而社會(huì)網(wǎng)絡(luò)層面(政策后臺(tái))的政策過程又缺乏形式的合法性，兩者的有效互動(dòng)才能完成政策的合法化過程，因此，研究政策供給過程還需考察政策前后臺(tái)之間的互動(dòng)結(jié)構(gòu)(見圖1)?；谡吖┙o的視界，公共政策負(fù)排斥的生成邏輯則應(yīng)從政策前臺(tái)、政策后臺(tái)及兩者間的互動(dòng)結(jié)構(gòu)三個(gè)方面來考察。

圖1 政策供給的簡易分析框架

政策前臺(tái)的制度環(huán)境：公共政策負(fù)排斥生成的前臺(tái)鏡像

政策前臺(tái)即前臺(tái)政策制定舞臺(tái)，就是政策提出、醞釀、構(gòu)思和決策的官僚體系，主要包括黨委、人大、政府部門及體制內(nèi)的政策咨詢機(jī)構(gòu)，它們依靠正式的程序和規(guī)則互動(dòng)。根據(jù)行政生態(tài)學(xué)理論，作為公共政策供給的核心主導(dǎo)者——官僚體系，其行為選擇及效果必然受特定制度環(huán)境的影響，“制度環(huán)境為人們可供選擇的制度安排的范圍設(shè)置了一個(gè)基本的界限，從而使人們通過選擇制度安排來追求自身利益的增進(jìn)受到特定的限制?！雹抟虼?，前臺(tái)的制度環(huán)境必然作用于公共政策負(fù)排斥的生成過程。政策前臺(tái)的制度環(huán)境主要有決策結(jié)構(gòu)、政策價(jià)值導(dǎo)向、決策模式等。

(一)決策結(jié)構(gòu)：話語權(quán)失衡的人大制度結(jié)構(gòu)

前臺(tái)的決策結(jié)構(gòu)確立國家決策結(jié)構(gòu)的基本秩序，決定著關(guān)鍵性決策權(quán)的根本歸屬。在中國，人民代表大會(huì)制度決定著社會(huì)各個(gè)群體在國家決策中的權(quán)力分配格局，決定著社會(huì)各個(gè)群體在國家決策中的影響力。從中國的人大代表選舉法中，我們可以看到社會(huì)各個(gè)群體在國家決策中的權(quán)力分配狀況。1953年的《選舉法》規(guī)定，在選舉全國人民代表大會(huì)代表時(shí)，農(nóng)村按人口每八十萬人選代表一名，城市則按人口每十萬人選代表一名，即農(nóng)村選民的實(shí)際選舉權(quán)是城市選民的八分之一。1979年的《選舉法》第10條明確規(guī)定按城鄉(xiāng)人口1∶4比例分配自治州、縣、自治縣人民代表大會(huì)的代表名額；第12條明確規(guī)定，按城鄉(xiāng)人口1∶5比例分配省、自治區(qū)人民代表大會(huì)代表名額；此后，1982年、1986年、1995年修訂的《選舉法》雖然對城鄉(xiāng)人大代表比例做出了調(diào)整，但仍然把城市與農(nóng)村人大代表比例比維持在1∶4的水平?！哆x舉法》對人大代表名額的制度性規(guī)定直接導(dǎo)致各社會(huì)群體在人大代表實(shí)際名額分配中的失衡，進(jìn)而導(dǎo)致城鄉(xiāng)不同社會(huì)群體話語權(quán)的失衡。農(nóng)民代表數(shù)在人民代表大會(huì)中的不足，導(dǎo)致中國農(nóng)民在國家政策及日常決策中話語權(quán)的缺位，使得一些有損農(nóng)民利益的負(fù)向排斥性政策得以順利通過，如城鄉(xiāng)二元戶籍政策和養(yǎng)老保險(xiǎn)政策。2010年全國人民代表大會(huì)頒布了《關(guān)于修改〈中華人民共和國全國人民代表大會(huì)和地方各級人民代表大會(huì)選舉法〉的決定》，規(guī)定要“按照每一代表所代表的城鄉(xiāng)人口數(shù)相同的原則，以及保證各地區(qū)、各民族、各方面都有適當(dāng)數(shù)量代表的要求進(jìn)行分配”。特別是十八大以來，中央強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步增加農(nóng)村基層的人大代表比例，“在十二屆全國人大，來自一線的工人、農(nóng)民代表401名，其中農(nóng)民工代表數(shù)量更是大幅增加。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部代表則大幅下降，比上屆降低了6.93個(gè)百分點(diǎn)，代表結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)化?！雹哌x舉法的修改和十八大以來相關(guān)政策的實(shí)施從憲法秩序?qū)用嬗辛m偏了過去各群體在國家決策中話語權(quán)失衡的狀況，從憲法秩序?qū)用嫔蠈Χ糁婆c治理政策負(fù)排斥奠定了制度基礎(chǔ)。

(二)政策價(jià)值導(dǎo)向：功利主義的價(jià)值取向

在改革開放之前，中國社會(huì)是一個(gè)高度政治化的社會(huì)，政治控制和影響著公民的社會(huì)生活和經(jīng)濟(jì)生活，作為價(jià)值分配工具的公共政策“充當(dāng)了實(shí)踐政治理想的工具”⑧。改革開放之后，我國確立了“效率優(yōu)先，兼顧公平”的政策制定總原則，公共政策的基本價(jià)值取向由理想主義轉(zhuǎn)向功利主義。雖然從2003年以來中國的公共政策價(jià)值取向逐漸轉(zhuǎn)移到社會(huì)公平上來，但是由于路徑依賴和政策復(fù)雜性的影響，政策價(jià)值的功利主義導(dǎo)向仍然在中國政府特別是地方政府決策中具有重要的影響：以功利作為公共政策的目的，公共政策謀求“最大多數(shù)人的最大幸?！保灰浴靶в谩弊鳛檫x擇和評價(jià)公共政策的依據(jù)，公共政策追求“效用”最大化。⑨在功利主義的政策環(huán)境中，強(qiáng)勢群體依靠較多的政治經(jīng)濟(jì)資源而享有強(qiáng)大的話語權(quán)，進(jìn)而容易得到政策的保護(hù)；而弱勢群體由于缺乏經(jīng)濟(jì)與政治資源，他們的利益往往受到政策的忽視，于是，他們的利益和幸福往往得不到有效保護(hù)，進(jìn)而產(chǎn)生對其的負(fù)排斥效應(yīng)。

(三)決策體制：精英主導(dǎo)型決策模式

精英主義的代表人物托馬斯·戴伊曾對精英決策模式作了經(jīng)典闡述:社會(huì)可劃分為擁有權(quán)力的少數(shù)人，以及未擁有權(quán)力的多數(shù)人。少數(shù)人是社會(huì)的精英，多數(shù)人是非精英，精英享有分配社會(huì)價(jià)值的權(quán)力；公眾則未能影響公共政策。⑩雖然近年來網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展大大促進(jìn)了公民的政策參與，但是中國的決策模式仍然深深鑲嵌著精英主義的烙?。荷鐣?huì)公眾參與公共決策的技能不熟練、掌握的信息等社會(huì)資源與權(quán)力精英相比極端不對稱，以及利益表達(dá)渠道不暢通等因素使人民群眾參與決策成本過高，在決策過程中處于被動(dòng)接受的客體位置，對政策的影響力極小。精英主導(dǎo)型決策模式具有顯著的優(yōu)勢：一是精英能夠形成一個(gè)有組織、有目標(biāo)并且自覺的團(tuán)體以有效地制定政策，較好地克服分散的、不自覺的普通群眾難以有效決策的弊病；二是由于精英較高的知識水平，所以能夠做出更加合理、富有創(chuàng)造性的決策，克服個(gè)體博弈過程中帶來的效率和效能損失，同時(shí)在一定程度上克服個(gè)體決策的非理性。

當(dāng)然，現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中的精英主導(dǎo)型決策模式也容易產(chǎn)生一些負(fù)排斥效應(yīng)：一方面，由于決策主體是社會(huì)的精英階層，他們常常為自己小集團(tuán)的利益和統(tǒng)治集團(tuán)的利益考慮，而普通民眾的利益則可能在政策供給中受到排斥。因?yàn)?，“在制度與行動(dòng)者之間，一般是強(qiáng)勢行動(dòng)者決定制度的正義程度及其實(shí)施，弱勢行動(dòng)者尋求制度變遷，以期保護(hù)自身利益的可能性或機(jī)會(huì)很少?！绷硪环矫妫诰⒅鲗?dǎo)決策中，精英決定不同公共政策組合的菜單系列并以此來分配公共財(cái)政，他們常常將那些社會(huì)普遍關(guān)注而又符合自身偏好的問題提升到公共政策議程的優(yōu)先地位上。比如，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，“以鋼為綱”“政治掛帥”“工業(yè)優(yōu)先發(fā)展”等政策偏好，一直左右著中國公共財(cái)政的分配，而“戶籍改革”“高等教育入學(xué)公平”“農(nóng)民工子女入學(xué)”“農(nóng)民養(yǎng)老保障”等卻被排斥出公共財(cái)政分配的政策議程。

政策后臺(tái)的多元非均衡博弈：公共政策負(fù)排斥生成的后臺(tái)演繹

政策后臺(tái)即后臺(tái)政策制定舞臺(tái)，就是參與或影響政策過程的機(jī)構(gòu)、團(tuán)體或個(gè)人所組成的非正式關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，包括非正式的研討會(huì)、論壇、私人接觸、媒體等，它們依靠非正式的程序和規(guī)則互動(dòng)。在政策后臺(tái)，為了使政策有利于自身，不同行動(dòng)者在政策后臺(tái)展開了激烈的政策博弈，而這種博弈狀況將在一定程度上決定政策的走向。揭開政策博弈的面紗，有助于我們進(jìn)一步理解“弱勢群體為什么難以影響政策的走向而常常成為遭受政策負(fù)排斥的對象？”這一根本問題。

(一)集體行動(dòng)的邏輯：強(qiáng)弱群體之間的政策影響力差距

曼瑟爾·奧爾森在他的經(jīng)典著作《集體行動(dòng)的邏輯》中指出，對于人數(shù)較少的小集團(tuán)來說，由于成員人數(shù)少，每個(gè)成員都可以得到總收益的相當(dāng)大的一部分，因而能激發(fā)集團(tuán)成員積極參與政策制定；而對于人數(shù)較多的集團(tuán)而言，集團(tuán)越大，增進(jìn)集團(tuán)利益的個(gè)人在集團(tuán)總收益中占有的利益份額就越小，加之不易通過協(xié)商方式解決集體行動(dòng)成本如何分擔(dān)的問題，因此個(gè)人就有強(qiáng)烈的“搭便車”動(dòng)機(jī)，使得這些人成為政策制定中的消極參與者，放棄手中應(yīng)有的、影響公共政策的權(quán)力。由于集體行動(dòng)的作用，人數(shù)較少但能力較強(qiáng)的強(qiáng)勢利益集團(tuán)比人數(shù)較多但能力較弱的弱勢利益集團(tuán)在政府決策中具有更強(qiáng)大的影響力，從而使最終的政策可能偏向于強(qiáng)勢利益集團(tuán)，繼而可能威脅甚至損害其他利益集團(tuán)和公民的利益，形成政策負(fù)排斥的現(xiàn)實(shí)。例如，在養(yǎng)老政策中，公務(wù)員和事業(yè)單位職工可以享受較高的養(yǎng)老保障，而農(nóng)民卻只有每月70元的保障。

(二)政策均衡的非中性：非對等資源稟賦下的政策公共性偏離

資源稟賦決定論認(rèn)為，在既定制度環(huán)境下，當(dāng)事人可以憑借其資源稟賦，形成對政策安排設(shè)計(jì)和選擇過程中的競爭力和控制力，以設(shè)計(jì)出最有利于其自身的政策安排。我們假定：A(資源優(yōu)勢者)和B(資源劣勢者)滿足完全理性和擁有完全信息，且交易成本為零，A和B行動(dòng)滿足(2×2)維博弈空間和支付結(jié)構(gòu)；個(gè)體A和B有著不同的資源稟賦，A為資源優(yōu)勢者；A11>A12，A22>A21，B11>B12,B22>B21。(見表2)

表2 政策博弈均衡的支付矩陣

那么，在利益不一致的情形下(在政策負(fù)排斥發(fā)生過程中，強(qiáng)勢利益群體與弱勢利益群體常常利益不一致)，依據(jù)資源稟賦決定論，A是資源優(yōu)勢者，為了最大化地實(shí)現(xiàn)自身利益，他們會(huì)利用自身資源優(yōu)勢所帶來的影響力和控制力選擇最大化自己利益的行為策略組合，于是，將會(huì)產(chǎn)生以下結(jié)果：只需要滿足A11>A22>0，資源優(yōu)勢者A可以不顧B的行動(dòng)而直接選擇行動(dòng)1，雖然B在支付矩陣中0

(三)分利集團(tuán)理論：分利集團(tuán)排外性行為邏輯和利益排他

曼瑟爾·奧爾森認(rèn)為，為了努力爭取自己的成員在社會(huì)總利益中得到更多的份額，各個(gè)利益集團(tuán)都會(huì)使出渾身解數(shù)追逐和維護(hù)從社會(huì)總利益中分割出來的特殊利益，并施加自己的影響力把這種利益通過政策確定下來。同時(shí)，為了保持成員的收益不減或分得的份額更大，享有特殊利益的特殊團(tuán)體就會(huì)通過設(shè)立政策壁壘來實(shí)現(xiàn)排他，“如果社會(huì)中的典型組織只代表其中一小部分人的利益，則該組織必然不肯為增加全社會(huì)的利益而作出自我犧牲?！甭獱枴W爾森把這種利益集團(tuán)稱為“排外性”利益集團(tuán)。他認(rèn)為，各國的利益集團(tuán)，尤其是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的分利集團(tuán)，無不利用其組織性優(yōu)勢，為霸占市場和控制資源而不擇手段地排斥異己，“分利集團(tuán)，一旦大到可以成功，就會(huì)成為排他性的，并且會(huì)盡力限制分散成員的收入和價(jià)值?！庇捎诜掷瘓F(tuán)的政策活動(dòng)不是致力于把蛋糕做大，而是設(shè)法在既定大小的蛋糕中爭取如何多給自己分一些，因而不可避免導(dǎo)致“公共政策可能淪為分利聯(lián)盟的祭品，這些利益團(tuán)體在追求自身利益時(shí)，經(jīng)常是以犧牲整體的公共利益為代價(jià)的”。更為糟糕的是，在分利集團(tuán)排外性行為邏輯中，分利集團(tuán)并不關(guān)心社會(huì)財(cái)富的損失與增加，而只關(guān)心自身所得，結(jié)果是“一部分人雖然多拿了一些，但還會(huì)同時(shí)打破一些本來大家可以分到手的瓷器?！笨梢姡掷瘓F(tuán)的分利行為使得一些人特殊利益增加，但是也必然帶來另外一些人利益受到不公平的排斥，導(dǎo)致政策負(fù)排斥的發(fā)生。

前后臺(tái)互動(dòng)結(jié)構(gòu)的不協(xié)調(diào)：公共政策負(fù)排斥生成的中介因素

政策前臺(tái)與政策后臺(tái)具有不同的特點(diǎn)和功能：前者行使著公共權(quán)力，指向正式的政策決定，但官僚體系制定每一項(xiàng)政策都要依賴于具體的人來完成，因此必然離不開政策后臺(tái)各政策參與主體的努力；而后者所形成的政策方案則需要導(dǎo)入前臺(tái)并獲得前臺(tái)的體認(rèn)與合法化才能產(chǎn)生真正具體的政策行動(dòng)?？磥恚魏我豁?xiàng)政策都是政策的前后臺(tái)互動(dòng)的結(jié)果。如果前后臺(tái)互動(dòng)結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)，則可能導(dǎo)致某些社會(huì)成員或群體的利益訴求遭受不公正的排斥。

(一)互動(dòng)結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)之一：強(qiáng)弱群體利益實(shí)現(xiàn)程度不均衡

一方面，強(qiáng)弱群體利益表達(dá)渠道失衡導(dǎo)致其利益表達(dá)程度不同。其一，強(qiáng)勢群體可以憑借自己經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的優(yōu)勢地位當(dāng)選人大代表或政協(xié)委員，即使自己未能當(dāng)選人大代表或政協(xié)委員，他們也常常扶植自己的代言人成為人大代表或政協(xié)委員，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)自身利益訴求的充分表達(dá)，而弱勢群體卻缺乏真正意義上自己的組織而導(dǎo)致自身的利益訴求難以得到有效的表達(dá)。其二，強(qiáng)勢群體往往有其強(qiáng)大的單位為其利益保駕護(hù)航，而弱勢群體往往是沒有單位或者在較差的單位，其單位的利益表達(dá)能力與強(qiáng)勢群體的單位難以相提并論，從而造就強(qiáng)勢群體與弱勢群體利益表達(dá)渠道的不平衡。

另一方面，強(qiáng)弱群體在政策供給中的利益采納不同導(dǎo)致其利益實(shí)現(xiàn)程度不同。強(qiáng)勢群體不僅在現(xiàn)實(shí)中能夠結(jié)成一種比較穩(wěn)定的結(jié)盟關(guān)系，甚至能與媒體、政府建立良好的互動(dòng)關(guān)系，從而對公共政策供給過程產(chǎn)生強(qiáng)大的影響，其政策建議更能得到政府的采納。相反，對于弱勢群體來說，由于尚未形成具有群體凝聚力的團(tuán)體，使他們的影響力只能以外在的、分散的壓力方式表現(xiàn)出來，難以吸引政府的注意力。不管是利益表達(dá)還是利益采納，弱勢群體往往都處于弱勢之地位，從而導(dǎo)致其利益訴求遭受不公正的排斥。

(二)互動(dòng)結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)之二：利益相關(guān)者參與決策的制度不健全

中國的利益相關(guān)者參與決策制度還很不健全，導(dǎo)致難以形成有效的決策互動(dòng)。一方面，尚未建立利益相關(guān)者決策參與前置制度。例如，在新醫(yī)改方案的制定中，政府雖然用了一個(gè)月時(shí)間征求公眾的意見，但是由于大多數(shù)農(nóng)民沒有機(jī)會(huì)上網(wǎng)表達(dá)自己的意見，而政府也沒有采取實(shí)地征求意見的形式來聽取農(nóng)民的心聲，導(dǎo)致農(nóng)民在這場事關(guān)重大的政策供給中的參與缺席。另一方面，尚缺乏利益相關(guān)者平等協(xié)商的政策平臺(tái)。然而，由于缺乏利益主體平等參與博弈的協(xié)商平臺(tái)，現(xiàn)實(shí)中多元主體之間的力量和資源的不對稱必然帶來政策協(xié)商的不平等，使最終出臺(tái)的政策偏向于強(qiáng)勢利益相關(guān)者，而構(gòu)成對弱勢利益相關(guān)者的負(fù)排斥。詹姆斯·博曼就表達(dá)了這種擔(dān)憂：能力的不平等導(dǎo)致協(xié)商中的邊緣群體不能有效地運(yùn)用機(jī)會(huì)以利于自己成員的方式影響協(xié)商過程。

(三)互動(dòng)結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)之三：界面協(xié)商制度不完善

在中國，界面協(xié)商的制度安排主要有聽證會(huì)、咨詢會(huì)、論證會(huì)和座談會(huì)等。然而，中國的界面協(xié)商制度還存在諸多不完善的地方，以致成為政策負(fù)排斥的重要成因。其一，“形式”與“實(shí)質(zhì)”脫節(jié)的聽證會(huì)。即大多數(shù)參與代表相信他們的參與對決策不會(huì)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，因?yàn)椤皼Q定其實(shí)早就已經(jīng)定了”。這種形式與實(shí)質(zhì)脫節(jié)的聽證會(huì)不僅大大挫傷公眾對經(jīng)過聽證會(huì)出臺(tái)的政策的合法性認(rèn)同，而且導(dǎo)致強(qiáng)勢利益群體的利益訴求在政策中得到體現(xiàn)，而普通公眾的訴求往往受到不公正的排斥。實(shí)踐中“凡聽必漲”就是最有力的證明。其二，專家點(diǎn)綴式論證會(huì)。即在專家論證前，或已經(jīng)定了調(diào)子，或決策方案已經(jīng)確定，以致出現(xiàn)“相當(dāng)數(shù)量的專家咨詢是在‘為論證而論證’，為政府決策的合理性背書”，從而導(dǎo)致那些與官僚體系利益不一致的利益群體利益訴求容易遭受不公正的排斥。

結(jié) 論

從對政策負(fù)排斥的成因分析可以發(fā)現(xiàn)，政策前臺(tái)的制度環(huán)境、政策后臺(tái)的多元非均衡博弈、前后臺(tái)互動(dòng)結(jié)構(gòu)是公共政策負(fù)排斥得以生成的三個(gè)關(guān)鍵因素。其中，政策前臺(tái)的制度環(huán)境為公共政策負(fù)排斥的生成提供了外部政策和政治空間環(huán)境；政策后臺(tái)的多元非均衡博弈是公共政策負(fù)排斥生成的政治社會(huì)基礎(chǔ)；前后臺(tái)互動(dòng)結(jié)構(gòu)則在公共政策負(fù)排斥過程中扮演了“過濾器”的角色，是公共政策負(fù)排斥生成的助產(chǎn)士。

在政策前臺(tái)，功利主義決策價(jià)值取向?yàn)楣倭朋w系驅(qū)動(dòng)政策負(fù)排斥提供了動(dòng)機(jī)，精英主導(dǎo)型決策模式、話語失衡的決策結(jié)構(gòu)為官僚體系主導(dǎo)政策負(fù)排斥提供了舞臺(tái)，這些要素共同構(gòu)成了官僚體系推動(dòng)政策負(fù)排斥的制度環(huán)境。在政策后臺(tái)，由于各方行動(dòng)者政治資源和行動(dòng)能力等的差異，再加上人數(shù)眾多的弱勢群體行動(dòng)者必然要面對的“集體行動(dòng)”困境，都導(dǎo)致弱勢群體無法對強(qiáng)勢行動(dòng)者集團(tuán)形成有效制約，公共政策往往因而成為強(qiáng)勢行動(dòng)者“精心設(shè)計(jì)并被強(qiáng)加于其他行動(dòng)者之上的產(chǎn)物”。前后臺(tái)互動(dòng)結(jié)構(gòu)的不協(xié)調(diào)則可能導(dǎo)致政策更容易走向滿足體制內(nèi)或強(qiáng)勢群體的利益訴求，而大多數(shù)弱勢群體的訴求卻遭受不公正的排斥。

對政策負(fù)排斥的生成邏輯的分析表明，遏止與治理公共政策負(fù)排斥可從優(yōu)化政策前臺(tái)的制度環(huán)境、建立政策后臺(tái)的多元均衡博弈和前后臺(tái)良好的互動(dòng)結(jié)構(gòu)入手。第一，優(yōu)化公共政策形成的制度環(huán)境：一是從提名及確定正式候選人入手，逐漸加大基層代表特別是農(nóng)民、農(nóng)民工代表在人大代表中的比例，進(jìn)一步優(yōu)化人大代表結(jié)構(gòu)；二是強(qiáng)化對地方政府的監(jiān)控，抑制地方政府的自利行為；三是推行陽光行政，遏制權(quán)力異化。第二，在強(qiáng)化利益集團(tuán)的引導(dǎo)與規(guī)制的基礎(chǔ)上，提高弱勢群體的組織化程度以增強(qiáng)弱勢群體的政策博弈能力，建構(gòu)多元主體平等博弈平臺(tái)以提升公共政策決策質(zhì)量。第三，進(jìn)一步健全政策參與程序，通過協(xié)商民主制度建設(shè)，保障各利益相關(guān)者充分參與政策過程。正如十九大報(bào)告指出，“加強(qiáng)協(xié)商民主制度建設(shè)，形成完整的制度程序和參與實(shí)踐，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利”。通過政策前臺(tái)、政策后臺(tái)和兩者間的互動(dòng)三個(gè)層面的共同發(fā)力，形成有利于供給公平公正之政策的體制與機(jī)制，逐步鏟除政策負(fù)排斥的生成土壤，實(shí)現(xiàn)對政策負(fù)排斥的有效防范，使每個(gè)社會(huì)成員都能公正地獲得某種權(quán)利或社會(huì)機(jī)會(huì)，促進(jìn)社會(huì)各群體共享社會(huì)發(fā)展成果，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正與和諧。

①《當(dāng)代漢語詞典》對排斥一詞有明確的界定：(1)排除、駁斥；(2)不能容納；(3)生物體對于非本身組織的外來物質(zhì)，產(chǎn)生免疫反應(yīng)或不相容(龔學(xué)勝主編：《當(dāng)代漢語詞典》，商務(wù)印書館，2008年，第1346頁)?？梢?，排斥一詞的本然意蘊(yùn)并非社會(huì)學(xué)語境中的貶義之意義，而是為“不相容、使離開或不使進(jìn)入”的意思。

②[美]戴維·伊斯頓：《政治體系——政治學(xué)狀況研究》，馬清槐譯，商務(wù)印書館，1993年，第123頁。

③本文認(rèn)為，弱勢群體是一個(gè)相對概念，因?yàn)閺?qiáng)勢與弱勢是比較而言的，如農(nóng)民相對于城市居民而言是弱勢群體，民營企業(yè)相對于國有壟斷企業(yè)而言是弱勢群體，在文化大革命時(shí)期資本家及知識分子相對于工人、貧農(nóng)而言也是弱勢群體。但弱勢群體也有自身的確定性，有其基本標(biāo)準(zhǔn)：一是經(jīng)濟(jì)困難、生活質(zhì)量低下；二是社會(huì)地位較低，權(quán)利易受損且難以保障；三是在社會(huì)生活中的缺少話語權(quán)，因而無法影響他人與社會(huì)，尤其是對公共生活與公共政策產(chǎn)生的影響力較小。就當(dāng)下而言，大體包括農(nóng)民、農(nóng)民工、藍(lán)領(lǐng)產(chǎn)業(yè)工人與雇員、個(gè)體工商戶、城鄉(xiāng)貧困人口和失業(yè)半失業(yè)人員等。

④歐文·戈夫曼：《日常生活中的自我呈現(xiàn)》，黃愛華、馮鋼譯，浙江人民出版社，1989年，第10頁。

⑤Allison T. Graham，EssenceofDecision：ExplainingtheCubanMissileCrisis， Boston: Little Brown,1971,p.57.

⑥樊綱：《漸進(jìn)式改革的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，上海遠(yuǎn)東出版社，1996年，第28頁。

⑦鐵永功：《人大代表結(jié)構(gòu)優(yōu)化體現(xiàn)民主進(jìn)步》，《光明日報(bào)》2013年3月1日。

⑧羅德鋼：《行政倫理的理論與實(shí)踐研究》，國家行政學(xué)院出版社，2002年，第68頁。

⑨崔浩：《功利主義價(jià)值取向的公共政策及其實(shí)踐反思》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2009年第4期。

⑩[美]托馬斯·戴伊：《公共政策新論》，(臺(tái)北)韋伯文化事業(yè)出版社，1999年，第29頁。