趙小輝

（中國石油化工集團公司經(jīng)濟技術研究院，北京 100029）

1 特朗普稅制改革的背景

1.1 振興美國本國制造業(yè)的需要

20世紀80年代，為擺脫長期“滯脹”局面，里根政府實施了稅制改革、減少聯(lián)邦政府財政預算支出等激勵政策措施，推動美國經(jīng)濟持續(xù)多年保持低通脹和高增長并存的繁榮局面。與此同時，80年代后半期以來，美國的大型跨國公司為規(guī)避高稅率、追求高利潤，將產(chǎn)業(yè)鏈中低附加值的生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)，大量轉移到具有勞動力成本比較優(yōu)勢的新興經(jīng)濟體，使制造業(yè)出現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)空心化”現(xiàn)象，政府財政和國際收支狀況不斷惡化。

2007年美國次貸危機和2008年世界金融危機爆發(fā)后，美國經(jīng)濟陷入戰(zhàn)后以來最嚴重衰退。為推動經(jīng)濟復蘇，奧巴馬政府2009年初首次提出了重振制造業(yè)的戰(zhàn)略構想，2010年10月奧巴馬總統(tǒng)簽署了《美國制造業(yè)促進法案》，2012年初正式提出《美國制造業(yè)振興藍圖》，將振興制造業(yè)作為未來一個時期美國經(jīng)濟政策的核心。

可見，特朗普稅改政策的本質與奧巴馬的政策一樣，通過稅改重新加強美國制造業(yè)的發(fā)展，提振企業(yè)投資和出口成為美國經(jīng)濟新的發(fā)動機，推動美國經(jīng)濟步入快速復蘇，重構美國經(jīng)濟長期競爭力。

1.2 所得稅問題已成為影響美國經(jīng)濟的弊病

從國際比較看，美國的所得稅稅率偏高。企業(yè)35%的聯(lián)邦所得稅率遠高于OECD國家22%的平均水平，是35個OECD國家中企業(yè)所得稅率最高的國家（見圖1）；個人所得稅稅率與OECD國家平均水平相當。

高稅率帶來稅基外流明顯加劇，全球征稅系統(tǒng)已不適宜美國立法初衷。20世紀80年代以來，由于美國實行全球征稅系統(tǒng)，要求美國公司在全球范圍內(nèi)的收入都應按照美國所得稅的要求繳納稅款，為此，美國公司想方設法利用轉移定價等 手段盡可能地少報在國內(nèi)實現(xiàn)的利潤，并將大量 利潤留存在海外，導致美國國內(nèi)投資嚴重不足和 稅款流失。美國公共利益研究組織（PIRG）研究報告顯示，截至2015年，美國500強公司中有362家公司在“避稅天堂”建立了10 366家子公司，海外留存利潤共計達到2.5萬億美元（見圖2）。

圖1 2017年OECD國家企業(yè)所得稅稅率

圖2 美國500強公司海外避稅子公司數(shù)量和留存利潤

可見，特朗普競選以來提出的一系列針對企業(yè)和個人的稅收改革計劃，尤其是針對企業(yè)的稅收改革，能夠在兩黨形成高度共識，實質都是順應20世紀80年代以來全球稅制改革的大趨勢，對目前美國稅制存在的重大問題進行修正和調(diào)整，尤其是企業(yè)稅制層面的弊病。

2 特朗普稅改方案的具體內(nèi)容

稅改是特朗普經(jīng)濟計劃的最核心內(nèi)容，是美國20世紀80年代中期以來進行的最大規(guī)模修改稅法。特朗普從2016年參加競選到2017年初上任以來，從最初提出稅收政策主張到努力推進稅改方案，框架越來越清晰，內(nèi)容越來越詳細，方案越來越務實，最終于2017年12月完成稅改的所有立法程序，2018年初開始正式實施（見表1）。

最終落地的特朗普稅改法案名稱為《減稅與就業(yè)法案（Tax Cuts and Jobs Act）》，主要涉及削減企業(yè)所得稅和個人所得稅。對比現(xiàn)行稅法可以看出，主要條款均進行了修改，大部分有效期至2025年12月31日。

2.1 企業(yè)所得稅方面

主要內(nèi)容包括：一是企業(yè)所得稅稅率從35%降低至21%，為工業(yè)化國家的平均水平，由2018年開始實施。降低企業(yè)所得稅稅率是特朗普稅改方案的核心內(nèi)容。二是對于合伙企業(yè)、S型股份制企業(yè)、獨資企業(yè)等小企業(yè)和有限公司，仍按穿透稅收納稅（即繳納個人所得稅），但收入的20%可以稅前抵扣。三是允許企業(yè)未來5年內(nèi)，將設備等新增固定資產(chǎn)投資的成本在當期全部費用化，5年后逐漸取消。四是設置了企業(yè)債務利息支出抵扣的上限，超出30%的上限不予抵扣。五是從全球征稅制度轉換成屬地征稅制度，降低美國企業(yè)海外留存利潤匯回的一次性征稅率。六是允許對位于阿拉斯加“北極國家野生動物保護區(qū)”的“1002區(qū)塊”勘探和開采油氣資源。七是取消了企業(yè)替代性最低稅（AMT）。企業(yè)所得稅主要改革內(nèi)容對比見表2。

表1 稅改法案出臺的過程

表2 特朗普政府企業(yè)所得稅主要改革內(nèi)容對比

2.2 個人所得稅方面

主要內(nèi)容包括：一是個人所得稅稅率仍保留七檔，維持最低檔稅率10%，但最高檔稅率由39.6%下調(diào)至37%，中間檔次稅率也有所下調(diào)，最大降幅4%。二是標準扣除額翻倍，年收入1.2萬美元以下的單身和2.4萬美元以下的家庭將不用繳稅。三是保留繳納個人替代性最低稅（AMT），但提高了適用的收入門檻，一部分高收入階層將無需額外繳納稅收。四是增加了育兒家庭的稅收抵免數(shù)額，并擴大了抵免的適用范圍，能享受到育兒稅抵免的家庭增多了。五是保留遺產(chǎn)稅，稅率不變，但可以豁免的財產(chǎn)額翻倍，意味著需要繳納遺產(chǎn)稅的富人減少了。六是在聯(lián)邦納稅表上可以繼續(xù)抵扣所繳納的州稅和地方稅，但抵扣額的上限明確為1萬美元。七是保留新購首套房抵押貸款利息優(yōu)惠，但減免額從100萬美元降至75萬美元，購買住房可享受的抵押貸款利息抵扣減少了。八是取消了納稅人的所得稅免稅額，以及不購買奧巴馬政府醫(yī)保的個人稅收罰款。個人所得稅主要改革內(nèi)容對比見表3。

3 特朗普稅改政策走向帶來的影響

3.1 對美國經(jīng)濟的影響：短期有利，中長期有利有弊

3.1.1 有利于減輕企業(yè)和消費者的稅收負擔

直接來看，減稅政策將刺激美國國內(nèi)總需求擴張。一是大幅降低企業(yè)稅負，允許企業(yè)當年一次性費用化資本支出，有利于企業(yè)利潤增加。推動美國私營企業(yè)投資進一步上升。二是大幅降低家庭稅負，將有利于家庭可支配收入增加，促進美國民間消費加速回暖。三是降低海外利潤匯回稅政策以及屬地征稅制度，將促使美國企業(yè)減少資本外流和轉回此前海外留存利潤，以及吸引外國企業(yè)增加在美投資，有助于美國國內(nèi)投資增加。據(jù)統(tǒng)計，美國企業(yè)囤積在海外的利潤高達2.5萬億美元，預計稅改政策可能吸引美國企業(yè)匯回的利潤數(shù)額超過1萬億美元。2017年初以來，美國一些企業(yè)公開表示，特朗普政府推進稅改及放松監(jiān)管的主張，促使他們修改工廠外遷計劃或加大在美國國內(nèi)投資。

間接來看，稅改通過促進私營企業(yè)增加投資，從而間接帶動美國薪資水平上升和就業(yè)機會增加，將有利于促進勞動供給增加。由于當前美國已趨近充分就業(yè)水平，預計稅改對就業(yè)的刺激提升空間相對較小，勞動力市場可能面臨緊張，薪資水平將上升較快。

削減個人所得稅對包括中產(chǎn)階層和富人在內(nèi)的中高收入階層更有利，低收入階層從稅改中獲益較少。降低個人所得稅最高檔和中間檔次稅率，保留慈善捐款抵扣，提高遺產(chǎn)稅和替代性最低稅（AMT）起征點，取消不購買醫(yī)保的個人稅收罰款等諸多稅改政策，將使中高收入階層尤其是中產(chǎn)階層明顯受益。與此同時，標準扣除額翻倍，增加家庭育兒稅收減免，一定程度上降低了低收入階層的稅收壓力，但保持最低檔個稅率，取消個人一般納稅免稅額，減少房屋抵押貸款利息以及州稅/地方稅的減免額，將可能增加低收入階層的實際稅負。從目前看，特朗普稅改對美國財富分配兩極化的局面并沒有做出實質性改善，中長期效果仍需要觀察。

表3 特朗普政府個人所得稅主要改革內(nèi)容對比

同時也看出，規(guī)模大的公司將獲利更多，國際競爭力將進一步提高。對擁有國際業(yè)務的美國跨國公司而言，節(jié)省下來的開支可以被用于增加固定資產(chǎn)投資，或者降低產(chǎn)品售價和投資回報，或者提升產(chǎn)品售后服務，或者加大海外并購活動，或者給予員工更高薪酬，或者回饋股東更多分紅和加大股票回購，從而提高了美國公司在全球范圍內(nèi)的競爭優(yōu)勢，一定程度上加大了新興經(jīng)濟體企業(yè)拓展國際市場的難度。

減稅政策將提振美國經(jīng)濟中長期快速增長。據(jù)美國稅收基金會估計，特朗普減稅規(guī)模未來10年內(nèi)可能達到1.46萬億美元，刺激美國經(jīng)濟增長提高1.7個百分點，薪酬提高1.5個百分點，提供33.9萬個新增就業(yè)，新增1萬億美元財政收入。據(jù)美國國會稅收聯(lián)合委員會估計，稅改方案將在2018–2027年為美國家庭及企業(yè)減稅1.4萬億美元，減稅主要發(fā)生在2019–2025年，2020年達到減稅高峰，隨后減稅效果逐步下降。按此估計，美國經(jīng)濟可能在2024年前后進入繁榮期，增速將逐漸穩(wěn)定在3.5%～4.0%之間（見圖3）。

圖3 1980－2027年美國經(jīng)濟增速（2017年后為估值）

3.1.2 總體利好美國金融行業(yè)和市場

對金融行業(yè)來說，實際稅率較高的大型金融機構較地區(qū)和小型銀行受益較多。一是企業(yè)稅率下調(diào)，將直接提升金融機構的利潤。據(jù)高盛機構分析師估計，企業(yè)稅率下調(diào)至21%，大銀行的每股盈利將上漲14%。二是受益于稅改刺激美國經(jīng)濟復蘇，帶來企業(yè)借貸活動增多，金融機構的營業(yè)收入將增加。三是跨國公司將海外利潤匯回后，并購活動可能會增加，從而帶來投行業(yè)務規(guī)模和收益的擴大。四是稅改保留了房貸利息作為聯(lián)邦稅收的扣除項目，將不會明顯影響房貸申請活動。五是富人可支配收入增加，將可能帶動銀行財富管理業(yè)務繼續(xù)擴大。

對金融市場來說，特朗普政府大規(guī)模減稅、加大基礎設施投資以及大幅放松金融監(jiān)管的政策疊加，將利多美國股市和債市。機構研究顯示，美國公司減稅后省下的開支，以及被企業(yè)轉移回的海外利潤，其中很大一部分可能被用于提高股息派發(fā)和加大股票回購，有利于刺激已經(jīng)位于歷史高位的美國股市繼續(xù)上漲，也將促使債券收益率走高。另外，美國大型公司將因為減稅政策帶來的盈利增長，估值可能大幅上升、甚至翻倍，也將為股市上漲提供動力。

3.1.3 增加聯(lián)邦政府財政壓力

目前，美國聯(lián)邦政府赤字和債務水平較高。截至2016年，聯(lián)邦政府財政赤字占GDP比重為4.1%，超過3%的警戒線，債務總額達19.8萬億美元，占GDP比重升至108%，遠超60%警戒線。

美國聯(lián)邦政府財政收入主要來自個人所得稅、企業(yè)所得稅、社會保險與退休，2016財年占比分別為47.3%、34.1%、9.2%。美國聯(lián)邦財政支出主要集中在社會保障、健康醫(yī)療和國防等方面，2016財年占比分別為37%、29%和15%。

中長期來看，特朗普減稅政策的實施，將導致美國聯(lián)邦政府財政赤字繼續(xù)增加。特朗普政府傾向于通過稅改助推美國經(jīng)濟增長，來達到彌補財政赤字的目的，但財政狀況仍存在隱憂。向企業(yè)和居民提供稅收優(yōu)惠政策，吸引海外資本回流，有利于減少國內(nèi)稅基的外流，增加國外稅基的流入，從而增加美國國內(nèi)稅收收入。與此同時，促進基建投資政策、建造隔離墻、增加部分國防開支等，也將帶來聯(lián)邦政府財政支出增加。特朗普醫(yī)保法案政策的不確定性也增加了聯(lián)邦政府財政支出的不確定性。根據(jù)美國國會預算委員會估計，特朗普2017–2020年總統(tǒng)醫(yī)療法案可能增加支出1 500億美元。如果預期的經(jīng)濟增長和財政收入增加在利率上升的情況下未能實現(xiàn)，大幅減稅將可能加劇美國財政赤字和債務。

綜合美國相關權威機構的估計可知，在不考慮未來經(jīng)濟增長的前提下，稅改方案將使未來10年內(nèi)美國聯(lián)邦政府財政赤字增加1.5萬億美元左右；如果考慮稅改給未來美國新增的政府稅收收入，未來10年內(nèi)財政赤字可能額外增加5 000億美元至1萬億美元。

3.2 對世界經(jīng)濟的影響：短期不利但可控，中長期不確定

3.2.1 新興經(jīng)濟體的資本外流壓力加大

短期來看，特朗普推出的海外利潤匯回和屬地制稅收政策，將促使一些美國企業(yè)將海外利潤回流本土，把總部或分公司遷回美國本土投資，但規(guī)模仍存在諸多不確定性。減稅也將吸引非美國企業(yè)加大對美國的投資，影響全球其他國家的資金和技術回流美國，導致一些新興市場國家可能陷入資本外流與貨幣貶值的困境。

減稅對于新興經(jīng)濟體的外國直接投資（FDI）的影響可能不大。考慮到：一方面資本投資的逐利性，使其流向不僅受不同地區(qū)稅收影響，更受經(jīng)濟增長預期差、估值差以及投資環(huán)境等因素影響。只有看到稅改能使美國本土項目的產(chǎn)業(yè)投資回報預期超過新興市場國家，美國企業(yè)才可能大量匯回海外利潤；另一方面跨國公司的業(yè)務全球化布局戰(zhàn)略，也決定他們是否愿意將海外利潤回流。目前主要新興經(jīng)濟體GDP增長預期在4%～7%之間，高出美國GDP增速2～5個百分點，未來跨國公司在新興經(jīng)濟體的投資收益率仍將高于美國本土，因此在新興經(jīng)濟體仍會維持一定的產(chǎn)業(yè)投資規(guī)模。由于美聯(lián)儲加息帶來不同地區(qū)利差變化，以及減稅將提高美國跨國公司的盈利能力和估值水平，預計全球資金可能主要通過證券投資方式回流美國。

為了緩解新興經(jīng)濟體資本流出壓力，一些新興經(jīng)濟體央行可能加強金融和外匯監(jiān)管，包括延長外資企業(yè)利潤換匯返回的審批期限、限制投資資金單次撤離規(guī)模等，有助于降低資本外流帶來的金融市場動蕩等負面沖擊。

3.2.2 美國貿(mào)易保護將繼續(xù)，不利于新興經(jīng)濟體

特朗普政府為配合稅改法案，促進美國制造業(yè)出口和減少對外貿(mào)易逆差，將繼續(xù)實行貿(mào)易保護主義政策，短期對部分新興經(jīng)濟體貿(mào)易出口帶來一定不利影響。2017年1月23日，美國已正式宣布退出跨太平洋伙伴關系協(xié)定（TPP），同時宣布將就北美自由貿(mào)易協(xié)定（NAFTA）重新進行談判或者宣布退出，并重新評估其他現(xiàn)有貿(mào)易協(xié)定。短期看，部分依賴貿(mào)易出口的外向型新興經(jīng)濟體將受到巨大打擊，尤其是和美國經(jīng)貿(mào)依存程度較高，希望借助加入貿(mào)易協(xié)定擴大貿(mào)易規(guī)模的拉丁美洲地區(qū)國家的貿(mào)易和經(jīng)濟前景受到較大挑戰(zhàn)。

中長期看，實施貿(mào)易保護主義政策也會給美國經(jīng)濟帶來不利影響，預計美國貿(mào)易保護仍將繼續(xù)但不會激進。一是如果美國對貿(mào)易伙伴國產(chǎn)品征收超高關稅，必然引起貿(mào)易伙伴國報復性對美國產(chǎn)品征稅，從而導致貿(mào)易摩擦持續(xù)升級，可能抵消美國稅收政策帶來的效果。二是貿(mào)易保護會提高美國的進口商品價格，將損害美國國內(nèi)消費者的需求。三是美國減稅政策刺激國內(nèi)需求增長的同時，也將帶動進口的增長，在當前仍以比較優(yōu)勢為基礎的世界貿(mào)易格局下，可能增加對新興經(jīng)濟體初級產(chǎn)品和低端產(chǎn)品的進口需求。由于美國現(xiàn)行法律規(guī)定在涉嫌不公平貿(mào)易時，美國總統(tǒng)可以無需國會批準而做出決定，因此未來美國加強反傾銷和反補貼調(diào)查的可能性較大。

3.2.3 發(fā)達經(jīng)濟體的財稅政策和貨幣政策發(fā)生轉向

中長期看，美國降低所得稅率，可能會引發(fā)全球競爭性降稅，但是空間有限。為應對此次美國減稅可能帶來的資本外流，部分發(fā)達經(jīng)濟體也將緊密跟隨美國減稅步伐，積極醞釀出臺減稅措施。2017年，英國計劃將20%的稅率進一步下調(diào)至G20最低水平（15%），免除外國在英企業(yè)的紅利稅；法國計劃減稅200億歐元；澳大利亞宣布減少中小企業(yè)稅負；日本宣布對積極提高工資和增加國內(nèi)資本支出的公司的整體所得稅稅率降至20%，有效期為3年。

在發(fā)達經(jīng)濟體爭相減稅的形勢下，新興經(jīng)濟體將面臨一定的減稅壓力。由于大部分新興經(jīng)濟體經(jīng)濟結構的相對單一性和不平衡特點，減稅的可能性較小。對中國而言，美國企業(yè)所得稅率降至20%，低于25%的中國企業(yè)所得稅稅率，將推動未來中國繼續(xù)加大結構性減稅降費的力度，以提高中國企業(yè)的國際競爭力。中國以間接稅為主，近幾年中國一直在降低間接稅，尤其是作為中國目前最大稅種的增值稅。2016年5月1日起，全面推開“營改增”試點，減稅規(guī)模超1萬多億元；2017年一季度出臺2 000億元的降費舉措，4月19日，公布了簡并增值稅稅率等6項減稅舉措，決定自7月1日起，取消13%這一檔稅率，將4檔增值稅稅率減并為3檔，減稅約為3 800多億元。中國財政科學研究院院長劉尚希表示，中國下一步將繼續(xù)完善稅制，包括減并增值稅多檔稅率，在此過程中肯定包含減稅的因素。

在目前美國經(jīng)濟穩(wěn)步復蘇、貨幣政策逐漸收緊之時，特朗普減稅政策將刺激美國國內(nèi)需求進一步擴張和通貨膨脹水平快速上升，將促使美聯(lián)儲加快加息步伐。為應對美聯(lián)儲利率快速上行帶來的資本外流壓力加大，發(fā)達經(jīng)濟體貨幣政策也將跟隨發(fā)生轉向，逐步退出量化寬松政策和加息，導致新興經(jīng)濟體的外幣融資成本將增加，股市、匯市和實體經(jīng)濟的波動性可能加大。