內(nèi)容提要 作為現(xiàn)代國(guó)家的基礎(chǔ)，公共服務(wù)是意識(shí)形態(tài)的主導(dǎo)性話語。但政府公共服務(wù)供給的非均衡的現(xiàn)狀制約了國(guó)家行政體制改革的深化和社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)。既有的學(xué)術(shù)研究，多是從宏觀的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角進(jìn)行政府公共服務(wù)供給的轉(zhuǎn)型分析，或是從微觀的公共物品的界定來劃分不同個(gè)體的職責(zé)。采用中觀的結(jié)構(gòu)功能主義的方法，回到主體間關(guān)系中去理解政府公共服務(wù)的非均衡供給不失為一種新的可能。本文圍繞著政府公共服務(wù)供給中兩個(gè)結(jié)構(gòu)性差異的維度來解釋公共服務(wù)功能不顯或者異化的問題，并力圖將公共服務(wù)供給效能和政府在公共資源配置時(shí)所采取的行為模式整合至同一的理解框架，在此基礎(chǔ)上就政府公共服務(wù)供給的非均衡狀態(tài)的改善做出嘗試性探索。

研究背景

改革開放40年以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)取得了蓬勃的發(fā)展，社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平得到了極大的提升，但是經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)模式和改革成果的分享狀況并沒有取得良好的契合。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革和社會(huì)發(fā)展的成果并未為全體社會(huì)成員所享有，尤其是處于貧困地區(qū)或少數(shù)處于社會(huì)底層、無法獲取資源的弱勢(shì)群體。也正是由于他們經(jīng)濟(jì)、政治、文化或者社會(huì)資源的匱乏，在政府公共服務(wù)的供給中這部分群體被逐漸邊緣化。這種政府公共服務(wù)非均衡供給的發(fā)展模式，最終會(huì)制約經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)增長(zhǎng)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。為此，黨和國(guó)家制定了一系列的改革目標(biāo)：十七大明確要求“強(qiáng)化政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能”；十八大報(bào)告中首次提出“基本公共服務(wù)均等化”；十九大提出“發(fā)展不平衡不充分”這一論斷，將其視為亟待解決的突出問題。當(dāng)“公共服務(wù)主義超越了主權(quán)的邏輯并成為意識(shí)形態(tài)的主導(dǎo)性話語”①，基本公共服務(wù)領(lǐng)域相應(yīng)的各類改革的實(shí)施方案和各級(jí)政府的指導(dǎo)性政策文件也應(yīng)運(yùn)而生。也正是因?yàn)椤肮卜?wù)的概念是現(xiàn)代國(guó)家的基礎(chǔ)”②，“公共領(lǐng)域的價(jià)值，特別是國(guó)家和政府存在的價(jià)值，主要反映在公共服務(wù)的供給方面”③，中央和地方各級(jí)政府試圖通過調(diào)整和完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度來增加基本公共服務(wù)資源的供給，希冀通過財(cái)政政策來推動(dòng)基本公共服務(wù)供給體系的改革。然而，改革的諸多措施和方案并未取得預(yù)期的效果，政府對(duì)公共服務(wù)供給的資金投入和數(shù)量增加并沒有從實(shí)際上遏制公共服務(wù)享有的非均衡狀態(tài)，非均等程度呈現(xiàn)進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢(shì)。

政府在努力推進(jìn)公共服務(wù)體系改革的同時(shí)，學(xué)術(shù)界也圍繞著公共服務(wù)從各個(gè)角度進(jìn)行了深入的分析研究。根據(jù)文獻(xiàn)的檢索發(fā)現(xiàn)，視角的選取多集中在公共服務(wù)的動(dòng)機(jī)、均等化的定義和標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置、公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)估、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)對(duì)公共服務(wù)的影響、政府購(gòu)買公共服務(wù)、政府與NGO合作協(xié)同供給、財(cái)權(quán)劃分與公共服務(wù)供給機(jī)制等方面。本研究試圖通過結(jié)構(gòu)功能主義的方法論視角，圍繞著政府公共服務(wù)供給中兩個(gè)結(jié)構(gòu)性差異的維度，即：公共服務(wù)的供給-受益差異維度和公共服務(wù)供給地區(qū)間和群體間差異維度來解釋基本公共服務(wù)功能的不顯或者異化問題，并考察公共服務(wù)效能和政府在公共資源配置時(shí)所采取的行為模式的內(nèi)在相關(guān)性，在此基礎(chǔ)上就政府公共服務(wù)非均衡供給的改善路徑做出嘗試性探索。

結(jié)構(gòu)功能主義：分析公共服務(wù)非均衡供給的理論視角

1.結(jié)構(gòu)功能主義視角引入

在理論概念上，學(xué)術(shù)界對(duì)于結(jié)構(gòu)功能主義的方法論的借鑒，基本上聚焦于西方社會(huì)學(xué)著名代表人物帕森斯(Talcott Parsons)和他的學(xué)生默頓(Robert King Merton)。帕森斯認(rèn)為，要達(dá)到社會(huì)整合功能的滿足必須存在四種功能性條件，即：適應(yīng)、目標(biāo)達(dá)成、整合和潛在系統(tǒng)的維系。它們分別在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)共同體和文化模式托管這些社會(huì)子系統(tǒng)中得到體現(xiàn)和執(zhí)行④，使得社會(huì)秩序得以形成并予以結(jié)構(gòu)化，從而維護(hù)著社會(huì)的穩(wěn)定。

而默頓借鑒了人類學(xué)的觀點(diǎn)，用一種“中層理論”來替換了帕森斯在構(gòu)建結(jié)構(gòu)功能主義時(shí)所采用的宏大視角，從分析社會(huì)系統(tǒng)中的有限對(duì)象或某個(gè)特定單位入手，考察了其組織行為方式對(duì)整個(gè)社會(huì)群體所造成的影響，并提出“顯性功能”和“潛性功能”的概念。在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步依據(jù)社會(huì)實(shí)踐的后果對(duì)于群體的整合內(nèi)聚的效用，提出了“正功能”和“反功能”的概念，并主張依據(jù)功能性后果的“正負(fù)凈均衡”來分析和研究社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)。

本文采用默頓的分析模式，力圖避免默頓所言的“社會(huì)系統(tǒng)的一般理論遠(yuǎn)離特定的社會(huì)行為、社會(huì)組織和社會(huì)變遷……而對(duì)于特定事件的詳盡而系統(tǒng)的描述又缺乏整體的概括性”⑤，為公共服務(wù)體系普惠、公平等功能的實(shí)現(xiàn)提供了可行的研究路線。

2.結(jié)構(gòu)功能主義與政府公共服務(wù)非均衡供給分析視角的契合

結(jié)構(gòu)功能主義認(rèn)為結(jié)構(gòu)所塑造的關(guān)系是制約其功能發(fā)揮的核心要素。這不僅可以用以反思社會(huì)生活中集體行動(dòng)的失范，亦可以為諸多社會(huì)現(xiàn)象及問題提供一個(gè)解釋性的分析框架。而政府公共服務(wù)的供給作為一種特殊性質(zhì)的集體行動(dòng)，有著其特有的結(jié)構(gòu)特征與功能呈現(xiàn)。在結(jié)構(gòu)功能主義的視角下，公共服務(wù)體系存在著兩個(gè)基本的維度：一是公共服務(wù)供給和受益的維度，按照基本公共服務(wù)的界定，這個(gè)過程可以看作是從中央到地方再到個(gè)體的一個(gè)縱向結(jié)構(gòu)。盡管公共服務(wù)的具體生產(chǎn)者可能來自企業(yè)或者社會(huì)，存在著公共服務(wù)的多種混合型供給方式，但是公共服務(wù)體系中對(duì)于公共服務(wù)的制度性安排都是在政府層面得以完成的。二是公共服務(wù)水平在地區(qū)和群體間的不同分布狀況，這可以看作公共服務(wù)體系的橫向維度，用來考察公共服務(wù)在不同區(qū)域空間以及同一區(qū)域不同群體之間的分布質(zhì)態(tài)。公共服務(wù)供給中政府的行為模式創(chuàng)設(shè)著不同要素間的關(guān)系與內(nèi)在結(jié)構(gòu)，影響了行為模式的客觀結(jié)果，即政府公共服務(wù)供給的功能問題。

因此，結(jié)構(gòu)功能主義與政府公共服務(wù)供給分析存在著理論層面的契合性。理解中國(guó)政府公共服務(wù)供給的非均衡發(fā)展及其現(xiàn)狀的改善，必然需要回歸至結(jié)構(gòu)與功能的層面，來探究其結(jié)構(gòu)維度中功能實(shí)現(xiàn)的促進(jìn)性要素，與影響功能發(fā)揮的結(jié)構(gòu)制約性因素。此外，結(jié)構(gòu)功能主義分析框架中所引入的“正功能”與“反功能”“顯性功能”與“隱性功能”等概念也突破了對(duì)功能這一話語的單向度的理解，從而在分析政府公共服務(wù)非均衡供給這一社會(huì)現(xiàn)狀時(shí)更加客觀與全面。

3.政府公共服務(wù)非均衡供給的結(jié)構(gòu)功能分析

在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，“供求相等是市場(chǎng)均衡的特點(diǎn)”⑥，“如果供求不等，那么就會(huì)出現(xiàn)交換的力量，因此這種狀態(tài)就不能算作均衡”⑦。事實(shí)上，這不僅僅被局限于意指經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中市場(chǎng)范圍內(nèi)的供給與需求的關(guān)系，同樣它適用于社會(huì)其他領(lǐng)域。均衡是一種合意而穩(wěn)定的狀態(tài)，在這種穩(wěn)定狀態(tài)下，任何變化都不能達(dá)到“帕累托最優(yōu)”。相反，非均衡則蘊(yùn)含著緊張和壓力，意味著力量的流動(dòng)。公共服務(wù)的非均衡發(fā)展的縱橫兩個(gè)維度差異可以用來觀察其內(nèi)在所含有的結(jié)構(gòu)張力和功能的缺失。

首先，政府公共服務(wù)的縱向供給和受益維度的差異表現(xiàn)于兩個(gè)層面。一是總量上的非均衡供給。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，至2015年為止，我國(guó)文盲人口占15歲及以上人口比重依然還有5.42%，我國(guó)社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)覆蓋率僅為53%。再者，依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行頒布的農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)尺度(2010年價(jià)格水平人均2300元/年)，我國(guó)依然存在5575萬人的貧困人口⑧。公共服務(wù)的供給數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于需求數(shù)量，難以滿足所有社會(huì)公眾的需求，造成了公共服務(wù)受益者和非受益者之間的敵對(duì)心理，不利于社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展。二是供需結(jié)構(gòu)也呈現(xiàn)出非均衡的狀態(tài)。政府在公共資源配置、提供公共服務(wù)時(shí)，偏向于能體現(xiàn)官員政績(jī)或是增加財(cái)政收入的硬性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如行政大樓，區(qū)域商貿(mào)中心等。而對(duì)于一些聚焦于民生發(fā)展的公共服務(wù)卻不到位，如基礎(chǔ)教育、醫(yī)療和社會(huì)保障等方面。事實(shí)上，我們解決民生問題的基本落腳點(diǎn)首先體現(xiàn)在與公眾生活戚戚相關(guān)的方面，而非城市的GDP發(fā)展和官員的業(yè)績(jī)，良善的服務(wù)動(dòng)機(jī)卻因?yàn)楣┙o結(jié)構(gòu)的限制使得服務(wù)的結(jié)果難以令社會(huì)公眾滿意。而任何一種社會(huì)結(jié)構(gòu)的價(jià)值體現(xiàn)在于其功能滿足集體的目的⑨，只有當(dāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)促使社會(huì)行為的主觀動(dòng)機(jī)和客觀后果之間趨于一致，才會(huì)達(dá)到一種穩(wěn)定的狀態(tài)，并表現(xiàn)為合意的均衡。

其次，公共服務(wù)水平橫向差異性分布的質(zhì)態(tài)也存在于兩個(gè)層面。一是不同地區(qū)間公共服務(wù)配置的不均衡。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，北京、天津文盲人口占15歲及以上人口比重分別為1.72%和2.09%，但是西藏地區(qū)文盲比重占37.33%，青海占16.63%。此外，作為教育行政部門直接配置資源形式的985工程高校、211工程高校，東部地區(qū)數(shù)量遠(yuǎn)超中西部地區(qū)。高等院校在全國(guó)各地的錄取比率亦能反映行政教育資源在各地區(qū)的不公正配置問題。再如，廣東社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)覆蓋率為217.6%，江蘇181.4%。相比之下，山西社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)覆蓋率僅為10.6%，吉林僅為15.7%。事實(shí)上，由于政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度受諸多客觀條件的約束，區(qū)域公共服務(wù)供給依賴于地方政府的財(cái)政支持，區(qū)域公共服務(wù)供給水平在很大程度上與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密相關(guān)⑩。如在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展主要指標(biāo)中，東部地區(qū)地方一般公共預(yù)算支出為63446億元，占全國(guó)比重的42.2%，然后東北地區(qū)僅為11719億元，僅占全國(guó)比重的7.8%。盡管在區(qū)域發(fā)展問題上，必然如同弗里德曼的“核心-邊緣理論”所言，任何一個(gè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)都包含著核心區(qū)域和邊緣區(qū)域，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初始階段，資本、資源、人口向核心區(qū)域匯集。但是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，要逐漸把區(qū)域發(fā)展中核心區(qū)域?qū)τ谶吘墔^(qū)域的控制，轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N帶動(dòng)發(fā)展。我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)在發(fā)展初期，靜態(tài)的資源稟賦和區(qū)位差異導(dǎo)致的區(qū)域不均衡已是不爭(zhēng)的事實(shí)，但是在發(fā)展推進(jìn)的過程中，重心要轉(zhuǎn)向于核心地區(qū)對(duì)于邊緣地區(qū)的“反哺”，形成一種從不均衡到均衡的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，而不是把經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的利益分配的不平等通過一系列的制度化形式在社會(huì)生活中固化下來。二是不同群體間公共服務(wù)配置的不均衡。依據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局調(diào)查數(shù)據(jù)，至2015年為止，城市平均每千人口所配備的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位為8.27張，而農(nóng)村每千人口的配備量?jī)H為3.17張。此外，國(guó)家與社會(huì)管理者、專業(yè)技術(shù)人員在公共財(cái)政支出中醫(yī)療保障方面較之其他群體的人均享有率高。這些均表明，公共服務(wù)的供給機(jī)制、受益機(jī)制和成本分擔(dān)都會(huì)受到社會(huì)成員職業(yè)、身份等因素的影響。這種非均衡會(huì)導(dǎo)致群體隔閡的產(chǎn)生，而“來自不同社會(huì)層級(jí)的隔閡注定要產(chǎn)生某些種類的影響”，進(jìn)而在群體隔閡的基礎(chǔ)上產(chǎn)生階級(jí)對(duì)立，因?yàn)椤半A級(jí)對(duì)立的特征表現(xiàn)在對(duì)不平等的憎恨上”。

綜觀政府公共服務(wù)供給非均衡發(fā)展的這些維度差異，可以看出，功能并非出于一種靜止?fàn)顟B(tài)，也并非所有的主觀動(dòng)機(jī)都會(huì)導(dǎo)致相應(yīng)的客觀后果。政府公共服務(wù)供給體系對(duì)于社會(huì)公眾生活改善和社會(huì)群體生存問題的關(guān)照所呈現(xiàn)出的“正功能”與“顯性功能”后果有助于體系的調(diào)適與順應(yīng)，促進(jìn)了社會(huì)的和諧發(fā)展。而政府公共服務(wù)供給總量不足、結(jié)構(gòu)的失當(dāng)以及政府公共服務(wù)供給在區(qū)域和群體間的不均衡分布是一種未被認(rèn)可的“潛性功能”或者說是使得體系的順應(yīng)趨于瓦解的“反功能”。在分析公共服務(wù)供給的結(jié)構(gòu)性差異問題時(shí)，要著重關(guān)注那些未被預(yù)料和認(rèn)可的“潛性功能”和阻礙聚合實(shí)現(xiàn)的“反功能”，進(jìn)而促使公共服務(wù)的供給向良性化狀態(tài)發(fā)展。

區(qū)域公共服務(wù)供給類型比較：基于類型學(xué)的解釋

描述和解釋是進(jìn)行社會(huì)科學(xué)理論分析的不同視角。前者客觀地?cái)⑹隽松鐣?huì)現(xiàn)象的基本情況、過程和特征，闡述的是“是什么”；而后者是研究者對(duì)社會(huì)現(xiàn)象產(chǎn)生原因進(jìn)行嘗試性回答，或者對(duì)研究假設(shè)進(jìn)行證實(shí)或證偽的一種研究方式，關(guān)注的是“為什么”。同時(shí)，描述是進(jìn)行解釋的基礎(chǔ)，只有準(zhǔn)確而完整地對(duì)客觀事實(shí)進(jìn)行描述，才有可能準(zhǔn)確地對(duì)研究對(duì)象進(jìn)行解釋。

1.區(qū)域公共服務(wù)供給類型分析：描述性研究

描述性分析有多種方法，本研究采用類型描述，對(duì)研究對(duì)象的基本特征做出大致的分類和表述。選取公共服務(wù)的受益寬窄幅度為縱坐標(biāo)，公共服務(wù)水平的高低水平為橫坐標(biāo)，構(gòu)建公共服務(wù)區(qū)域類型的分析框架，形成了公共服務(wù)的四種區(qū)域類型：計(jì)劃型區(qū)域、扭曲型區(qū)域、分裂型區(qū)域和開放型區(qū)域。(見圖1)

計(jì)劃型區(qū)域。公共服務(wù)受益幅度寬，但公共服務(wù)水平較低的區(qū)域?yàn)橛?jì)劃型區(qū)域。計(jì)劃型區(qū)域的特點(diǎn)是由政府承攬絕大多數(shù)的公共事務(wù)旨在盡可能地使得公共服務(wù)的受益面指向區(qū)域內(nèi)的全體公眾，力圖通過政府這個(gè)“公共利益的代表者”來廣泛而平均地分配社會(huì)公共福利。與此同時(shí)，單一主體資源獲取能力的有限性和其受托對(duì)象的廣泛性制約了政府公共服務(wù)供給的品質(zhì)，使得公共服務(wù)水平難以維持在較高的水準(zhǔn)的。

圖1

扭曲型區(qū)域。公共服務(wù)受益幅度窄且公共服務(wù)水平低是扭曲型區(qū)域的特點(diǎn)。在該區(qū)域，公共服務(wù)的受益面極為偏狹，僅局限于某些特定群體。同時(shí)，并未因?yàn)槭鼙娙后w的有限使得公共服務(wù)的水平有明顯的提升。這類地區(qū)政府公共服務(wù)供給的扭曲型發(fā)展多是受限于該區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀實(shí)際條件，地方政府財(cái)政能力薄弱使得政府既沒有主動(dòng)意識(shí)也沒有實(shí)際能力致力于擴(kuò)大公共服務(wù)的受益面和改善公共服務(wù)的質(zhì)量。

分裂型區(qū)域。與扭曲型區(qū)域不同的是，盡管分裂型區(qū)域的受益面也是較為狹窄，但是受益群體所享受的公共服務(wù)水平卻呈現(xiàn)出高水平的質(zhì)態(tài)。這種分裂型的發(fā)展說明該區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)受益群體覆蓋范圍的有限并非是出于財(cái)政的壓力。政府公共服務(wù)的供給過程也是一個(gè)理性選擇的過程，對(duì)特定群體提供高水準(zhǔn)的公共服務(wù)往往是出于自身利益考量而產(chǎn)生的理性選擇的結(jié)果。

開放型區(qū)域。公共服務(wù)受益幅度寬且公共服務(wù)水平高的地區(qū)為開放性區(qū)域。在這類地區(qū)，無論是公共服務(wù)的受益面，或是公共服務(wù)的品質(zhì)都呈現(xiàn)出一種良性的發(fā)展態(tài)勢(shì)。絕大多數(shù)公眾從中受益，進(jìn)而政府的執(zhí)政理念得到認(rèn)同，社會(huì)穩(wěn)定得到維護(hù)。同時(shí)，與基本的生活保障得以滿足不同，高品質(zhì)的公共服務(wù)極大地改善了群眾的生活水平，實(shí)現(xiàn)了從“活著”到“有尊嚴(yán)活著”的轉(zhuǎn)向，增加社會(huì)各階層之間的凝聚力。

事實(shí)上，由于開放型區(qū)域政府政策受益群體面的寬泛且通過較為優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)的供給來履行政府職能，公共服務(wù)體系的“顯性功能”得到了彰顯，服務(wù)了群眾、保障了民生，并且由于其“正功能”進(jìn)一步發(fā)展，促進(jìn)了整個(gè)組織團(tuán)體在社會(huì)轉(zhuǎn)型、政府職能轉(zhuǎn)變時(shí)期的順應(yīng)，增強(qiáng)了社會(huì)的聚合向心力。對(duì)于計(jì)劃型區(qū)域而言，盡管區(qū)域政府力圖以服務(wù)來獲得公眾的認(rèn)同和社會(huì)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，但是由于資源和財(cái)政等條件的限制，公共服務(wù)體系的“顯性功能”并未得到充分的發(fā)揮。對(duì)于扭曲型區(qū)域和分裂型區(qū)域而言，不僅公共服務(wù)的“顯性功能”和“正功能”沒有能得到體現(xiàn)，相反我們也要關(guān)注那些未被注意到的且沒有得到公眾認(rèn)可的結(jié)果對(duì)整個(gè)公共服務(wù)體系是種阻礙性的存在，不利于公共服務(wù)體系原初目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2.政府公共服務(wù)供給類型與政府公共資源的配置模式比較：解釋性研究

對(duì)于現(xiàn)象描述的目的旨在進(jìn)一步解釋問題存在的深層次動(dòng)因。正如迪爾凱姆的《自殺論》不僅僅止步于社會(huì)群體中哪一類群體比其他群體更有自殺傾向，解釋性研究解釋現(xiàn)象之間的關(guān)系，探尋現(xiàn)象背后的原因。就公共服務(wù)供給體系而言，研究也需在類型描述的基礎(chǔ)上進(jìn)一步嘗試探索其內(nèi)在的結(jié)構(gòu)性問題。這時(shí)對(duì)于非均衡狀態(tài)考察的落腳點(diǎn)就在于公共服務(wù)供給的集體行動(dòng)邏輯，或更具體地說是政府在公共資源配置時(shí)所采取的模式。美國(guó)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家曼瑟爾·奧爾森的著作《集體行動(dòng)的邏輯》雖是建立在對(duì)壓力集團(tuán)的考察分析基礎(chǔ)之上，但其對(duì)現(xiàn)實(shí)問題的關(guān)切卻是聚焦于社會(huì)公共服務(wù)供給開展集體行動(dòng)的可能性問題。本文借助于孔繁斌教授在《民主治理中的集體行動(dòng)》一文中對(duì)于集體行動(dòng)所做的類型劃分，即命令-服從型、紀(jì)律-協(xié)作型、議題-動(dòng)員型和商議-合作型，回到主體間關(guān)系中去理解公共資源配置的問題，通過現(xiàn)象學(xué)還原的方法將這四種類型看作是政府在展開行政活動(dòng)、進(jìn)行資源配置、提供公共服務(wù)時(shí)所采取的行為模式(見圖2)。

圖2

命令-服從型模式。這是扭曲型區(qū)域政府在資源配置時(shí)所體現(xiàn)出來的主要行為模式。扭曲型區(qū)域的政府公共服務(wù)供給受益面狹窄且公共服務(wù)水平較低，政府在資源配置時(shí)對(duì)于行動(dòng)的設(shè)計(jì)規(guī)劃十分任意，是權(quán)力意志主導(dǎo)下的一種隨意行為。根據(jù)韋伯的理解，權(quán)力的使用包含著特定內(nèi)容的命令會(huì)得到某個(gè)特定群體的服從，此時(shí)的服從僅僅是把命令轉(zhuǎn)變?yōu)樾袆?dòng)的依據(jù)，不涉及客體本身對(duì)于命令內(nèi)容的態(tài)度。該行為反映到政治層面上，就體現(xiàn)了公共資源配置主體與客體之間的一種不平等的“主奴關(guān)系”，地方政府對(duì)于公共服務(wù)的供給是出于完成上級(jí)政府的指令、獲取當(dāng)?shù)卣膱?zhí)政合法性，或者是通過最低限度的公共服務(wù)供給來安撫區(qū)域內(nèi)公眾的不滿、化解管理的困局。

議題-動(dòng)員型模式。分裂型區(qū)域政府在進(jìn)行公共資源配置時(shí)多采用此模式。科層制結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)便是權(quán)力和資源的向上集中，行政權(quán)力在公共資源配置中往往受到自身利益和“官本位”理念的影響，采取自上而下的方式進(jìn)行相關(guān)議題的動(dòng)員。在議題動(dòng)員的過程中，行政權(quán)力為了某一特定政治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，往往策略性使用議題“象征化”的方式來獲取公眾認(rèn)同，使得議題的運(yùn)作獲得合法性。通過相關(guān)議題來對(duì)公共資源進(jìn)行配置以實(shí)現(xiàn)政府公共服務(wù)的供給本身具有積極的意義，但公共服務(wù)的供給成本分擔(dān)機(jī)制和受益機(jī)制的不同使得這樣的配置模式成為一種偏向性的、非均衡的機(jī)制。

紀(jì)律-協(xié)作型模式。公共服務(wù)受益面寬泛但是公共服務(wù)水平較低的計(jì)劃型區(qū)域在進(jìn)行公共資源配置時(shí)多采用“紀(jì)律-協(xié)作”的模式。紀(jì)律權(quán)力的構(gòu)建凸顯的是公共行政的管理維度，尋求公共服務(wù)供給的明確性和同一性。這種基于工具理性的行動(dòng)通過一定“手段”的運(yùn)用以實(shí)現(xiàn)主體自身的理性追求和計(jì)算的目標(biāo)，并借助于紀(jì)律的嚴(yán)明使得其在精確性和穩(wěn)定性方面具有顯著優(yōu)越性。區(qū)域政府在進(jìn)行公共資源配置時(shí)，借助于一系列的規(guī)則和規(guī)范來控制進(jìn)而操控具體的配置行為，其實(shí)質(zhì)是對(duì)于科學(xué)理性的服膺。而科學(xué)管理理論的重心聚焦于協(xié)作機(jī)制的研究，政府對(duì)于公共資源的配置行為至穩(wěn)定化的協(xié)作機(jī)制形成必須依賴于結(jié)構(gòu)化系統(tǒng)，在此系統(tǒng)中，每個(gè)相關(guān)個(gè)體希冀通過某種資源配置的方式達(dá)到利益的實(shí)現(xiàn)，并進(jìn)而通過結(jié)構(gòu)化的體系固化資源分配的模式。若這種外在性的控制力量被特定的群體所占有，那此刻的協(xié)作則是一種隱性的剝削機(jī)制。這種隱性的剝削機(jī)制使得政府在進(jìn)行公共服務(wù)多樣性供給的問題上，既缺乏足夠的改善公共服務(wù)的動(dòng)力，也因協(xié)作的固有缺陷而缺乏相應(yīng)的靈活性，使得政府公共服務(wù)的供給往往在較低水平的層面得以進(jìn)行。

商議-合作型模式。不同于其他類型的公共服務(wù)供給受到專斷意志的支配，商議-合作型公共資源配置模式力圖擺脫權(quán)力政治的操縱，訴諸群體間的商議來解決政府公共服務(wù)供給的價(jià)值理念和利益分割等問題，將原先隱蔽的資源分配暗箱打開，即其秩序系統(tǒng)不拒絕、限制或者添加附加條件以約束人們的參與。通過群體的參與實(shí)現(xiàn)配置行為的透明化，以期消解內(nèi)向型公共行政的弊端、緩解公共服務(wù)供給和單邊行政模式之間的固有張力，在各利益相關(guān)群體中達(dá)成一種基本的共識(shí)和認(rèn)同。這種基于商議基礎(chǔ)上的合作，不同于從屬于工具理性的協(xié)作，不同于為了利益實(shí)現(xiàn)而展開的協(xié)作者之間的競(jìng)爭(zhēng)，是一種基于群體的共同需要而采取的自覺行動(dòng)。

需要指出的是，現(xiàn)實(shí)的社會(huì)生活中并不存在著涇渭分明的公共資源配置行為的類型，使用類型學(xué)的研究方法更多的是通過對(duì)于公共資源配置模式主要特征的分類歸納，以便于現(xiàn)象的提要、理論的解釋和問題的深入探究。

政府公共服務(wù)非均衡供給的深層邏輯

假若社會(huì)結(jié)構(gòu)的重要層面是其功能的凸顯，那么只有當(dāng)它的功能滿足社會(huì)共同體生活的目的時(shí)，此結(jié)構(gòu)才具有價(jià)值層面的意義。而對(duì)于社會(huì)結(jié)構(gòu)本身而言，諸要素之間的相互依賴限制了變遷的可能性和有效性，只有在“結(jié)構(gòu)限制”的視域下去理解功能要素的“有限可能性”，才能更好地去把握政府公共服務(wù)供給非均衡發(fā)展的深層邏輯。在政府進(jìn)行公共資源配置從而實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給的過程中，無論是權(quán)力意志下對(duì)于權(quán)威命令的無條件服從、議題操縱下對(duì)于公眾的蒙蔽性動(dòng)員或是通過規(guī)范性的紀(jì)律來保證協(xié)作機(jī)制的確定性，反映在社會(huì)結(jié)構(gòu)的層面都在一定程度上呈現(xiàn)出了單向的官僚控制的特性。

正如馬克思所言，“占統(tǒng)治地位的思想不過是占統(tǒng)治地位的物質(zhì)關(guān)系在觀念上的表現(xiàn)”。當(dāng)權(quán)者為了在有限的自然資源和社會(huì)資源分配中處于相對(duì)有益的地位，必然需要采用一定的“手段”和“方式”來規(guī)制公共資源的配置行為，用看似合理的方式來獲取事實(shí)上“不相關(guān)考慮”(irrelevant consideration)的收益。更確切地說，紀(jì)律本身就是一種政治解剖學(xué)和權(quán)力力學(xué)，是規(guī)訓(xùn)技術(shù)和權(quán)力技術(shù)在整個(gè)社會(huì)的擴(kuò)散。這種紀(jì)律或者規(guī)范不是強(qiáng)制執(zhí)行的結(jié)果，而是通過對(duì)人群的分類規(guī)范、為不同的群體構(gòu)建不同的身份進(jìn)行規(guī)訓(xùn)。在政府進(jìn)行公共資源配置的過程中，公共服務(wù)的受益機(jī)制以及成本分擔(dān)機(jī)制都隨著公民的身份、所屬戶籍或者單位的不同而產(chǎn)生變化，如Lipton曾就區(qū)域發(fā)展的不平衡問題做出研究，提出“城市偏向”(urban bias)理論。通過權(quán)力的維度，采用信息的封鎖和排他性的規(guī)制等方式對(duì)社會(huì)秩序的一種有意的構(gòu)建，是一種隱蔽的控制。

事實(shí)上，在缺乏法律法規(guī)約束和外部公眾監(jiān)督的情形下，政府官僚組織結(jié)構(gòu)的固有缺陷會(huì)使得政府對(duì)于公共資源的配置可能出現(xiàn)一種自利性傾向，呈現(xiàn)出“公共性衰落”的狀態(tài)。作為社會(huì)共同體在人類歷史的發(fā)展演進(jìn)中所衍生而來的社會(huì)屬性，“公共性”問題探究和闡釋是公共管理學(xué)科進(jìn)行理論建構(gòu)的基點(diǎn)，屬于“元問題”的范疇，是我們“構(gòu)建政治制度的一個(gè)原則”。組織中的個(gè)體基于對(duì)實(shí)現(xiàn)某一特定目的的計(jì)算而聚合在一起開展行動(dòng)。這是功利主義哲學(xué)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的趨利性對(duì)于“集體的善”的置換。尤其是隨著國(guó)家和社會(huì)的雙向滲透，公共性的功能已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N通過權(quán)力機(jī)關(guān)和政黨組織操縱的整合原則。作為一種理想范疇的公共性體現(xiàn)在政府公共服務(wù)的價(jià)值層面，是政府部門配置公共資源的公正性問題。整個(gè)公共資源的配置行為主要集中在政府部門，這種情形下外部權(quán)力制衡機(jī)制缺乏和公眾參與的缺失，使得公眾作為政府公權(quán)力的指向?qū)ο螅蚴窃诩o(jì)律的規(guī)范下展開協(xié)作，或是被蒙蔽的象征性議題動(dòng)員，亦或是只有服從的義務(wù)，都表現(xiàn)出一定程度的公共性的缺失。

公共服務(wù)的合作供給：責(zé)任回歸與角色重構(gòu)

盡管“反功能”能夠被包括在特定的社會(huì)結(jié)構(gòu)之中，但是其在結(jié)構(gòu)層次上蘊(yùn)含著強(qiáng)制、緊張和壓力等概念，這些內(nèi)在的張力可以提供一條研究動(dòng)態(tài)和變遷的路徑。但是，如果僅僅涉及單純的“制度性的整合”，而不去探討不同價(jià)值與利益的整合，那只會(huì)流于純形式的整合。因?yàn)樯鐣?huì)可以圍繞著嚴(yán)格的等級(jí)制度、集權(quán)的統(tǒng)治或者社會(huì)底層的馴服等規(guī)范而整合，也可以圍繞著流動(dòng)的開放性或者社會(huì)底層的自我表達(dá)與認(rèn)同等規(guī)范進(jìn)行整合。因此，必須從價(jià)值層面去分析政府在公共資源配置時(shí)的觀念模式，進(jìn)而為消弭公共服務(wù)供給的非均衡發(fā)展中“反功能”所積聚的結(jié)構(gòu)張力提供可能。

在政府進(jìn)行公共資源配置和公共服務(wù)供給的過程中，其所扮演的角色從“管理”到“服務(wù)”的轉(zhuǎn)變是價(jià)值邏輯的彰顯。管理形態(tài)的行政模式突顯的是物化的邏輯，關(guān)注的是物質(zhì)資源的稀缺。而全球化、后工業(yè)化進(jìn)程中的行政模式倡導(dǎo)的是“服務(wù)”，關(guān)注的是貝爾所言的“新的稀缺性問題”，即人的關(guān)系，彰顯的是價(jià)值邏輯。誠(chéng)然，任何領(lǐng)域的管理都涉及到對(duì)稀缺資源的有效配置問題，但政府在資源配置時(shí)的不同的責(zé)任取向問題關(guān)乎其實(shí)質(zhì)合法性的獲得。政府通過制度性的設(shè)計(jì)并形成相應(yīng)的責(zé)任機(jī)制來規(guī)范公權(quán)力擁有者的具體的服務(wù)行為，并使得政府公共資源配置的出發(fā)點(diǎn)聚焦于對(duì)全體公民需要和偏好的回應(yīng)，從而實(shí)現(xiàn)政府角色的“軸心轉(zhuǎn)換”。值得關(guān)注的是公民對(duì)于公共服務(wù)享有的權(quán)利是公民社會(huì)權(quán)利的一種，即丹尼爾·貝爾所言的“應(yīng)享權(quán)利”。因此，政府在公共服務(wù)的供給問題上要盡可能縮小區(qū)域之間、群體之間的差異。要推動(dòng)政治權(quán)力和經(jīng)濟(jì)利益能惠及那些缺乏資源、處于逆境的人們，這一觀點(diǎn)與羅爾斯的“受惠最小者”境遇的改善內(nèi)涵也是一致的。

進(jìn)一步而言，政府角色轉(zhuǎn)變的過程也是政府管制重建的過程。在公民社會(huì)日益成長(zhǎng)、公民權(quán)利意識(shí)悄然覺醒的時(shí)代，政府角色應(yīng)該從限制參與自由轉(zhuǎn)向監(jiān)管公共責(zé)任，以服務(wù)者的姿態(tài)為多元主體構(gòu)建合作博弈的制度平臺(tái)、規(guī)范合理的利益表達(dá)平臺(tái)，進(jìn)而在共同發(fā)展中重獲自我身份的認(rèn)同，在合理的地基上重塑政府公共服務(wù)供給的“公共性”維度，轉(zhuǎn)向?qū)τ诠藏?zé)任的監(jiān)管。公共責(zé)任的概念在行政管理學(xué)術(shù)思想史上的綿延進(jìn)一步印證了政府在進(jìn)行社會(huì)資源配置須以有助于公共責(zé)任的更好履行作為衡量點(diǎn)。

同時(shí)，公共責(zé)任的回歸必將呼喚多元主體的合作。公共服務(wù)主體的多元化，可以使得公共服務(wù)的供給從“公共性的衰落”走向“公共性的擴(kuò)散”，通過一種“亞政治”的形態(tài)，自下而上地塑造政府的形態(tài)。封閉的社會(huì)沒有“公共性”的生存語境，“公共性”所具備的批判性審視必須生長(zhǎng)于開放式的溝通交往之中。換言之，近現(xiàn)代哲學(xué)所倡導(dǎo)的交往理性和“主體間性”反映在政府公共服務(wù)供給層面，不僅在于通過權(quán)力制衡來營(yíng)造一種最低限度的公共性，更體現(xiàn)為各行為主體通過溝通協(xié)商等方式，能自覺自愿地相互承認(rèn)他人的身份和權(quán)利，都以其他行為主體在公共服務(wù)供給中的受益作為自身行為的出發(fā)點(diǎn)，這便是相互緊密依賴的合作關(guān)系之基礎(chǔ)。唯有與多行為主體依據(jù)正義原則展開真誠(chéng)而深入的合作，才能營(yíng)造出規(guī)范和實(shí)踐意義上的公共性，也只有在這種情形下，政府公共服務(wù)供給的非均衡狀態(tài)才能得以調(diào)整，吉登斯所言的生活政治才有了在社會(huì)中建構(gòu)的可能。

①孔繁斌：《服務(wù)型政府在社會(huì)治理中的知識(shí)擴(kuò)散》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第2期。

②萊昂·狄驥：《公法的變遷·法律與國(guó)家》，鄭戈、冷靜譯，春風(fēng)文藝出版社，遼海出版社，1999年，第13頁。

③張康之、向玉瓊：《領(lǐng)域分離與融合中的公共服務(wù)供給》，《江海學(xué)刊》2012年第6期。

④帕森斯創(chuàng)立的“AGIL”行動(dòng)系統(tǒng)理論是在系統(tǒng)論、控制論的基礎(chǔ)上，吸收了社會(huì)學(xué)、人類學(xué)等學(xué)科的知識(shí)逐步發(fā)展而來。其認(rèn)為一種功能存在于多個(gè)系統(tǒng)，而一個(gè)系統(tǒng)又囊括了多種功能。有關(guān)這四種功能需要以及他們執(zhí)行的系統(tǒng)可參看塔爾科特·帕森斯和尼爾·斯梅爾瑟所著《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》中第16頁及第36-48頁內(nèi)容。

⑥⑦約瑟夫·E.斯蒂格利茨：《社會(huì)主義向何處去——經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的理論與證據(jù)》，周立群譯，吉林人民出版社，1998年，第31、32頁。

⑧本文數(shù)據(jù)來源于中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒(2016)》。

⑩滕堂偉、林利劍：《基本公共服務(wù)水平與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的相關(guān)性分析——基于江蘇省13個(gè)市的實(shí)證研究》，《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)管理》2012年第3期。