陳欣新

第十三屆全國人民代表大會第一次會議批準的國務院機構改革方案決定組建“退役軍人事務部”，實現(xiàn)退役軍人事務管理體制和機構的整合，這既是退役軍人事務管理法治化的重要步驟，也是在總結中國歷史上相關經(jīng)驗以及借鑒其他國家成功做法的基礎上，進一步完善退役軍人權益保障和落實總體國家安全觀的不可或缺的環(huán)節(jié)。

一、1949年以來退役軍人事務管理體制和機構設置的歷史變遷

1949年中國共產(chǎn)黨建立新的全國政權以后，即在總結革命戰(zhàn)爭時期根據(jù)地經(jīng)驗的基礎上，著手建立退役軍人事務管理體制和機構。

1949年11月中央人民政府內(nèi)務部成立，負責烈、軍屬和革命殘廢軍人的優(yōu)待撫恤，退伍安置，烈士褒揚追悼，烈士傳記編纂和事跡遺物的搜集保管，烈士紀念物的興建管理保護，優(yōu)軍優(yōu)撫事項。1950年6月30日《人民革命軍事委員會、政務院關于人民解放軍1950年的復員工作的決定》規(guī)定，中央人民政府人民軍事委員會與政務院共同組成“中央復員委員會”，領導并進行全國復員工作。“中央復員委員會”統(tǒng)一處理復員人數(shù)、時間、回家生產(chǎn)補助費、地方歡迎安置等項問題，軍委副主席、政務院總理周恩來任“中央復員委員會”主任。各級地方政權也成立了相應的機構。1951年12月為統(tǒng)一領導中國人民解放軍的全軍專業(yè)建設工作，中央決定成立“中央專業(yè)建設委員會”，周恩來為主任。《人民革命軍事委員會、政務院關于人民解放軍1952年回鄉(xiāng)轉業(yè)建設人員處理辦法的決定》規(guī)定，各級政權都要設置轉業(yè)建設委員會并明確規(guī)定了各級轉業(yè)建設委員會的人員組成結構。

1954年憲法頒布生效后，中央級軍政機關的組織結構發(fā)生較大變化，作為新組建的中央人民政府，國務院于1957年11月23日召開常務會議，決定撤銷“中央轉業(yè)建設委員會”，其工作分別由解放軍總參謀部動員部和國務院內(nèi)務部負責。

1966年”文化大革命“開始后軍隊復員轉業(yè)機制受到?jīng)_擊和破壞，軍隊轉業(yè)干部安置制度一度被取消。1972年國務院決定由國家計委勞動局負責退職退休和復員轉業(yè)軍人的安置工作。1975年1月復出的鄧小平同志主持中央和軍委日常工作后，批準成立了國務院軍隊轉業(yè)干部安置工作小組。1975年6月國務院軍隊轉業(yè)干部安置工作小組召開第一次會議，決定設立作為辦事機構的“國務院軍隊轉業(yè)干部安置工作小組辦公室”，由中共中央組織部、解放軍總政治部、國家計委勞動局、國務院政工小組等部門委派的人員組成。

改革開放以后，1978年3月第五屆全國人民代表大會第一次會議決議設立民政部，負責優(yōu)撫、復退安置工作。1979年11月全國人事局長會議明確人事部門負責軍隊轉業(yè)干部的接收安置工作。1980年7月國務院決定將民政部政府機關人事局和國務院軍隊轉業(yè)干部安置工作小組辦公室合并成立國家人事局，負責軍轉安置工作。1981年2月國務院退伍軍人和軍隊退休干部安置領導小組成立，辦公室設在民政部。1982年5月國務院設立“勞動人事部”，加掛國務院軍隊轉業(yè)干部安置工作小組辦公室。1983年7月國務院辦公廳發(fā)出《關于軍隊離休干部移交地方管理問題的通知》，規(guī)定“經(jīng)黨中央國務院批準，軍隊離休干部移交地方后由民政部門管理”。1988年國務院機構改革成立“人事部”，加掛國務院軍隊轉業(yè)干部安置工作小組辦公室。同時確定由民政部負責優(yōu)撫安置、加強軍政軍民團結工作。1991年6月國務院中央軍委發(fā)出通知，決定設立“全國擁軍優(yōu)屬擁政愛民工作領導小組”，辦公室設在民政部。2008年國務院機構改革成立“人力資源和社會保障部”，加掛國務院軍隊轉業(yè)干部安置工作小組辦公室。

通過對退役軍人管理體制和機構設置的歷史變遷過程的梳理不難發(fā)現(xiàn)，軍政分割、多頭管理、資源分散是長期形成的退役軍人管理體制的特征，在計劃經(jīng)濟體制和資源相對短缺的時空條件下，這種體制可能具有較強的適應能力，但是隨著國家和社會的發(fā)展，越來越顯現(xiàn)出弊端。

二、原有“多龍治水”管理機制和機構設置不能適應“新時代”的需要，必須進行整合改革

“多龍治水”的管理體制雖然可以通過分散困難、分攤管理成本的辦法適應資源短缺社會和計劃經(jīng)濟體制，避免出現(xiàn)“一損俱損”的最不利結果，但也存在諸多弊端。

首先，破壞了共產(chǎn)黨領導下單一制國家結構的退役軍人管理制度應有的一致性。例如，改革前退役軍人管理保障由軍地多個部門負責。中央軍委政治工作部負責軍職（含）以上退休干部的服務和管理，中組部負責師職轉業(yè)干部的安置，人力資源和社會保障部負責正團職（含）以下轉業(yè)干部的安置。民政部負責的事務最多，包括正師及以下退休干部、退役士兵、復員干部、傷病殘軍人的接收安置；移交政府安置的軍隊離退休干部、無軍籍職工的服務管理；傷殘軍人、烈屬、犧牲病故軍人家屬、在鄉(xiāng)退伍紅軍老戰(zhàn)士、在鄉(xiāng)西路軍紅軍老戰(zhàn)士、紅軍失散人員、在鄉(xiāng)老復員軍人、帶病回鄉(xiāng)退伍軍人、參戰(zhàn)退役人員、參加核試驗退役人員等諸多群體在內(nèi)的撫恤優(yōu)待工作，以及管理大量的優(yōu)撫安置服務機構，如優(yōu)撫醫(yī)院、光榮院、烈士陵園、軍隊退休干部休養(yǎng)所、軍用飲食供應站等。

這種按照身份歸口不同部門的管理模式，事實上造成各類退役軍人待遇的較大差異，極易導致不同退役軍人在退役后政治社會地位的反差，導致部分退役軍人心理嚴重不平衡，甚至產(chǎn)生抵觸情緒?？陀^上，由于不同部門職能不同，掌握的資源不同，帶來弱勢部門與強勢部門負責的對象保障水平差距大的問題。

其次，極易導致規(guī)則本位化，破壞制度信用和法律平等。退役軍人數(shù)量眾多，分布地區(qū)也差異巨大。有關部門在研究出臺政策時極易從本位出發(fā)，對自己部門負責的對象考慮得多，對其他部門負責的對象兼顧得少。同樣是退役軍人，由不同部門管理和提供服務，如果分配行業(yè)待遇嚴重不均，極易導致退役軍人相互攀比，造成多方面心理不平衡。此外退役軍人在部隊獲得的能力如因此在退役后無法發(fā)揮出來，不僅會造成社會人力資源的巨大浪費，還極易引發(fā)一些社會和法律問題，甚至在某些地區(qū)和領域發(fā)生一些具有惡劣影響的群體性事件。因此需要通過改革建立科學管理機制、提高資源利用率，需要有關部門科學統(tǒng)籌，找到合理的教育途徑和解決辦法。

第三，在“多龍治水”的體制下，退役軍人事務管理工作缺乏統(tǒng)一的、權威的負責機制。例如國家設立軍轉安置領導小組，將不同系統(tǒng)的多個部門作為成員納入其中，本意是希望各方力量能夠利用各自的資源和管理權力，更好地為退役軍人服務以適應退役軍人管理事務這一系統(tǒng)工程。但是這種領導體制客觀上也導致了軍轉安置工作小組缺乏統(tǒng)一的、權威的領導機制，一定程度上削弱了對退役軍人管理工作的統(tǒng)一領導。領導小組辦公室的牽頭部門職權和資源有限，處于“小馬拉大車”的不利地位，重心不斷的變化，很容易造成體制和機構具有臨時性、不確定性的錯覺，難以形成穩(wěn)定持續(xù)的力量，無法進行持續(xù)性改革和攻堅，使得退役軍人事務尤其是權益保障工作的質量因為體制機構的缺陷而無法得到保證。

第四，參與退役軍人事務管理的部門，都不是專業(yè)的退役軍人事務管理機構，也都不以此為主業(yè)，客觀上極易形成退役軍人事務邊緣化的結果。以管理退役軍人事務較多的民政部門為例，除承擔部分退役安置和優(yōu)撫工作外，還肩負專項社會行政事務管理、基層民主政治建設、社會救助與福利等多項職能，人力、物力、精力相對分散，不可能集中力量以做好退役軍人事務管理工作為主業(yè)。隨著社會的不斷發(fā)展進步尤其是社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，與退役軍人權益保障相關的勞動就業(yè)、人事管理、社會保障、衛(wèi)生健康等領域的體制機制也不斷進行一系列深層次改革，現(xiàn)行的退役軍人權益保障尤其是安置組織領導模式與當前政治、經(jīng)濟、社會的發(fā)展程度相比，出現(xiàn)相當程度的不適應甚至脫節(jié)。

第五，退役軍人事務的多頭管理機制，造成任何部門都無法只憑借自己的職權落實制度保障，公權力服務成本大大提高。軍人撫恤由地方民政部門和軍隊政治部門共同負責，軍人優(yōu)待以政府和地方為主，社會福利則視不同情況分散在政府部門和用人單位，醫(yī)療保障并入到安置地或者安置單位的社會保障服務體系中。這種缺乏直接隸屬關系、多主體參與的現(xiàn)實情況，使得負責退役軍人事務的管理機構在幫助軍人享受各種保障和福利時，必須多方協(xié)調、四處“化緣”，工作效率不可能很高，同時也降低了退役軍人依照制度享受服務和福利的質量。

三、改革后的退役軍人事務管理機制順應新時代國家和社會發(fā)展的需要

第十三屆全國人民代表大會第一次會議批準的國務院機構改革方案，將原屬民政部的退役軍人安置職責、人力資源和社會保障部的軍官轉業(yè)安置職責，以及中央軍委政治工作部、后勤保障部有關職責全面整合，組建“退役軍人事務部”，作為國務院正部級組成部門，專門負責退役軍人事務的管理工作。

退役軍人事務部的主要職責是：擬訂退役軍人思想政治、管理保障等工作政策法規(guī)并組織實施，褒揚彰顯退役軍人為黨、國家和人民犧牲奉獻的精神風范和價值導向，負責軍隊轉業(yè)干部、復員干部、退休干部、退役士兵的移交安置工作和自主擇業(yè)退役軍人服務管理、待遇保障工作，組織開展退役軍人教育培訓、優(yōu)待撫恤等，指導全國擁軍優(yōu)屬工作，負責烈士及退役軍人榮譽獎勵、軍人公墓維護以及紀念活動。

改革后的退役軍人事務管理體制，繼承了原有管理機制適應國情的有效部分，同時借鑒其他國家的成功經(jīng)驗，將原由行政部門和軍隊部門分工負責的退役軍人事務管理的職能，按照“合理精簡、適度整合、提升效能”的思路，成建制劃歸新組建的直屬國務院領導的退役軍人事務部，以利于統(tǒng)一規(guī)則、明確職責、形成合力。

軍人在部隊服役的期間畢竟在人生中是短暫的一段，必然會有現(xiàn)役的眼前之慮以及退役的后顧之憂，如何保證退役軍人享受應有的尊重以及應得的優(yōu)待，關乎國家安全與社會穩(wěn)定和軍人及其親屬的人權保障。組建退役軍人事務部，有利于在中央政府層面進行頂層設計，實現(xiàn)科學統(tǒng)籌政策、優(yōu)化配置資源、整合機構人員，徹底改變過去政出多門條件下，“一條規(guī)則，各自表述”以及“一種身份，天壤之別”的亂象。

（作者為中國社會科學院法學所研究員）