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從治理到法治:涉訴信訪 應(yīng)對(duì)機(jī)制的嬗變*

2018-08-21 08:27張永進(jìn)鄭雁冰
關(guān)鍵詞:司法機(jī)關(guān)裁判當(dāng)事人

張永進(jìn) 鄭雁冰

涉訴信訪伴隨著司法活動(dòng)而產(chǎn)生,隨著近年來的激增趨勢(shì)而引起了司法機(jī)關(guān)的高度重視。由于涉訴信訪與司法審判的內(nèi)在機(jī)理不同,其產(chǎn)生存在一定的必然性,如何有效地進(jìn)行規(guī)制和化解成為關(guān)鍵所在。近年來,我國(guó)涉訴信訪的應(yīng)對(duì)機(jī)制日趨發(fā)展和成熟,取得了良好效果。然而,通過對(duì)這些應(yīng)對(duì)機(jī)制和方法的歸納和總結(jié),可以稱之為治理模式。此種應(yīng)對(duì)模式雖然效率凸顯,效果明顯,也存在諸多不足,難以終結(jié)和根治,亟需從模式上進(jìn)行轉(zhuǎn)換。

一、涉訴信訪的概念

從涉訴信訪詞源的產(chǎn)生看,涉訴信訪并非理論界所發(fā)現(xiàn)的命題,而是基于司法實(shí)踐的總結(jié)。涉訴信訪概念正式提出的時(shí)間,可追溯到2004年3月的最高人民法院工作報(bào)告,在該年度工作報(bào)告中首次出現(xiàn)了“涉訴信訪”,并且特指“當(dāng)事人對(duì)各級(jí)人民法院生效判決和裁定的申訴”。2004年4月,最高人民法院在湖南長(zhǎng)沙召開了全國(guó)法院信訪工作會(huì)議,這次會(huì)議將涉訴信訪的概念進(jìn)行了擴(kuò)大解釋,即“只要涉及訴訟程序的信訪都稱之為涉訴信訪”[1](P5)。涉訴信訪概念的正式提出,引起了理論界的高度關(guān)注,并對(duì)于涉訴信訪的概念內(nèi)涵和外延展開了相互對(duì)話。有學(xué)者認(rèn)為涉訴信訪是指與某一具體案件相聯(lián)系,有關(guān)當(dāng)事人針對(duì)人民法院審判和執(zhí)行案件的行為或結(jié)果,以來信或來訪的方式促使人民法院?jiǎn)?dòng)司法程序,作出司法行為[2]。還有學(xué)者認(rèn)為,涉訴信訪是指經(jīng)過人民法院立案受理、開庭審理或強(qiáng)制執(zhí)行的案件當(dāng)事人和案件以外的第三人,通過各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)和人民法院信訪渠道,采取向有關(guān)部門告訴、申訴的方法,要求維持、撤銷、變更人民法院裁判結(jié)果和督促履行或制止履行執(zhí)行內(nèi)容的來信來訪行為[3]。

縱觀學(xué)界對(duì)涉訴信訪的概念界定,其實(shí)并未脫離最高司法機(jī)關(guān)對(duì)涉訴信訪問題的認(rèn)知范圍,甚至這些界定的區(qū)別和不同,很大程度上都是依據(jù)不同歷史時(shí)期最高司法機(jī)關(guān)頒布的有關(guān)涉訴信訪的規(guī)范性文件。也就是說理論界對(duì)涉訴信訪內(nèi)涵和外延范圍的認(rèn)識(shí)上始終圍繞著司法機(jī)關(guān)的認(rèn)識(shí)而上下波動(dòng)。如在涉訴信訪概念提出初期,多數(shù)學(xué)者的界定都是依照最高人民法院在長(zhǎng)沙召開的全國(guó)法院系統(tǒng)信訪工作會(huì)議的文件內(nèi)容,即將涉訴信訪的主要范圍限于當(dāng)事人對(duì)已生效法院裁判的申訴。此后,2005年國(guó)務(wù)院頒布的《信訪條例》則促進(jìn)學(xué)界對(duì)涉訴信訪概念的認(rèn)識(shí)深化,即從信訪人所反映的內(nèi)容屬于人民法院職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)時(shí)均可稱之為涉訴信訪。如有學(xué)者認(rèn)為從訴訟狀態(tài)看,涉訴信訪包括應(yīng)訴未訴(不立案),正在訴訟和訴訟已結(jié)(申請(qǐng)?jiān)賹?[4](P69)。如此界定,則將立案信訪納入涉訴信訪的范圍。對(duì)涉訴信訪定義的文獻(xiàn)梳理表明,涉訴信訪問題來自于實(shí)踐,發(fā)展于實(shí)踐,這就使得對(duì)涉訴信訪問題的研究必須始終以實(shí)踐的視角進(jìn)行關(guān)注,任何理論上發(fā)揮或演繹有可能脫離實(shí)踐中的問題,陷入研究者自身編織的虛無之網(wǎng)中。

二、涉訴信訪發(fā)生的原因

(一)直接原因

縱觀上述有關(guān)原因的探討,要么是從產(chǎn)生涉訴信訪的主體進(jìn)行分析(可分為當(dāng)事人、法律體系和法院),要么是從宏大的歷史角度進(jìn)行概述(如分為法律原因、政治原因、歷史原因、現(xiàn)實(shí)原因),要么是從涉及的法律制度進(jìn)行解讀(微觀的法律規(guī)范、中觀的法律原則、宏觀的法律體制)。如果從普遍聯(lián)系的角度看,這些原因都是涉訴信訪現(xiàn)狀產(chǎn)生的原因,然而這并非我們理論研究所要分析的原因,因?yàn)樯鲜龊芏嘁蛩囟际遣豢勺兊模踔翆儆诒尘跋碌囊蛩?,諸如歷史傳統(tǒng)因素、政治思想角度,乃至于當(dāng)事人和法院工作人員的法律素質(zhì)、法律認(rèn)識(shí)和法律意識(shí)。倘若還有些許價(jià)值的話,那便是涉訴信訪背景知識(shí)的再次重復(fù)。

(二)內(nèi)在機(jī)理

涉訴信訪原因,必須可以把握,而非神秘;可以觀測(cè),而非隱匿;可以評(píng)估,而非抽象?;谶@種認(rèn)識(shí),本文將從涉訴信訪與司法審判的內(nèi)在機(jī)理上進(jìn)行闡釋。這種闡釋的前提之一,就是承認(rèn)當(dāng)事人自我利益的最大化認(rèn)知,即理性人的假設(shè)。在當(dāng)事人看來,無論是涉訴信訪還是司法審判都是權(quán)利救濟(jì)的選擇方式(當(dāng)然涉訴信訪案件中還有很多屬于纏訴纏訪,但這種無理的信訪也可以被視為一種特殊的權(quán)利表達(dá)方式)[8](P6-7)。即使對(duì)涉訴信訪權(quán)利救濟(jì)功能持批評(píng)意見的學(xué)者承認(rèn)權(quán)利救濟(jì)也是涉訴信訪的功能之一,雖然它不應(yīng)當(dāng)是主要功能[9]。然而,這種認(rèn)識(shí)只是居于國(guó)家的憲政設(shè)計(jì)角度,即賦予涉訴信訪政治參與和監(jiān)督功能,賦予司法審判解決糾紛和救濟(jì)權(quán)利的功能[10](P3-4)。但是,只要承認(rèn)當(dāng)事人是自身權(quán)利保護(hù)的最佳判斷者角色,就必然會(huì)得出,涉訴信訪來自于當(dāng)事人對(duì)自身權(quán)利保護(hù)的動(dòng)機(jī)和選擇,盡管這種選擇可能會(huì)使得司法程序虛置、司法權(quán)威受損、司法公信乏力(見表1)[11]。

表1 涉訴信訪與司法審判的內(nèi)在機(jī)理比較

在法律依據(jù)方面。盡管涉訴信訪長(zhǎng)期被看作是“反法治”的,但不可否認(rèn),涉訴信訪與司法審判兩者之間都具有合法的依據(jù)。對(duì)于法院侵犯當(dāng)事人訴訟權(quán)利的,根據(jù)《刑事訴訟法》第115條的規(guī)定,當(dāng)事人和辯護(hù)人、訴訟代理人、利害關(guān)系人有權(quán)向該機(jī)關(guān)申訴或者控告。對(duì)于已經(jīng)生效的裁判不服的,根據(jù)該法第241條的規(guī)定,當(dāng)事人及其法定代理人、近親屬,可以向人民法院或者人民檢察院提出申訴。此外,根據(jù)《民事訴訟法》第199條規(guī)定,當(dāng)事人對(duì)已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定,認(rèn)為有錯(cuò)誤的,可以向上一級(jí)人民法院申請(qǐng)?jiān)賹?;?dāng)事人一方人數(shù)眾多或者當(dāng)事人雙方為公民的案件,也可以向原審人民法院申請(qǐng)?jiān)賹彙?/p>

在訴訟費(fèi)用繳納方面。對(duì)于涉訴信訪,當(dāng)事人無需繳納任何訴訟費(fèi)用,而司法審判除刑事案件以外,一般都要按照《人民法院訴訟費(fèi)用交納辦法》繳納相關(guān)費(fèi)用,盡管該辦法已經(jīng)明確規(guī)定,對(duì)于殘疾人無固定收入的;追索贍養(yǎng)費(fèi)、扶養(yǎng)費(fèi)、撫育費(fèi)、撫恤金的;最低生活保障對(duì)象、農(nóng)村特困定期救濟(jì)對(duì)象、農(nóng)村五保供養(yǎng)對(duì)象或者領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金人員,無其他收入的;因見義勇為或者為保護(hù)社會(huì)公共利益致使自身合法權(quán)益受到損害,本人或者其近親屬請(qǐng)求賠償或者補(bǔ)償?shù)目梢悦饨毁M(fèi)用。訴訟免交費(fèi)用的范圍仍然過于狹隘,以至于有很大部分低收入通過涉訴信訪維護(hù)其權(quán)利[12]。

在審級(jí)限制方面。對(duì)于司法審判,為方便案件管轄和審理,《刑事訴訟法》《民事訴訟法》和《行政訴訟法》都規(guī)定了審級(jí)制度,這雖然有利于實(shí)現(xiàn)訴訟秩序化,但由于司法地方化的歷史和現(xiàn)實(shí),很多當(dāng)事人對(duì)基層管轄法院容易產(chǎn)生不信任,甚至在訴訟中向上級(jí)法院進(jìn)行申訴,對(duì)于這種“申訴”法律并無級(jí)別和次數(shù)的限制,可以跨越科層制權(quán)力等級(jí),建立民眾與上級(jí)之間的直接聯(lián)系[13](P45)。也就是說,即使越級(jí)和多次也屬于合法行為。

在程序時(shí)間和時(shí)限方面。對(duì)于司法審判,三大訴訟法都對(duì)一審、二審、再審的審限進(jìn)行了規(guī)定,并對(duì)期間和期日也作出了規(guī)范。盡管如此,遇到法定事由,仍然存在訴訟的中止和終止,以及特殊情況的延長(zhǎng)。此外,除斥時(shí)間的存在,使得當(dāng)事人尋求司法救濟(jì)具有時(shí)限性,相比于當(dāng)事人對(duì)權(quán)利救濟(jì)的內(nèi)在沖動(dòng),這種規(guī)規(guī)矩矩的程序時(shí)間要求,誘使當(dāng)事人選擇不受時(shí)間限制的涉訴信訪途徑,達(dá)到一定的催促效果。

在法律后果和法律效力上。生效判決的既判力對(duì)于維護(hù)司法權(quán)威,穩(wěn)定社會(huì)關(guān)系具有重要意義。一方面,已生效的裁判執(zhí)行率較低,引發(fā)申請(qǐng)人的涉訴信訪。據(jù)有關(guān)學(xué)者統(tǒng)計(jì),訪民認(rèn)為執(zhí)行不到位是上訪的主要原因,而且在座談中,幾乎所有的司法機(jī)關(guān)都反映,民事案件和刑事附帶民事訴訟案件中,民事賠償?shù)呐袥Q難以執(zhí)行是當(dāng)前法院常見的,又很難解決的問題[14]。另一方面,生效裁判的穩(wěn)定性。雖然我國(guó)法院的再審率近年來呈下降趨勢(shì),但民眾申訴和申請(qǐng)?jiān)賹彅?shù)、進(jìn)入再審率和改判率都呈上升狀態(tài),這樣就對(duì)涉訴信訪的當(dāng)事人產(chǎn)生反面激勵(lì)作用,促使他們加入涉訴信訪的大軍之中。

在評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)上。司法審判的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)主要是以程序正義進(jìn)行的評(píng)價(jià),這種評(píng)價(jià)主要是基于案件的訴訟過程是否符合正義要求,這是一種看得見的正義。涉訴信訪的處理結(jié)果主要是以“實(shí)質(zhì)正義”這一多元化的正義標(biāo)準(zhǔn)而進(jìn)行的評(píng)價(jià)。在上訪人看來,就是司法機(jī)關(guān)的裁判結(jié)果是否支持了自己的訴求,在黨政部門看來,就是司法機(jī)關(guān)的裁判結(jié)果是否獲得上訪人的認(rèn)可[15]。在多數(shù)情況下,這兩者的標(biāo)準(zhǔn)是一致的,處于平衡狀態(tài),但少數(shù)的不同有可能徹底摧毀司法程序所積累的公信力,為外部力量干預(yù)司法活動(dòng)提供“合法”依據(jù)。

老年認(rèn)知障礙發(fā)病時(shí),有時(shí)會(huì)出現(xiàn)攻擊性言語行動(dòng),有的會(huì)出現(xiàn)物品被盜妄想,這時(shí)不要立即去反駁和辯解,最好待老人安靜后和他說“我和你一起來找”等來對(duì)應(yīng)。這時(shí)一種大腦的病態(tài)反應(yīng),不是反駁和辯解能說清的。要知道,老人由于疾病原因,是非常認(rèn)真的認(rèn)為他是對(duì)的。爭(zhēng)辯只會(huì)使情況更糟。

(三)涉訴信訪應(yīng)對(duì)的必要性

由于特殊的社會(huì)現(xiàn)實(shí)和背景,再加上涉訴信訪與司法審判內(nèi)在機(jī)制的不同,涉訴信訪本就是一種普遍的司法現(xiàn)象存在于不同的歷史時(shí)期,并無需要專門甚至于特殊的應(yīng)對(duì)。甚至在2003年以前,根本沒有進(jìn)入執(zhí)政者和學(xué)術(shù)界的的關(guān)注范圍,然而,一切都在2003年發(fā)生了改變。首先,涉訴信訪首次進(jìn)入最高司法機(jī)關(guān)工作報(bào)告的視野,可見涉訴信訪已經(jīng)成為實(shí)務(wù)界關(guān)注的重點(diǎn)。根據(jù)最高人民法院的工作報(bào)告,2003年最高人民法院共審結(jié)各類案件3587件,受理涉訴信訪則為12萬件人次,涉訴信訪比為33.45∶1。在地方各級(jí)法院共審結(jié)5687905件,受理涉訴信訪則為39.7萬次,涉訴信訪比為69.79∶100。也就是說最高人民法院的主要功能已由制定公共政策[16](P172-173)改為處理涉訴信訪問題。地方各級(jí)人民法院的主要任務(wù)也由糾紛解決和規(guī)制治理,改為了處理涉訴信訪問題。其次,涉訴信訪高峰的到來,雖然與社會(huì)轉(zhuǎn)型及特殊時(shí)期人民內(nèi)部矛盾累計(jì)具有重要關(guān)系,但其一旦出現(xiàn),對(duì)執(zhí)政黨的“和諧社會(huì)”[17](P9)的構(gòu)建目標(biāo)產(chǎn)生重大沖擊,必然引起執(zhí)政黨的高度重視。此外,涉訴信訪的“權(quán)利救濟(jì)”功能所引發(fā)的司法信任危機(jī),極大地?fù)p害了“依法治國(guó)”的目標(biāo),也與“人權(quán)保障”的憲法要求所沖突,基于涉訴信訪的上述后果,對(duì)其展開專項(xiàng)、重點(diǎn)、綜合治理便被提上工作日程。最后,涉訴信訪功能定位的司法參與性和監(jiān)督性,促使司法機(jī)關(guān)認(rèn)真對(duì)待這一訴求表達(dá)方式。如2004年的最高人民法院工作報(bào)告中就指出,“涉訴信訪是上級(jí)法院監(jiān)督下級(jí)法院審判和執(zhí)行工作的重要渠道”,2005年表述為“涉訴信訪是人民群眾表達(dá)利益訴求的一種方式,也是最加強(qiáng)自身監(jiān)督和監(jiān)督地方重要渠道”,2006年表述為“依法支持當(dāng)事人的合理訴求”,此后歷年工作報(bào)告均有上述類似表述。從最高司法機(jī)關(guān)對(duì)涉訴信訪的功能表述看,主要包括:監(jiān)督下級(jí)法院、加強(qiáng)自身監(jiān)督、表達(dá)群眾訴求等三種功能。上述完善正面的功能評(píng)價(jià)和價(jià)值定位促使司法機(jī)關(guān)將涉訴信訪工作作為一項(xiàng)重要的政治任務(wù)予以化解和改善。

三、涉訴信訪的傳統(tǒng)應(yīng)對(duì) 機(jī)制及存在的問題

在學(xué)術(shù)研究中,“模式”提供了一種妥善處理刑事訴訟復(fù)雜性的有效方法,他們?cè)试S簡(jiǎn)化細(xì)節(jié)而突出共同的主題及發(fā)展趨勢(shì),它是一種經(jīng)過簡(jiǎn)化、抽象所形成的樣式,它所反映的不是系統(tǒng)或過程的全部特征,但能描述其本質(zhì)特征,從而成為有力的分析工具[18](P6)。據(jù)此,涉訴信訪的傳統(tǒng)應(yīng)對(duì)機(jī)制可歸結(jié)為治理模式。此種模式以秩序和效率為價(jià)值追求,在治理主體上強(qiáng)調(diào)動(dòng)員多方力量,在治理依據(jù)上注重政策應(yīng)用,在治理方式上注重國(guó)家主動(dòng)作為,在治理內(nèi)容上依賴于行政化措施。涉訴信訪的治理模式有利于在短期內(nèi)發(fā)揮各方面力量實(shí)現(xiàn)涉訴信訪的效果最大化,維護(hù)司法秩序和效率,但存在忽視程序、損害司法穩(wěn)定性、難以徹底終結(jié)等問題。

(一)涉訴信訪傳統(tǒng)應(yīng)對(duì)機(jī)制

1.涉訴信訪應(yīng)對(duì)主體的多元性。涉訴信訪的對(duì)象是各級(jí)人民法院,應(yīng)對(duì)主體自然是各級(jí)人民法院,這是歸口負(fù)責(zé)原則的基本要求。然而,基于司法機(jī)關(guān)自身動(dòng)員資源的有限性,在處理涉訴信訪問題上呈現(xiàn)出主體多元性的特征。從近年來有關(guān)涉訴信訪規(guī)范性文件的統(tǒng)計(jì)看,涉訴信訪規(guī)范性文件的制定主體包括了中央委員會(huì)、中央政法委等黨內(nèi)機(jī)關(guān),國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部委等行政機(jī)關(guān),最高人民法院等司法機(jī)關(guān)。其中,中央政法委作為黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作的專門機(jī)關(guān),主要負(fù)責(zé)涉訴信訪宏觀政策的制度和監(jiān)督,國(guó)務(wù)院及有關(guān)部門主要負(fù)責(zé)涉訴信訪的“維穩(wěn)”工作,最高人民法院主要負(fù)責(zé)涉訴信訪案件的具體處置工作。涉訴信訪應(yīng)對(duì)主體的多元化有利于動(dòng)員和集中各類資源從而形成治理涉訴信訪的合力(見表2)[19]。

2.涉訴信訪應(yīng)對(duì)依據(jù)的政策化。政策是執(zhí)政黨或政府為實(shí)現(xiàn)一定的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等目標(biāo)而確定的行政指導(dǎo)原則和準(zhǔn)則[20]。政策和策略是黨的生命,政策在國(guó)家治理中發(fā)揮重要作用。從當(dāng)前涉訴信訪的應(yīng)對(duì)依據(jù)看,主要以黨的政策為主,并具有權(quán)威性、宏觀性、靈活性等特征。譬如在制定主體上有中共中央、中央政法委等權(quán)威機(jī)關(guān)和部門發(fā)布的有關(guān)涉訴信訪政策;在政策內(nèi)容上包括了涉訴信訪責(zé)任追究、涉訴信訪案件終結(jié)、涉訴信訪司法救助等宏觀性政策;在政策的靈活性上,主要表現(xiàn)為頒布時(shí)間的及時(shí)性和更新性,頒布內(nèi)容的概括性和抽象性。如在2014年中央政法委頒布的《關(guān)于健全涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度的意見》將2012年頒布的實(shí)施不到兩年的《關(guān)于完善涉法涉訴信訪終結(jié)機(jī)制的意見》予以廢止。

表2 有關(guān)涉訴信訪的規(guī)范性文件(2005-2016年)

3.涉訴信訪應(yīng)對(duì)方式的能動(dòng)化。能動(dòng)是相對(duì)于被動(dòng)而言的,指積極主動(dòng),有所作為。涉訴信訪應(yīng)對(duì)方式的能動(dòng)性被視為司法能動(dòng)性的重要組成部分。在近年來最高人民法院工作報(bào)告中,有關(guān)涉訴信訪的應(yīng)對(duì)方式呈現(xiàn)出能動(dòng)性的特征。一是履行指導(dǎo)責(zé)任,充分發(fā)揮上級(jí)法院的主動(dòng)性。如通過設(shè)立巡回督導(dǎo)合議庭,帶案下訪,堅(jiān)持分級(jí)負(fù)責(zé)處理,制定涉訴信訪摘報(bào)等方式提升地方法院工作的積極性,又如建立全國(guó)法院涉訴信訪案件處理協(xié)調(diào)機(jī)制,督促重大涉訴信訪事項(xiàng)的辦理。二是完善內(nèi)部管理,充分發(fā)揮地方各級(jí)法院自身主動(dòng)性。如堅(jiān)持辦案與涉訴信訪并重原則,推行法官帶案下訪和巡回接訪制度,派出合議庭和案件復(fù)查組清理信訪積案,落實(shí)信訪責(zé)任,改善涉訴信訪條件。三是提升涉訴信訪的信息化水平,提升群眾參與主動(dòng)性。如通過推進(jìn)涉訴信訪信息化建設(shè),方便群眾進(jìn)行網(wǎng)上信訪和查詢(見表3)。

4.涉訴信訪應(yīng)對(duì)內(nèi)容的行政化。行政性是相對(duì)于司法性而言,在價(jià)值取向上主要追求效率和秩序[21]。從涉訴信訪的應(yīng)對(duì)內(nèi)容看,主要追求社會(huì)秩序和工作效率。如從報(bào)告中可知,在涉訴信訪的預(yù)防上主要采取案件回訪、預(yù)警、評(píng)估等制度,預(yù)防涉訴信訪的發(fā)生,在涉訴信訪的處理上主要采取領(lǐng)導(dǎo)包案、巡回接訪、考核督促等方式,提升涉訴信訪事項(xiàng)處理效率。有的地方則“建立健全院長(zhǎng)定期接待、專一人日常接待與法官帶案下訪相結(jié)合的接訪、處訪機(jī)制,對(duì)信訪矛盾及時(shí)掌控、化解疏導(dǎo)”[22](P234)。部分地方甚至采取參加聯(lián)合接訪,指定專人駐京接待赴京涉訴案件,審委會(huì)委員輪流參加省委聯(lián)合接訪”等方式,維護(hù)社會(huì)秩序[23]。譬如作為首都護(hù)城河的H省要求一把手承擔(dān)起涉訟信訪的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,把涉訟信訪納入創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)達(dá)標(biāo)活動(dòng)中,納入法院工作的全局,同時(shí)在各級(jí)法院要健全信訪機(jī)構(gòu)設(shè)置、選好配強(qiáng)信訪干部,為做好涉訟信訪工作奠定組織基礎(chǔ),還要求加強(qiáng)涉訟信訪工作崗位目標(biāo)管理,將預(yù)防、化解信訪作為考核部門和個(gè)人業(yè)績(jī)的一項(xiàng)重要內(nèi)容,使“軟任務(wù)”變成“硬指標(biāo)”[24]。

表3 最高人民法院關(guān)于涉訴信訪工作的治理(2003-2015年)

(二)傳統(tǒng)應(yīng)對(duì)機(jī)制存在的問題

1.訴訪不分。涉訴信訪本就是“訴”與“訪”的組合,根據(jù)最高人民法院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)涉訴信訪工作機(jī)制改革的若干意見》的規(guī)定,“訴”是指符合法律規(guī)定的條件,可以按照訴訟程序解決的訴求,一般包括起訴、上訴、申請(qǐng)?jiān)賹?、申訴等?!霸L”是指信訪人訴訟權(quán)利已經(jīng)喪失或者充分行使完畢,仍通過來信來訪等形式向人民法院表達(dá)意愿,反映與訴訟有關(guān)但不能通過訴訟程序解決的問題和事項(xiàng),或者違反訴訟程序越級(jí)向人民法院反映訴求。從詞語概念上似乎很容易區(qū)分,在實(shí)踐中存在較為模糊的界限。一是應(yīng)對(duì)主體的多元性,使得不同機(jī)關(guān)在認(rèn)定“訴”與“訪”的標(biāo)準(zhǔn)上產(chǎn)生差異,無法進(jìn)行有效區(qū)分。二是司法機(jī)關(guān)職能的重疊性使得“訴”與“訪”的區(qū)分難以貫徹。如司法機(jī)關(guān)不僅承擔(dān)以判斷權(quán)為代表的司法權(quán),而且還行使司法內(nèi)部管理權(quán),以及以執(zhí)行權(quán)為代表的行政權(quán)。上述權(quán)力的疊加,使得“訴”與“訪”的事項(xiàng)難以從職能管轄上進(jìn)行徹底劃分。三是立法用語的不統(tǒng)一,造成“訴”與“訪”之間并不明確的界限。如《刑事訴訟法》在審判監(jiān)督程序一章中規(guī)定了當(dāng)事人的申訴權(quán),《民事訴訟法》則在審判監(jiān)督程序中規(guī)定為當(dāng)事人的申請(qǐng)?jiān)賹彊?quán)。申訴并非法律概念,而是行政概念,同時(shí)法律對(duì)申訴的形式、級(jí)別、管轄等均無相關(guān)規(guī)范,使得申訴內(nèi)容很難判斷為“訴”或“訪”。

2.程序失靈?,F(xiàn)代法律程序通過限制恣意、理性選擇和作繭自縛的功能,從而吸納不滿,實(shí)現(xiàn)程序的穩(wěn)定性和自治性[25](P32)。服判息訴率是指當(dāng)事人服從法院判決,不再提起上訴的案件所占的比例。服判息訴率的高低反映了程序吸納不滿的能力及司法公信力的高低。無論是第一審還是二審案件,近年來服判息訴率都處于較高比例,一審平均90%以上,二審高達(dá)99%。如此高的服判息訴率展現(xiàn)了我國(guó)司法程序的公正性逐步得到當(dāng)事人的認(rèn)可和信任,特別是最高司法機(jī)關(guān)近年來極力深化司法公開,推行審判流程系統(tǒng)公開、裁判文書公開、執(zhí)行信息公開等三大平臺(tái)建設(shè),極大地提升了司法公信力水平。然而,伴隨著較高服判息訴率的同時(shí),涉訴信訪率處于高位運(yùn)行,甚至有增長(zhǎng)的趨勢(shì)。由此,這不得不引起我們的注意,在注重服判息訴率的同時(shí),也應(yīng)關(guān)注程序吸納不滿功能的發(fā)揮。

3.裁判結(jié)果缺乏穩(wěn)定性。司法是社會(huì)公平正義的最后一道防線,程序裁判結(jié)果的穩(wěn)定性是這一防線的重要保障。隨著司法程序的進(jìn)行,經(jīng)過程序認(rèn)定的事實(shí)一一被貼上了封條,成為不可動(dòng)搖的過去的事實(shí),一切程序參與者都將受到自身言詞和行為的約束,社會(huì)關(guān)系的不確定性狀態(tài)逐漸消除,最終通過生效裁判的既判力進(jìn)行約束和規(guī)范,當(dāng)事人不得再次就此爭(zhēng)議進(jìn)行訴訟。從地方各級(jí)人民法院涉訴信訪的處理結(jié)果看,涉訴信訪案件進(jìn)入再審程序的比例逐年升高,甚至達(dá)到五分之一的比例。這意味著司法機(jī)關(guān)正在努力將涉訴信訪導(dǎo)入訴訟程序,暢通司法救濟(jì)的途徑。此外,進(jìn)入再審程序的涉訴信訪案件其改判率相比于服判息訴率較高的事實(shí)表明,裁判結(jié)果的穩(wěn)定性受到了挑戰(zhàn)和威脅,因?yàn)槿绻ㄔ嚎梢噪S意撤銷已經(jīng)生效的裁決,那么司法裁判程序?qū)⒂肋h(yuǎn)沒有一個(gè)最終結(jié)束之時(shí),利益爭(zhēng)端將長(zhǎng)期得不到終局性解決,國(guó)家建立司法裁判制度的意義也就喪失殆盡[26]。這樣的程序?qū)虢Y(jié)果可能進(jìn)一步刺激涉訴信訪的動(dòng)力,使得“不鬧不解決,小鬧小解決,大鬧大解決”成為涉訴信訪的鐵律。

4.相關(guān)配套機(jī)制的欠缺。從涉訴信訪案件的組成看,初信初訪所占比例較低,而重復(fù)信訪所占比例較高。一方面表明司法裁判質(zhì)量顯著提升,由此所引發(fā)的涉訴信訪在逐漸減少;另一方面表明涉訴信訪處理難度較為復(fù)雜。例如,對(duì)于占據(jù)情理和法理優(yōu)勢(shì)的生效裁判,因難以執(zhí)行而產(chǎn)生的涉訴信訪,在司法救助不得力的情況下,這種說服的效果往往很差,經(jīng)常出現(xiàn)反復(fù)[27]。此外,對(duì)于部分審判瑕疵,既不能通過再審等訴訟程序解決,也不能通過信訪予以解決的案件,由于相關(guān)機(jī)制的不健全,只能依靠說服教育,缺乏有效針對(duì)性方法。

四、法治模式:涉訴信訪 應(yīng)對(duì)機(jī)制的未來展望

(一)涉訴信訪法治化模式的必然性

黨的十八屆三中全會(huì)提出,要把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決,建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度?!蛾P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》也明確要求堅(jiān)持立法先行,發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用,要求在涉訴信訪等司法活動(dòng)中保障人民群眾參與。這就要求涉訴信訪應(yīng)對(duì)機(jī)制要實(shí)現(xiàn)由治理向法治的轉(zhuǎn)變[28]。法治化模式更加注重規(guī)則治理和程序自治,實(shí)現(xiàn)涉訴信訪應(yīng)對(duì)主體由多元向單一進(jìn)行轉(zhuǎn)化、應(yīng)對(duì)依據(jù)由政策向法律進(jìn)行轉(zhuǎn)化、應(yīng)對(duì)內(nèi)容由行政向司法進(jìn)行轉(zhuǎn)化,提升司法公信力,實(shí)現(xiàn)涉訴信訪在法治框架內(nèi)進(jìn)行解決。

(二)涉訴信訪法治化模式的主要內(nèi)容

增強(qiáng)涉訴信訪領(lǐng)域立法,重點(diǎn)在訴訪分離、訴訪終結(jié)、訴訪引導(dǎo)等領(lǐng)域進(jìn)行立法,使涉訴信訪有法可依,由法規(guī)范,實(shí)現(xiàn)涉訴信訪調(diào)整依據(jù)主要由政策向法律的轉(zhuǎn)變,如當(dāng)前涉訴信訪的規(guī)范性文件主要由中央政法委制定,而中央政法委作為黨內(nèi)部門,并非國(guó)家機(jī)關(guān),其規(guī)范性文件的效力問題也值得商榷。

完善現(xiàn)行程序法內(nèi)容,優(yōu)化立法技術(shù),統(tǒng)一立法用語,提升立法科學(xué)化水平,從源頭上預(yù)防涉訴信訪的發(fā)生。對(duì)于三大程序法中有關(guān)當(dāng)事人的權(quán)利救濟(jì)用語,統(tǒng)一改為申請(qǐng)?jiān)賹?,并?duì)申請(qǐng)?jiān)賹彽臈l件、主體、時(shí)限、證據(jù)要求等程序性規(guī)則進(jìn)行明確,防止多頭申請(qǐng)和無序申請(qǐng)。

深入推進(jìn)司法公開,提升司法裁判技術(shù),增強(qiáng)裁判文書的說理釋法水平,減少涉訴信訪的發(fā)生。公開是最好的防腐劑,也是提升司法公信力的關(guān)鍵。部分涉訴信訪的產(chǎn)生根源很大程度上在于司法的不公開。公開司法的關(guān)鍵性程序,吸納直接利害關(guān)系人的參與;公開司法裁判的理由和根據(jù),做到以理服人,勝敗皆服;公開裁判的心證和說理過程,從而使裁判結(jié)果符合常識(shí)、常理、常情。

完善人民陪審員制度,擴(kuò)大人民陪審員的適用范圍。人民陪審員制度是我國(guó)司法民主的重要體現(xiàn),對(duì)于彌補(bǔ)法官知識(shí)、增強(qiáng)群眾參與、提升司法公信力具有重要意義。應(yīng)當(dāng)在實(shí)現(xiàn)人民陪審員倍增計(jì)劃的同時(shí),實(shí)現(xiàn)在涉訴信訪審查、聽證、申請(qǐng)?jiān)賹彽拳h(huán)節(jié)的全覆蓋,并將申請(qǐng)和實(shí)施權(quán)賦予當(dāng)事人。

(三)涉訴信訪應(yīng)對(duì)模式轉(zhuǎn)變的配套保障

涉訴信訪雖然可以通過立法技術(shù)實(shí)現(xiàn)“訴”與“訪”的處理程序的分離,但涉訴信訪中的“訪”也是因?yàn)椤霸V”而產(chǎn)生的。在我國(guó),司法往往作為政治的直接體現(xiàn),作為改造社會(huì)的工具之一而存在[29](P123),故此,實(shí)現(xiàn)司法的任務(wù)也就需要其他政治力量的支持和配合。在目前條件下,需要完善相關(guān)配套機(jī)制,實(shí)現(xiàn)涉訴信訪應(yīng)對(duì)機(jī)制的有效轉(zhuǎn)換。一是加強(qiáng)司法救助,明確各級(jí)財(cái)政預(yù)算范圍和標(biāo)準(zhǔn),確保司法救助的充分和有效,緩解訴訟當(dāng)事人的生活和生產(chǎn)困難。二是完善法律援助制度,對(duì)于涉訴信訪人員,實(shí)現(xiàn)律師參與全覆蓋,并在條件成熟時(shí)實(shí)行申訴強(qiáng)制代理制度,減少不當(dāng)信訪的比例。三是充分發(fā)揮各類社會(huì)組織的功能和優(yōu)勢(shì),積極引導(dǎo)各類主體參與涉訟信訪工作,消除信訪人的敵意和懷疑,增強(qiáng)其信任和認(rèn)同,解決糾紛,化解矛盾[30]。四是完善纏訴纏訪的懲處機(jī)制,對(duì)于惡意纏訴纏訪的,給予嚴(yán)厲打擊,并根據(jù)行為嚴(yán)重程度,給予行政或刑事處分,震懾違法信訪,維護(hù)涉訴信訪的秩序化。五是建立科學(xué)的涉訟信訪工作考評(píng)機(jī)制。對(duì)于因法官忠實(shí)法律程序做出裁判的,應(yīng)當(dāng)獲得程序上的保護(hù),不能因?yàn)榘l(fā)生涉訟信訪行為就對(duì)法官的行為作有錯(cuò)推定,同時(shí)通過改判率、再審率等司法指標(biāo)對(duì)涉訟信訪指標(biāo)進(jìn)行綜合考量。

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