李滔

摘要：事業(yè)單位是具有鮮明中國特色的概念，它分布面廣、涉及領(lǐng)域?qū)?、人才資源密集，對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展起著很大的推動作用。自我國政府推進事業(yè)單位改革以來，由于步驟設(shè)計不周全、改革定位模糊、配套措施不完善等因素，出現(xiàn)了諸多問題。本文主要通過分析北京市海淀區(qū)公共服務(wù)委員會改革，對其存在的問題及未來發(fā)展方向進行分析，從而進一步思考如何在新時代更好的深入推進我國事業(yè)單位管辦分離改革。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位改革；管辦分離；海淀區(qū)；公共服務(wù)委員會；問題分析

北京市海淀區(qū)公共服務(wù)委員會改革著眼于轉(zhuǎn)變政府職能，以“政事分開、管辦分離”為突破口，整合行政資源，提高公共服務(wù)質(zhì)量，探索適應(yīng)市場經(jīng)濟的行政管理體制。公共委改革在打破傳統(tǒng)事業(yè)單位管理體制上邁出了重要的一步，為事業(yè)單位改革提供了范本?？v觀整個改革歷程，公共委在取得了一系列成績的同時，又存在諸多問題，揭示了公共服務(wù)體制改革之困難程度，另一方面也顯示出我國事業(yè)單位管辦分離改革任重而道遠。

一、事業(yè)單位管辦分離改革的理論基礎(chǔ)

公共選擇可定義為非市場決策的經(jīng)濟研究，或者是經(jīng)濟學(xué)在政治科學(xué)中的應(yīng)用。（繆勒，1989）布坎南的公共選擇理論指出“沒有任何邏輯理由證明公共服務(wù)必須由政府官僚機構(gòu)來提供”。隨著新公共管理理論的誕生并廣泛應(yīng)用，引入市場機制，破除政府壟斷，強調(diào)公共服務(wù)的效率與質(zhì)量，引入多元主體共同參與公共管理成為新的潮流。

委托代理理論以有效的激勵和責(zé)任制設(shè)計，引起了政府公共管理改革的關(guān)注——在合同中對義務(wù)做出明確的規(guī)定。從委托代理理論看北京市海淀區(qū)公共委改革，表面是政府行政層級的增加，實際是在政府與事業(yè)單位之間形成了契約合同關(guān)系。

二、從公共委模式看我國事業(yè)單位管辦分離存在的主要問題

公共委模式是我國事業(yè)單位管理改革創(chuàng)新的必然產(chǎn)物，但它并不是一種最優(yōu)的終極的管理模式，它只是適應(yīng)一定時期一定范圍一定類型事業(yè)單位的一種過渡模式，存在著諸多問題。

（一）慣性行政力量很難隔斷。在事業(yè)單位里，慣性行政力量很難隔斷。政府部門為了使行政指令下達暢通無阻，更傾向自身直接掌控事業(yè)單位。在這種政府部門當(dāng)中的事業(yè)單位，也樂意行政撥款，因為政府部門的控制只在掌控資源的時候比較嚴格，而平時是放縱的。大家都愿意維持這種狀態(tài)，而且叫作“仿公務(wù)員待遇”，雙方各有所需。政事分離的難度，首先是結(jié)構(gòu)上雙方的需要，其次是手段上的需要。在海淀區(qū)公共委改革過程中，政府部門依舊從不同方面對分離后的事業(yè)單位進行不同程度的干預(yù)。

（二）事業(yè)單位內(nèi)部治理有待優(yōu)化。由于改革只是在區(qū)級層面推行，區(qū)級以上未改，所以條塊分割體制的弊端不可能消除。僅在沒有對事業(yè)單位進行結(jié)構(gòu)和功能調(diào)整的情況下，單獨設(shè)立公共委員會的改革并不完整，無法從根本上克服原有事業(yè)單位的弊端。條塊分割，交錯管理，終究還是無法擺脫管辦不分的弊端。一是以政代事。最重要的負面結(jié)果，是事務(wù)執(zhí)行部門依靠行政權(quán)威來推進，而事業(yè)單位承擔(dān)的公共責(zé)任和提供的公共品，其實與行政機構(gòu)是疏離的。二是就事論事。由于對技術(shù)性、獨立性尊重不夠，政經(jīng)常干預(yù)事，導(dǎo)致事業(yè)部門社會認同感、權(quán)威性以及專業(yè)可靠感的程度下降，甚至沒有保證，帶來事業(yè)部門成本甚高，成為政府部門的沉重負擔(dān)。最后是對興起的市場機制來講，阻礙了多中心治理的現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)的發(fā)展。

（三）監(jiān)管難度較大。對于事業(yè)單位的監(jiān)管來說，專業(yè)性是很大的問題。當(dāng)前，事業(yè)單位法人的外部監(jiān)管力度不夠。事業(yè)單位管辦分離后，強調(diào)內(nèi)部控制多，外部監(jiān)督不足。有些單位制定績效考核指標時，內(nèi)部考核指標過多，行業(yè)監(jiān)管指標較少。服務(wù)對象的目標不足以制定和評估事業(yè)單位的績效目標，其他社會公眾參與程度甚至更低。對于管辦分離后的事業(yè)單位的監(jiān)督，需要引進公眾監(jiān)督、社會媒體監(jiān)督、專家監(jiān)督等多方力量共同參與，同時也需要完善內(nèi)外部監(jiān)督。

（四）購買機制存在問題。公共委作為政府購買公共服務(wù)的代表，在購買機制的操作上可能會存在諸多問題。如合同外包，必須考慮如何解決典型的委托—代理問題，如何用法規(guī)制度保障正常運行，如何建立誠信約束機制，如何明確政府自身職責(zé)及定位等問題。因此，在購買機制的操作上存在潛在的風(fēng)險，這也是我國事業(yè)單位管辦分離改革的難點之一。此外，我國當(dāng)前的事業(yè)單位管辦分離改革主要是通過成立新的管理機構(gòu)和管理主體，來實現(xiàn) “管”與“辦”的分離，這種改革方法擴大了管理層次，增加了行政運行的成本。這種情形不僅在北京海淀區(qū)改革中顯現(xiàn)出來，同時在無錫市體管中心改革過程中也暴露了出來。

三、事業(yè)單位管辦分離改革的意義

事業(yè)單位管辦分離改革有利于促進事業(yè)單位的分類改革。管辦分離作為事業(yè)單位改革的一個基本方向，有利于促進事業(yè)單位按照承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和從事公益服務(wù)的標準進行分類改革，理清內(nèi)部關(guān)系；管辦分離改革有利于促使事業(yè)單位回歸公共服務(wù)職能，改善機制。傳統(tǒng)事業(yè)單位的體制和機制制約了服務(wù)業(yè)的發(fā)展，同時使得大部分事業(yè)單位忽略了公共服務(wù)這一基本職能，管辦分離改革使得事業(yè)單位更有自主權(quán)、更有活力，更好地提供公共服務(wù)，增強公共服務(wù)供給，提高公共服務(wù)質(zhì)量；管辦分離改革有利于促進政府職能轉(zhuǎn)變，提升政府全面正確履行職能的能力。管辦分離改革在一定程度上促使政府職能的簡化與明確，促使政府更好的全面履行組織經(jīng)濟建設(shè)、組織政治建設(shè)、組織文化建設(shè)、組織生態(tài)建設(shè)及提供社會公共服務(wù)等職能；管辦分離改革有利于增強事業(yè)單位的競爭意識和服務(wù)意識，推進事業(yè)單位管理制度和運行機制的創(chuàng)新。管辦分離改革將更加明確事業(yè)單位職能，同時也對事業(yè)單位按職能進行整合，有助于增強事業(yè)單位的競爭意識，不斷提高公共服務(wù)的質(zhì)量，創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，注重自身績效考核與評估，重視社會評價與反饋，推進事業(yè)單位管理制度和運行機制深入發(fā)展。

四、從海淀區(qū)公共委改革分析事業(yè)單位管辦分離的對策研究

傳統(tǒng)的事業(yè)單位存在著管理體制不順，缺乏生機和活力、管理體制不順，缺乏生機和活力、布局結(jié)構(gòu)不合理，資源浪費嚴重、法制不完備，運行不規(guī)范、政府職能的明顯“越位”、事業(yè)單位社會化服務(wù)功能“缺位”等弊端。事業(yè)單位管辦分離改革旨在解決這些問題，但事業(yè)單位管辦分離改革也存在諸多弊端，因此亟須進行對策研究。

（一）管辦分離的管理結(jié)構(gòu)改革必須與事業(yè)單位體制自身的改革結(jié)合起來。只有管理結(jié)構(gòu)的改革，如成立公共服務(wù)委員會，而沒有對事業(yè)單位體制進行改革，注定是不完整的，必將面臨諸多問題。因此，將二者結(jié)合起來，協(xié)同進行，建立新型的法人治理結(jié)構(gòu)，進行人事制度改革，深化收入分配制度改革，完善社會保險政策等。

（二）明確和完善事業(yè)單位管理機構(gòu)的制度空間。在北京市海淀區(qū)公共服務(wù)委員會改革過程中，公共委是作為一個新的行動者出現(xiàn)在公共服務(wù)領(lǐng)域的，它的制度空間必須盡可能明確和完善，唯此才能使公共委與上行部門、平級部門和下屬機構(gòu)建立更好的互動關(guān)系。由此可見，在事業(yè)單位管辦分離改革的進程中，新成立的管理事業(yè)單位的機構(gòu)，其制度空間必須明確和完善，明確其職能、地位，理順各部門、各機構(gòu)之間的關(guān)系。

（三）完善監(jiān)督管理體系。確保事業(yè)單位改革后既充滿活力，又合乎規(guī)范，關(guān)鍵在于監(jiān)管?？茖W(xué)設(shè)立監(jiān)管機構(gòu)，切實做到依法進行監(jiān)督管理，引入公民、社會、第三方及專家學(xué)者等多元主體共同參與，完善內(nèi)外監(jiān)管體系。此外，管辦分離改革后存在的問題和障礙，暴露了協(xié)調(diào)保障機制方面的不足，為促使“管辦分離”后事業(yè)單位的良好運轉(zhuǎn)，還必須建立健全相應(yīng)的協(xié)調(diào)保障機制。

（四）政府和事業(yè)單位要同步改革。政府轉(zhuǎn)型與事業(yè)單位改革協(xié)同推進首先應(yīng)遵循公平、公正原則。政府不是置身于政事分離、管辦分離改革的局外，改革的邏輯對黨政部門也同樣有效，保持結(jié)構(gòu)上的一致性變動，這才叫公正、公平。另外，事業(yè)單位管辦分離改革，要避免以政代事，防止行政命令一刀切，如果把管辦分離當(dāng)作單純的行政指令過程，管辦分離必定失敗。必須政府部門和事業(yè)單位漸進互動，雙方理性妥協(xié)，共同接受進行改革。事業(yè)單位管辦分離改革須和政府自身轉(zhuǎn)型協(xié)同進行。

參考文獻：

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