王一棱　郝勇

摘要：本文借鑒行政法中的信賴保護原則，對城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險退休職工繳費問題進行探討后認(rèn)為：基于現(xiàn)實和理論分析，有必要改革現(xiàn)有政策，實行職工醫(yī)保退休人員繳費政策；城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險退休職工不繳費適用于信賴保護原則；信賴保護的對象包括已退休人員不繳費的既得權(quán)和已參保未退休人員未來不繳費的期得權(quán)；針對不同的人群應(yīng)該分別采取存續(xù)保護和財產(chǎn)保護兩種方式，除此之外還可采取輿論引導(dǎo)、建立多渠道的職工退休醫(yī)療繳費資金來源等措施。

關(guān)鍵詞：信賴保護；城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險；退休繳費

中圖分類號：D922.284 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2018）03-0073-06

2015年10月29日，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第五次全體會議通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》，其中提出要“健全醫(yī)療保險穩(wěn)定可持續(xù)籌資和報銷比例調(diào)整機制，研究實行職工退休人員醫(yī)保繳費參保政策”。

2016年第1期《求是》雜志上發(fā)表了一篇由時任財政部部長樓繼偉撰寫的題為《中國經(jīng)濟最大潛力在于改革》的文章，文中提出要“研究實行職工醫(yī)保退休人員繳費政策”。可謂一石激起千層浪，各方人士對此褒貶不一。中國人民大學(xué)勞動人事學(xué)院趙忠教授認(rèn)為，退休職工在職時繳納醫(yī)保，就與政府達(dá)成了一種隱性社會契約。如果政府隨意改變，就會威脅到正常的社會管理和運行。如此看來，“研究實行職工醫(yī)保退休人員繳費政策”是否合法和可行，是一個值得探討的問題。

一、退休職工醫(yī)保繳費相關(guān)概念界定

1.信賴保護原則。行政法上的信賴保護原則是指當(dāng)行政相對人對授益性行政行為形成值得保護的信賴時。行政主體不得隨意撤銷或者廢止該行為，否則必須合理補償行政相對人信賴該行為有效存續(xù)而獲得的利益。

2.城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險?；踞t(yī)療保險是指由國家和社會依據(jù)一定的法律法規(guī)建立的，為保障參保人員因病接受醫(yī)療服務(wù)時由國家或社會醫(yī)療保險機構(gòu)提供必要的醫(yī)療服務(wù)或費用補償?shù)囊环N社會保險制度安排。1998年12月14日，國務(wù)院頒布《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》，保障的對象為城鎮(zhèn)所有用人單位及其職工。保險費由用人單位和職工雙方共同負(fù)擔(dān)，其中：職工個人繳納的基本醫(yī)療保險費，全部計入個人賬戶；用人單位繳納的基本醫(yī)療保險費分為兩部分，一部分用于建立統(tǒng)籌基金，一部分劃入個人賬戶。無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加職工基本醫(yī)療保險的非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員根據(jù)自愿原則，可以參加職工基本醫(yī)療保險的，由其個人繳納基本醫(yī)療保險費。

二、退休職工醫(yī)保繳費相關(guān)研究

目前，我國有關(guān)退休職工醫(yī)保繳費的研究主要從以下兩個方面展開：

1.退休職工醫(yī)保繳費的現(xiàn)實意義。在當(dāng)前我國人口老齡化加劇、醫(yī)療費用不斷上漲的情況下，基本醫(yī)療保險基金面臨的巨大壓力。因此，退休職工醫(yī)保繳費實現(xiàn)制度的持續(xù)發(fā)展和基金的自我平衡具有最直接的意義。但也有學(xué)者提出，除了維持基金的平衡，實行退休職工醫(yī)保繳費還有更多的現(xiàn)實意義：一是增進制度公平，緩解代際矛盾。退休不繳費政策使得在職一代成為醫(yī)療保障籌資的主要對象和費用的主要承擔(dān)者，退休一代則是享有者。老年群體規(guī)模龐大且花費的醫(yī)療保險基金平均大于在職者，因此應(yīng)量力而行，適度履行繳費的義務(wù)。二是推動醫(yī)保制度的并軌。目前，我國基本醫(yī)療保險三大制度間存在差異。如：城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險不設(shè)個人賬戶并實行終生繳費，而城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險設(shè)置個人賬戶且退休后不需再繳納保險費。實行退休職工繳費制度，有利于未來城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險制度的并軌。三是醫(yī)保異地轉(zhuǎn)移，促進勞動力自由流動?；踞t(yī)療保險的轉(zhuǎn)移接續(xù)除了破除戶籍限制還必須破除勞動關(guān)系的限制，要使其能夠隨著勞動關(guān)系的轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移。

2.退休職工醫(yī)保繳費對醫(yī)保基金的影響。有學(xué)者利用廣東省云浮、韶關(guān)、東莞、深圳、珠海和廣州六城市的數(shù)據(jù)分析了退休人員不繳費政策給職工醫(yī)保基金帶來的支付壓力和風(fēng)險。數(shù)據(jù)顯示，各市基金收入的年齡分布基本上呈現(xiàn)“兩頭小，中間大”的形態(tài)，50歲以上群體的基金“負(fù)結(jié)余”呈逐年增長的態(tài)勢，醫(yī)?；鸬膲毫υ絹碓街亍Ｔ搶W(xué)者在對廣東省Y市進行退休人員繳費模擬后發(fā)現(xiàn)，退休人員是否實行繳費政策對Y市未來12年的統(tǒng)籌基金結(jié)余形勢會產(chǎn)生根本性的影響。也有學(xué)者借鑒世界各國或地區(qū)實行退休老人終生繳費的經(jīng)驗，設(shè)定了8種退休老人繳費方式，并就這8種繳費方式對醫(yī)?；甬a(chǎn)生的影響分別進行測算后發(fā)現(xiàn)，退休老人終身繳費能夠有效維持基金收支平衡，且老齡化越嚴(yán)重就越應(yīng)該盡快實行退休職工終身繳費的政策。還有學(xué)者提出了基本醫(yī)療保險“系統(tǒng)老齡化”的概念，即如果退休年齡不變，且繼續(xù)執(zhí)行退休后不繳費的政策，在基本醫(yī)療保險覆蓋的人群中，會出現(xiàn)繳費人群相對縮小、享受人群相對擴大的趨勢。退休職工醫(yī)保繳費是醫(yī)?；稹伴_源”的方式之一，除此之外通過提高醫(yī)保的繳費費率、擴大醫(yī)保的覆蓋范圍、延遲退休等方式也可以起到“開源”效果，目前在我國社會保險的繳費率已經(jīng)較高，醫(yī)保覆蓋率已達(dá)到95%以上的情況下，前兩項措施的可行性降低。此外，該學(xué)者經(jīng)過數(shù)據(jù)測算發(fā)現(xiàn)，退休人員繳費對統(tǒng)籌基金的影響更為敏感?？傮w上說，目前有關(guān)退休職工醫(yī)保繳費對醫(yī)?；鹩绊懙亩垦芯肯鄬€較少，但就現(xiàn)有研究來看，其得出的結(jié)論具有一致性。即退休職工醫(yī)保繳費對醫(yī)?；鹩酗@著影響，支持實施退休職工醫(yī)保繳費。

三、退休職工醫(yī)保繳費存在的阻力及現(xiàn)實選擇

盡管退休職工醫(yī)保繳費具有許多現(xiàn)實意義并且其對醫(yī)?；鹬Ц秹毫惋L(fēng)險有良好的緩解效果，然而要實施這一制度也存在著很大的阻力。反對的意見主要有：醫(yī)藥費用過度上漲、小病大治、濫開處方等現(xiàn)象造成的醫(yī)療資源浪費是目前醫(yī)保基金負(fù)擔(dān)沉重的更重要原因；職工在職期間已經(jīng)履行了繳費的義務(wù)，醫(yī)?；鸬奶澘张c否和政府對基金的管理能力有關(guān)，不能一味讓公眾買單。如有學(xué)者從社會公平、社會公正、社會正義三個價值理念出發(fā)對退休人員繼續(xù)繳納醫(yī)保費用展開討論，反對退休人員繳納醫(yī)保費用這一政策提議。

雖有反對聲音，但大多數(shù)學(xué)者還是認(rèn)為有必要研究和實施退休職工醫(yī)保繳費。學(xué)者們提出的建議主要有：一是根據(jù)退休人員的養(yǎng)老金水平高低實施分類繳費，并且每年制定最低繳費養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，分類繳費機制下繳費義務(wù)由退休老人和政府共同承擔(dān)。二是多渠道籌集退休人員的醫(yī)療保險資金，包括財政注資、國有資產(chǎn)收益、社會慈善捐款等。三是同步配合養(yǎng)老制度的改革，保障退休人員收入不降低。四是在退休人員終身繳費短期不能實現(xiàn)的情況下，權(quán)宜之計是設(shè)置—個全國統(tǒng)一的最低繳費年限。

四、退休職工醫(yī)保繳費問題的信賴保護原則適用分析

信賴保護原則的適用需要具備以下三個條件，即：存在信賴基礎(chǔ)、具備信賴表現(xiàn)和信賴具有可保護性（信賴值得保護）。

1.退休職工醫(yī)保繳費問題的信賴基礎(chǔ)。信賴基礎(chǔ)的存在是信賴保護原則的前提條件，即“有效的表示國家意思的‘法的外貌”，其表現(xiàn)形式有：行政機關(guān)的一些具體行政行為、行政機關(guān)持續(xù)的行政實踐或慣例及行政機關(guān)的不作為或者是一種現(xiàn)存的法律狀態(tài)等。一般說來，構(gòu)成信賴基礎(chǔ)的行為都應(yīng)該是有效成立的，而不論其是否合法，但因為重大且明顯違法從而導(dǎo)致無效的行為，就不能夠構(gòu)成信賴的基礎(chǔ)。我國城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險正式建立的標(biāo)志是1998年國務(wù)院頒布的《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》，在該《決定》中規(guī)定“退休人員參加基本醫(yī)療保險，個人不繳納基本醫(yī)療保險費。對退休人員個人賬戶的計人金額和個人負(fù)擔(dān)醫(yī)療費的比例給予適當(dāng)照顧?！逼浜?，政府相關(guān)部門也多次發(fā)布規(guī)范性文件，不斷完善職工基本醫(yī)療保險制度。2011年開始實施的《社會保險法》第三章第二十七條明確規(guī)定：“參加職工基本醫(yī)療保險的個人，達(dá)到法定退休年齡時累計繳費達(dá)到國家規(guī)定年限的，退休后不再繳納基本醫(yī)療保險費，按照國家規(guī)定享受基本醫(yī)療保險待遇；未達(dá)到國家規(guī)定年限的，可以繳費至國家規(guī)定年限?！笨梢姡诵萋毠ぶ灰塾嬂U費達(dá)到國家規(guī)定的年限在退休后就不再繳費，這一政策從國家正式建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度起就已明確，并且通過立法的形式予以確立，因此對于參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的參加職工來說。退休后不繳費有法律為支撐的信賴基礎(chǔ)。

2.退休職工醫(yī)保繳費問題的信賴表現(xiàn)。信賴表現(xiàn)指相對人基于對行政主體原來行為的信賴而對自己的生活作出一定的安排，且這種安排具有不可逆轉(zhuǎn)性，主要表現(xiàn)為行政相對人已有具體的信賴行為，且已實施準(zhǔn)備了部分或全部條件。人力資源和社會保障部發(fā)布的《2016年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》數(shù)據(jù)顯示，2016年全國參加職工基本醫(yī)療保險人數(shù)29，532萬人，其中參保職121，720萬人，參保退休人員7，812萬人，分別比上年末增加358萬人和280萬人。城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度參保人數(shù)逐年上升，在一定程度上反映了職工和企業(yè)對這項制度的信賴。

3.退休職工醫(yī)保繳費問題的信賴可保護性。信賴要具有可保護性，首先應(yīng)給予保護的信賴應(yīng)該是正當(dāng)?shù)?。所謂正當(dāng)，是指行政相對人對行政機關(guān)所實施的行為或?qū)ζ鋭?chuàng)造的法律狀態(tài)是深信不疑的，而且對于信賴基礎(chǔ)的成立是善意的并且沒有過失。除此之外，這一信賴還應(yīng)具有公益性，信賴保護原則運用的基本前提或者核心所在即“公益”?，F(xiàn)代政府執(zhí)掌行政權(quán)力的來源被認(rèn)為是公民權(quán)利的讓與和公民的信任，而非當(dāng)然享有。因此，行政機關(guān)存在和維持的目的是保障公民權(quán)利，為公益而行使行政職權(quán)，進行行政活動。如有學(xué)者認(rèn)為，值得保護的信賴更需要考慮的是公共利益，如公共利益的要求強于信賴?yán)妫瑒t信賴不值得保護。只有在行政處理受益人已經(jīng)使用行政處理提供的給付，或者已經(jīng)作不能恢復(fù)原狀、或者只能在不可期待的損失下才能回復(fù)之財產(chǎn)上處理者，通?？烧J(rèn)為信賴值得保護。從正當(dāng)性的角度來看，參保職工獲得退休不繳費的利益具有正當(dāng)性。從公益性的角度來看，退休職工不繳費這一信賴是否值得保護首先要明確之前政策規(guī)定退休職工不繳費的原因、如果改變這一政策對參保人的影響。要維護制度的持續(xù)發(fā)展和基金的自我平衡，退休職工不繳費這一信賴同樣是值得保護的。從歷史的角度來看，退休職工醫(yī)保不繳費具有合理性。退休人員不繳費政策是我國轉(zhuǎn)軌時期處理歷史遺留問題的產(chǎn)物，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度建立之初正值國企改革，需要通過退休人員不繳費的方式減輕當(dāng)時建立現(xiàn)代社保體系的改革壓力，同時也減輕那一批退休人員在面臨企業(yè)破產(chǎn)、重組之外的生活壓力。從現(xiàn)實的角度來看，雖然面臨著人口老齡化嚴(yán)重的壓力，但也應(yīng)該認(rèn)識到許多退休人員養(yǎng)老金待遇不高，如果實行醫(yī)保繳費會對這一群體造成損失。

綜上所述可以看出，如果要推行退休職工醫(yī)保繳費的政策，需要對相應(yīng)的主體進行信賴保護。

五、退休職工醫(yī)保繳費問題的信賴保護對象和信賴保護方式分析

1.退休職工醫(yī)保繳費的信賴保護對象。關(guān)于信賴保護的對象即信賴?yán)?，學(xué)界有兩種觀點：一是既得權(quán)，是指相對人已經(jīng)獲得的權(quán)利。二是期待權(quán)，其來源于相對人的合法預(yù)期。所謂合法預(yù)期，是指相對人因行政機關(guān)的先前行為（如曾制定過政策、發(fā)過通知、做出過指導(dǎo)或承諾等），盡管沒有獲得某種權(quán)利或者可保護利益，但卻合理地產(chǎn)生了對行政機關(guān)將來活動的某種預(yù)期（如行政機關(guān)將會履行某種程序或者給予某種實質(zhì)性利益），并且可以要求行政機關(guān)將來滿足其上述預(yù)期，行政機關(guān)除非有充分的公共利益理由，原則上不得拒絕。既得權(quán)與期待權(quán)在本質(zhì)上具有統(tǒng)一性，都可以表現(xiàn)為對某種利益的主張權(quán)，只不過所主張的利益在時間狀態(tài)上存在差別。而且，為了處理行政相對人主張的正當(dāng)期待和行政行為所追求的公共利益之間的沖突，實踐中不可避免地需要對兩者加以權(quán)衡，這也要求將兩者同質(zhì)化，因為在邏輯上，不同質(zhì)的事物不可比較，更無法權(quán)衡，所以正當(dāng)期待所主張的期待權(quán)必須是“可利益化”的。在城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險退休職工繳費問題上，對于已經(jīng)退休的職工來說，醫(yī)保不再繳費是現(xiàn)在已經(jīng)獲得的權(quán)利，因此是其既得權(quán)。而對于目前在職的參保人來說，由于相關(guān)法律法規(guī)中明確規(guī)定了“退休職工繳滿規(guī)定年限后不再繳納基本醫(yī)療保險費”，因此未來退休后醫(yī)保不繳費是其基于合理期待所得的期得權(quán)。從信賴保護原則的保護對象來說，這兩者都應(yīng)該采取一定的措施給予保護。

2.退休職工醫(yī)保繳費的信賴保護方式。從理論上來講，對相對人的信賴?yán)娴谋Ｗo方式主要有兩種：一是存續(xù)保護。即因行政行為而產(chǎn)生的行政法律關(guān)系主體之間的法律關(guān)系，不論其是否合法，一律要穩(wěn)定行政相對人所信賴的法律狀態(tài)，如不去變動事實結(jié)論，并履行行政承諾，不適用溯及既往的行政法律規(guī)范去調(diào)整已終結(jié)及尚在進行中的行政法律關(guān)系和法律事實；不撤銷、廢止或不利變更已有效成立的行政行為等。二是財產(chǎn)保護。即在必要時打破原有法律狀態(tài)，而對行政相對人因信賴行政行為而遭受的損失予以財產(chǎn)上的保護。對于社會成員的行政信賴損害，行政主體應(yīng)予合理補償。對于“合理補償”的確定，可以從補償數(shù)額應(yīng)根據(jù)社會成員的信賴程度來確定、補償數(shù)額不應(yīng)包括社會成員所支出的先決成本、信賴補償數(shù)額應(yīng)具有上下限等方面進行考察。存續(xù)保護和財產(chǎn)保護各有其優(yōu)缺點，針對不同的對象應(yīng)該采取不同的信賴保護方式。在城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險退休職工繳費這一問題上，筆者認(rèn)為，應(yīng)按照“老人老辦法，中人中辦法，新人新辦法”的原則，針對不同參保人實施不同的信賴保護方法：已退休的參保人適宜采取存續(xù)保護的方式，維持原有的不繳費政策；已參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險尚還未退休的參保人，可以采取財產(chǎn)保護的方式，通過制度設(shè)計以提高其未來退休后的收入或?qū)ζ湮磥磲t(yī)保繳費進行補償；還未參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的人員，實行新的醫(yī)保繳費制度，合理設(shè)定退休職工醫(yī)保繳費的費率。

六、對退休職工醫(yī)保繳費問題的相關(guān)建議

1.修改有關(guān)法律法規(guī)，并在新法規(guī)中明確補償機制。行政主體實施抽象行政行為，欲具備能為社會所接受的基礎(chǔ)，則必須體現(xiàn)出對行政相對人和利害關(guān)系人信賴?yán)娴谋Ｗo?；谛刨嚤Ｗo原則，行政機關(guān)作出的抽象行政行為，其效力不得適用于施行前已經(jīng)終結(jié)的事實，即使作出具有“假溯及力”的抽象行政行為，也不得限制或者損害相對人已經(jīng)依法取得的利益。只有這樣，才能保障人民的合法權(quán)益，維護法律規(guī)范的尊嚴(yán)，維護國家的公信力。由于目前退休職工醫(yī)保不繳費在法律上有明確的規(guī)定，因此在城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險退休職工繳費問題的改革上，首先要對相應(yīng)的法律進行修改，同時還要在新法規(guī)中明確補償機制。

2.對城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的制度設(shè)計進行改革。目前，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險采用統(tǒng)賬結(jié)合的方式，其目的是約束醫(yī)療服務(wù)需求方的道德風(fēng)險，控制醫(yī)療費用的上漲，增加個人賬戶資金的積累，為可能出現(xiàn)的醫(yī)療風(fēng)險和老年階段的醫(yī)療開支做準(zhǔn)備。但實踐中醫(yī)保個人賬戶的作用十分有限，其原因在于：一是來自醫(yī)療服務(wù)的供給方即醫(yī)療機構(gòu)的誘導(dǎo)需求是醫(yī)療費用上漲的主要原因。二是由于醫(yī)療需求的不確定性使得醫(yī)療保險的個人賬戶不同于養(yǎng)老保險個人賬戶。對于不同健康狀況的個人來說，醫(yī)保個人賬戶的積累額是不同的，很難發(fā)揮儲蓄賬戶的作用。三是醫(yī)保個人賬戶的設(shè)置限制了醫(yī)療保險在門診階段的互濟性，且可能引發(fā)參保人新的道德風(fēng)險。對此，筆者建議對醫(yī)療保險的個人賬戶進行改革。

3.進行正確的輿論引導(dǎo)。研究實行職工醫(yī)保退休人員繳費政策之所以會出現(xiàn)反對聲音，很大一部分原因在于大多數(shù)人對研究退休職工醫(yī)保繳費的原因、目的等認(rèn)識存在偏差。目前，職工醫(yī)保退休人員繳費還沒有提出改革的原則或具體辦法，相關(guān)部門應(yīng)對其進行正確的輿論引導(dǎo)，讓公民對其有一個正確的認(rèn)識。

4.建立多渠道的職工退休醫(yī)療繳費資金來源。筆者認(rèn)為，應(yīng)依據(jù)退休職工的不同狀況分類實施繳費政策。如：對于一般退休人員，可從養(yǎng)老金中提取一定比例作為退休人員的醫(yī)療保險費用；對于部分經(jīng)濟困難的退休人員，隊由政府財政給予適當(dāng)?shù)难a貼外，還可通過財政注資、國有資產(chǎn)收益、社會慈善捐款等方式進行籌資。

（責(zé)任編輯：劉亞峰）