王新明

黨的十九大報告強調(diào)，確保到2020年我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧。這不僅為我國未來幾年脫貧攻堅指明了方向，也大大增強了廣大黨員干部和群眾摘掉貧困帽子、同步全面小康的信心和決心。

圍繞“脫真貧、真脫貧”的主題，2017年11月12日至17日，新華社黨校秋季班二支部調(diào)研組，前往安徽省銅陵市開展為期近一周的深入調(diào)研。調(diào)研組采取座談會、實地訪談等方式，廣泛聽取市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村干部特別是駐村工作隊的意見和建議，走村入戶詳細(xì)了解困難群眾的生產(chǎn)生活情況、愿望訴求等。分別從銅陵市貧困人口分布情況及特征、銅陵市脫貧攻堅的總體進(jìn)展、脫貧攻堅的銅陵探索與啟示和銅陵市脫貧攻堅的政策建議四個方面介紹銅陵市脫貧攻堅的探索路徑。

一、銅陵市貧困人口分布情況及特征

銅陵市地處安徽省中南部、長江下游，因銅得名、以銅而興，采冶銅的歷史始于商周、盛于漢唐，綿延3000余年，是我國當(dāng)代銅工業(yè)的“搖籃”。銅陵于1956年建市，2016年初，樅陽縣劃歸銅陵管轄，現(xiàn)轄一縣三區(qū)，總?cè)丝?70萬。區(qū)劃調(diào)整前，銅陵市沒有扶貧任務(wù)；區(qū)劃調(diào)整后，銅陵城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)均發(fā)生深刻變化，貧困成為銅陵全面建成小康社會亟需補齊的最大短板，且扶貧對象全部集中在樅陽縣。樅陽縣曾被列為國家扶貧開發(fā)重點縣，2012年順利“摘帽”。目前，共有建檔立卡貧困村65個，未脫貧貧困人口2.57萬戶、69394人，貧困發(fā)生率8%，高于安徽省平均水平3.88%，甚至超過不少貧困縣，脫貧攻堅任務(wù)艱巨。

二、銅陵市脫貧攻堅的三大進(jìn)展

在樅陽縣多年來戰(zhàn)貧斗困的基礎(chǔ)上，2016年起，銅陵市強力推進(jìn)“精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”，樅陽縣更是堅持“一切為了脫貧攻堅、滿足脫貧攻堅一切需要”的原則，加速脫貧攻堅。銅陵市副市長黃學(xué)龍表示，脫貧攻堅是一場必須贏的硬仗，銅陵堅持目標(biāo)導(dǎo)向、問題導(dǎo)向、精準(zhǔn)導(dǎo)向和效果導(dǎo)向，形成系統(tǒng)性、多方位攻堅態(tài)勢，廣度、深度、精準(zhǔn)度越來越高。

（一）干部群眾認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹落實十九大精神，脫貧攻堅力度空前

銅陵市把脫貧攻堅作為重大政治任務(wù)和第一民生工程，自覺用十九大精神武裝頭腦、指導(dǎo)實踐、推動工作，把脫貧攻堅抓在手上、扛在肩上、落實到行動上。建立城鄉(xiāng)結(jié)對、單位包村、干部包戶的“一結(jié)雙包”定點幫扶機制，率先在全省實施“城鄉(xiāng)結(jié)對”協(xié)作扶貧。

銅陵市37名市級領(lǐng)導(dǎo)和樅陽縣28名縣級領(lǐng)導(dǎo)分別聯(lián)系一個貧困村，實現(xiàn)市縣領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系貧困村全覆蓋；安排包戶干部15427名，確保每個貧困戶都有一個干部幫扶。率先在全省實現(xiàn)“領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系、單位包村、干部包戶、工作隊駐村”四個全覆蓋。在65個貧困村組建了由縣處級干部擔(dān)任駐村工作隊長的3人駐村工作隊，隊員們長期吃住在村，與困難群眾一起想辦法、找出路，贏得了當(dāng)?shù)卮迕窈透刹康臍g迎和肯定。談起在村里工作的經(jīng)歷，一些駐村干部說，剛來的時候，村民把他們當(dāng)“外人”；一段時間過后，扎根農(nóng)村的他們受到群眾認(rèn)可并漸漸成為村民們眼中的“親人”；最后，伴隨著脫貧、致富，他們成為村民們發(fā)展的“領(lǐng)路人”。從外人到親人再到領(lǐng)路人，折射出駐村干部與村民們共同攻堅克難、戰(zhàn)勝貧困的信心、努力和成果。

（二）精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧工作機制逐步完善，大扶貧格局初步形成

從精準(zhǔn)扶貧到精準(zhǔn)脫貧，關(guān)鍵在精準(zhǔn)施策上出實招、在精準(zhǔn)推進(jìn)上下實功、在精準(zhǔn)落地上見實效。經(jīng)過努力，銅陵市基本實現(xiàn)了核查識別精準(zhǔn)、信息采集精準(zhǔn)、因戶施策精準(zhǔn)、政策兌現(xiàn)精準(zhǔn)。其中，精準(zhǔn)識別方面，圍繞“扶持誰”的問題，在“兩評議兩公示一比對一公告”的基礎(chǔ)上，開展建檔立卡貧困人口動態(tài)調(diào)整工作，做到應(yīng)納則納、應(yīng)退盡退。2017年，通過動態(tài)調(diào)整、脫貧攻堅大排查等工作，新識別貧困戶506戶，清退376戶，凈增貧困戶130戶，凈增貧困人口2260人。同時，在全國扶貧開發(fā)信息管理系統(tǒng)的基礎(chǔ)上自主開發(fā)縣級信息系統(tǒng)，該系統(tǒng)集貧困戶動態(tài)信息管理、幫扶工作管理、脫貧成效管理等功能于一體，為脫貧攻堅提供了“大數(shù)據(jù)”支撐。

（三）打“組合拳”綜合施策，脫貧攻堅成效明顯

銅陵市立足實際，重點圍繞健康扶貧、教育扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧。2016年，財政與社會各方投入扶貧資金4.4億元，22個村集體和2350戶光伏電站并網(wǎng)發(fā)電，3391戶11689名貧困人口順利脫貧，21個貧困村滿足出列條件。在精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧帶動下，2016年，銅陵市農(nóng)村居民人均可支配收入12200元，同比增長9.2%。樅陽縣地區(qū)生產(chǎn)總值突破200億元、達(dá)205.4億元，增長7.8%；農(nóng)村常住居民人均可支配收入10190元，同比增長10.2%。在安徽省脫貧攻堅成效考核中，銅陵位居第四名，是五個綜合評價“好”的市之一，樅陽縣也取得“好”的等次，市、縣均受到省委、省政府通報表揚。2017年，脫貧攻堅深入推進(jìn)，市縣財政專項資金和存量資金扶貧投入不斷加大，1—10月，扶貧資金已投入1.89億余元，全年計劃實現(xiàn)3.1萬名貧困人口脫貧、22個貧困村出列。

銅陵市的干部群眾一起努力拉滿弓、使?jié)M勁，穩(wěn)步推進(jìn)脫貧攻堅，不僅逐步解決了困難群眾增收、脫貧的問題，一些村子還理清了發(fā)展思路、找到了發(fā)展路子，村集體實力和發(fā)展后勁大大提升。

三、脫貧攻堅的銅陵探索與啟示

治窮先治病，針對因病致貧，銅陵市實施健康扶貧，防止困難群眾墜入重病“深淵”，防止困難群眾因病返貧。扶貧要扶智更要扶心，作為阻斷貧困代際傳遞的治本之策，在推進(jìn)教育扶貧中，銅陵市不僅扶智還扶心，既從物資上幫扶貧困學(xué)生，還致力于學(xué)生心理健康教育。扶貧要扶需，銅陵市立足困難群眾發(fā)展需求，宜農(nóng)則農(nóng)、宜林則林、宜工則工、宜游則游，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中提升自我造血能力。

（一）探索：健康扶貧扶身、教育扶貧扶心、產(chǎn)業(yè)扶貧扶需

1、治窮先治病，健康扶貧防止因病返貧

在安徽省支持下，實行貧困人口在市內(nèi)住院治療起付金全部減免，即貧困人口需住院治療的，在縣域內(nèi)就診個人年度自付費用不超過2700元，在市級醫(yī)院就診的個人年度自付費用不超過4500元；實行“195”綜合醫(yī)保政策，即對農(nóng)村貧困人口慢性病患者1個年度內(nèi)門診醫(yī)藥費用，經(jīng)綜合醫(yī)保補償后，剩余合規(guī)費用由補充醫(yī)保再報銷95%。

統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2017年1月1日至10月31日，共計補償177003人次，醫(yī)療總費用1.73億余元，補償1.46億元。在樅陽，當(dāng)?shù)厝鎸嵤┴毨丝诩彝メt(yī)生簽約服務(wù)。成立“1+1+1+1”服務(wù)隊，即1個貧困家庭、1名縣級醫(yī)院醫(yī)生、1名鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院醫(yī)生、1名村衛(wèi)生室醫(yī)生，每個貧困家庭確定一個團隊與之簽約，服務(wù)隊免費為簽約貧困人口提供基本醫(yī)療、健康評估、康復(fù)指導(dǎo)等服務(wù)，對簽約貧困人口實行醫(yī)療全程管理。

意外傷害是導(dǎo)致群眾貧困、返貧的重要原因。樅陽縣實施保險扶貧，政府和保險公司各承擔(dān)50%的保險費，為全縣所有建檔立卡貧困人口辦理了人身意外傷害保險，個人保險金額為3萬元，承保保險總金額達(dá)21億元。截至10月底，保險公司共受理理賠案件514份，理賠金額394萬元。

2、扶智更扶心，教育扶貧阻斷代際貧困

治貧先治愚、扶貧要扶智更要扶心。在貧困學(xué)生中，部分生活在單親或父母離異家庭，這些孩子敏感、心理脆弱，存在自卑、悲觀情緒，僅僅依靠物資資助收效甚微。

樅陽縣長河中學(xué)在校學(xué)生400余人，其中建檔立卡貧困家庭孩子92人。校長吳先軍說，學(xué)校曾開設(shè)心理咨詢室、貧困學(xué)生就餐專用窗口，但很快發(fā)現(xiàn)事與愿違，孩子們望“牌”止步。總結(jié)教訓(xùn)，學(xué)校撤掉了心理咨詢室、就餐專用窗口，轉(zhuǎn)而采取“春風(fēng)化雨、潤物無聲”的心理輔導(dǎo)方式，即：形式上隨意，一次活動、一個微信、一個電話，在時時處處的交流中打開孩子們的心扉，幫助他們克服自卑、增強自信心；內(nèi)容上有針對性，具體問題具體分析，不求一次性解決所有問題，而是在解決一個個實際問題中讓孩子們?nèi)谌雽W(xué)校生活；增強家庭互動性，積極協(xié)調(diào)父母盡可能增加與孩子的溝通、互動，讓孩子們盡可能多的體驗父母關(guān)愛、家庭溫暖。

在長河中學(xué)，調(diào)研組與在校三名建檔立卡貧困家庭學(xué)生互動交流中發(fā)現(xiàn)，三個孩子均在學(xué)校寄宿，除享受免簿本費、免住宿費、免生活費外，每個學(xué)期還享受625元的生活補助。為防止給孩子們貼上貧困標(biāo)簽，學(xué)校按月將生活補助“悄悄”打入他們的餐卡中；并以獎勵形式發(fā)放貧困補助，學(xué)校根據(jù)貧困學(xué)生個人特長設(shè)計比賽項目，通過比賽獲勝的形式讓孩子們獲得“獎勵”。

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，堅持“全覆蓋、最高檔、無遺漏”，從學(xué)前階段到義務(wù)教育階段到普高和中職階段再到大學(xué)階段，銅陵市全面幫扶貧困學(xué)生，讓貧困家庭孩子接受學(xué)校教育。據(jù)統(tǒng)計，2017年上半年，共資助建檔立卡家庭經(jīng)濟困難學(xué)生11688人次，投入資金591.963萬元，2017年下半年，資助建檔立卡家庭經(jīng)濟困難學(xué)生13277人次，投入資金695.157萬元。

3、扶需為“造血”，在產(chǎn)業(yè)扶貧中激發(fā)內(nèi)生動力

各打各的優(yōu)勢牌，各唱各的拿手戲，宜農(nóng)則農(nóng)、宜林則林、宜工則工、宜游則游，在省、市的大力支持下，樅陽縣基本形成了“種、養(yǎng)、加、光、電、游”為重點的產(chǎn)業(yè)扶貧項目政策支撐體系。

在此過程中，銅陵降低門檻、簡化程序、提高標(biāo)準(zhǔn)，對水產(chǎn)養(yǎng)殖、生豬養(yǎng)殖、禽類養(yǎng)殖、特色農(nóng)產(chǎn)品種植、電商扶貧等貧困戶自主經(jīng)營項目進(jìn)行獎補，激發(fā)貧困戶自主發(fā)展產(chǎn)業(yè)增收的積極性，提高貧困戶發(fā)展產(chǎn)能的能力。截至2017年9月底，共支持29835戶貧困戶發(fā)展特色種養(yǎng)業(yè)，獎補資金2991.8萬元，比2016年增長了10.2倍。調(diào)研組走村入戶看到，在政府部門的支持下，貧困戶幾乎家家都在發(fā)展種養(yǎng)業(yè)，獲得補貼從幾百元到幾千元不等。

在光伏扶貧方面，投資近3億元建設(shè)村級集體光伏電站65個，貧困戶光伏電站1萬戶，總規(guī)模達(dá)4.36萬千瓦，可確保樅陽縣65個貧困村年集體經(jīng)濟收入均穩(wěn)定在8萬元左右，1萬戶貧困戶年收入均不低于3000—4000元。

在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，困難群眾就業(yè)崗位穩(wěn)步增加。目前，已建成集就業(yè)扶貧車間、電商服務(wù)中心、公共就業(yè)服務(wù)、技能培訓(xùn)基地“四位一體”的就業(yè)扶貧驛站24個，認(rèn)定就業(yè)扶貧工廠（基地、車間）36個，2016年以來，已有1.5萬余名貧困勞動者實現(xiàn)就業(yè)。

坐落在樅陽縣白柳鎮(zhèn)的安徽梵盛服飾有限公司是以生產(chǎn)各類晚禮服等為主的外向型企業(yè)，產(chǎn)品遠(yuǎn)銷美國、歐洲等地。目前，公司擁有員工260余人，其中建檔立卡貧困戶34人，平均月收入2000元左右。按照計劃，下一步，公司將擴大投資，預(yù)計員工數(shù)量將達(dá)到800人，屆時將吸納更多的貧困戶在家門口就業(yè)。

（二）經(jīng)驗與啟示

1、層層傳導(dǎo)壓力，逐級壓實責(zé)任

銅陵市成立扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，市委書記和市長任組長，市委副書記、常務(wù)副市長和分管副市長為副組長，37個部門主要負(fù)責(zé)人為成員。37名市級領(lǐng)導(dǎo)和樅陽縣28名縣級領(lǐng)導(dǎo)分別聯(lián)系一個貧困村。在層層傳導(dǎo)壓力、逐級壓實責(zé)任中，銅陵市在安徽省實現(xiàn)三個“率先”：率先實施“城鄉(xiāng)結(jié)對”協(xié)作扶貧；率先實現(xiàn)“領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系、單位包村、干部包戶、工作隊駐村”四個全覆蓋；率先實現(xiàn)所有貧困村和非貧困村駐村工作隊全覆蓋。

為保障脫貧攻堅責(zé)任“落地”，出臺《銅陵市脫貧攻堅督查巡查工作實施細(xì)則》等，采取聯(lián)合督查與專項督查相結(jié)合、明查與暗訪相結(jié)合、集中檢查與平時自查相結(jié)合，建立常態(tài)化督查機制。2017年8月份，通過采取村際互查、市縣聯(lián)合實地督查的方式，組織開展產(chǎn)業(yè)扶貧、金融扶貧、就業(yè)扶貧、教育扶貧、健康脫貧、社保兜底扶貧等政策落實情況大普查，摸清了目前脫貧攻堅的“底數(shù)”。

2、靶向攻堅，全力在“精準(zhǔn)”二字上下功夫

緊緊抓住“痕跡管理錯漏”問題不放過。銅陵市致力于把全程留痕、精準(zhǔn)管理貫穿脫貧攻堅全過程，按照“分級負(fù)責(zé)、全面普查、比對篩選、動態(tài)管理、公平公正”的原則，著力完善全國扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)信息。

緊緊抓住“政策落地梗阻”問題不放過，打通政策落地“最后一公里”。圍繞健康脫貧、教育扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧等重點難點問題，制定出臺針對性、操作性強配套文件20多個，逐步形成更加銜接配套、務(wù)實管用的政策舉措。

緊緊抓住“結(jié)對幫扶虛化”問題不放過。銅陵市著力構(gòu)建責(zé)任清晰、各負(fù)其責(zé)、合力攻堅的責(zé)任體系，脫貧攻堅成果讓群眾看得見、摸得著。在對駐村扶貧工作隊長2016年脫貧攻堅成效考核中，對考核評價“一般”的7家單位分管負(fù)責(zé)同志和考核評價“較差”的2家單位主要負(fù)責(zé)同志進(jìn)行約談，保障扶貧工作務(wù)實、脫貧過程扎實、脫貧結(jié)果真實。

3、以改革精神引領(lǐng)脫貧攻堅

上世紀(jì)90年代以來，銅陵市相繼開展“醒來，銅陵”“起來，銅陵”“崛起，銅陵”和“轉(zhuǎn)型，銅陵”為主題的解放思想大討論，銅陵成為一座全國聞名的改革之城。在脫貧攻堅中，立足市情，銅陵在改革中推進(jìn)健康扶貧扶身、教育扶貧扶心、產(chǎn)業(yè)扶貧扶需，干部群眾堅信，到2020年一定能夠打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，確保與全國同步全面建成小康社會。

四、關(guān)于銅陵市脫貧攻堅的政策建議

一是辯證看待脫貧攻堅工作，以改革精神推進(jìn)脫貧攻堅。扶貧脫貧既是全面建成小康社會的重點和難點，也為釋放人口紅利、消費紅利，化解社會矛盾提供了重大機遇。作為改革之城的銅陵市，應(yīng)在脫貧攻堅探索推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革，在改革中不斷轉(zhuǎn)變政府職能、提高政府效能。

二是加強對脫貧攻堅的支持。安徽省加大對樅陽縣基礎(chǔ)設(shè)施、義務(wù)教育、社會保障、公共衛(wèi)生等發(fā)展項目的政策和資金支持。鼓勵市、縣結(jié)合自身條件選擇新型融資工具，拓寬脫貧攻堅資金來源。同時，堅持把資源和力量向基層、貧困地區(qū)傾斜，科學(xué)規(guī)劃布局，細(xì)化落地措施，加快補齊短板。

三是增強脫貧攻堅的“軟實力”。一方面，總結(jié)派駐、聯(lián)系貧困村工作經(jīng)驗，以科學(xué)考核作為“指揮棒”，激勵廣大干部在脫貧攻堅戰(zhàn)場上大顯身手。另一方面，加大緊缺人才、專業(yè)人才、適用人才的培養(yǎng)和引進(jìn)，通過“人才+產(chǎn)業(yè)”“人才+項目”“人才+基地”等，在脫貧攻堅實踐中逐步緩解農(nóng)村人才短缺的問題。

針對基層醫(yī)療人才不足問題，可爭取國家？省級高水平醫(yī)院的支持，并通過加強訂單定向免費醫(yī)學(xué)生培養(yǎng)、提高待遇推動優(yōu)秀人才向基層流動等，滿足基層急需急用人才需求。

此外，完善脫貧攻堅大數(shù)據(jù)管理平臺，打通部門間數(shù)據(jù)，實行信息比對，加強動態(tài)管理，確保扶貧對象更精準(zhǔn)。

四是狠剎形式主義歪風(fēng)，聚焦脫貧實績。發(fā)揮建檔立卡信息系統(tǒng)的功能，嚴(yán)禁層層加碼。減少檢查考評和會議數(shù)量，讓基層干部把主要精力放在落實幫扶項目和措施上，聚焦到基本公共服務(wù)均等化以及鄉(xiāng)村振興等工作上。

五是加強扶貧資金監(jiān)管。通過巡視巡察、通報曝光、問責(zé)約談等，把壓力傳導(dǎo)到縣鄉(xiāng)、責(zé)任壓實到基層，零容忍整治扶貧領(lǐng)域和群眾身邊的不正之風(fēng)和腐敗問題。堅持標(biāo)本兼治，分析研判廉政風(fēng)險點和體制機制漏洞，確保扶貧政策、項目、資金落地的各環(huán)節(jié)有人負(fù)責(zé)、有人監(jiān)督、有人監(jiān)管，以完善有效的體制機制保障脫貧攻堅任務(wù)如期完成。

（作者為新華社貴州分社總編室副總編輯）