趙文義，呂曉宇，趙久柄

1. 長(zhǎng)安大學(xué)，陜西 西安 710064

2. 海南省交通工程建設(shè)局，海南 ?？?570208

3. 中交第一公路勘察設(shè)計(jì)研究院有限公司，陜西 西安 710075

背景

從1993年開始，中國(guó)就逐漸在廈門、上海、深圳等地設(shè)立包括公路建設(shè)項(xiàng)目在內(nèi)的代建制改革試點(diǎn)，主要目標(biāo)是將政府投資項(xiàng)目的建設(shè)管理由投資、建設(shè)、管理和使用四項(xiàng)職能一體化模式轉(zhuǎn)化為投資、建設(shè)、管理和使用四項(xiàng)職能相互分離的模式。

2015年7月1日，為了提高公路建設(shè)項(xiàng)目的專業(yè)化管理水平、推動(dòng)工程管理的現(xiàn)代化進(jìn)程而制定的法規(guī)《公路建設(shè)項(xiàng)目代建管理辦法》正式實(shí)施。一些省市也陸續(xù)頒布了公路建設(shè)代建制改革的管理辦法及相關(guān)規(guī)定。目前，公路代建市場(chǎng)仍處于規(guī)范和培育階段，傳統(tǒng)的管控思維導(dǎo)致代建管理服務(wù)價(jià)格過低，如果不能突破目前的代建取費(fèi)模式，可能會(huì)形成公路監(jiān)理市場(chǎng)后的又一個(gè)工地悲劇。本文系海南省交通科技項(xiàng)目（JT20170898006）的階段性成果，主要梳理公路代建市場(chǎng)的價(jià)格影響機(jī)制、價(jià)格導(dǎo)致的公地悲劇及其治理思路。

公路代建市場(chǎng)的交易標(biāo)的

市場(chǎng)是交易的場(chǎng)所或機(jī)制，公路代建市場(chǎng)交易的標(biāo)的是代建管理服務(wù)。對(duì)于公路建設(shè)業(yè)主來說，建設(shè)管理服務(wù)可以有兩個(gè)來源：一是自己搭建建設(shè)管理服務(wù)隊(duì)伍；二是到公路代建市場(chǎng)上購(gòu)買建設(shè)管理服務(wù)即代建管理服務(wù)。

如果公路建設(shè)業(yè)主選擇到公路代建市場(chǎng)上購(gòu)買建設(shè)管理服務(wù)，可能的原因有三個(gè)：一是公路代建市場(chǎng)提供的建設(shè)管理服務(wù)成本更低；二是限于政府職能轉(zhuǎn)變、治理體系現(xiàn)代化改革等非簡(jiǎn)單市場(chǎng)交易成本的考慮，不能或者不允許自己搭建建設(shè)管理服務(wù)隊(duì)伍；三是為了推行代建制改革的需要，即便是公路建設(shè)業(yè)主擁有自己搭建的建設(shè)管理服務(wù)隊(duì)伍，也要到公路代建市場(chǎng)上購(gòu)買建設(shè)管理服務(wù)。

海南省屬于為了推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、治理體系現(xiàn)代化改革的需要，而不允許自己搭建建設(shè)管理服務(wù)隊(duì)伍；西藏、新疆屬于基本做不到自己搭建符合公路建設(shè)要求的建設(shè)管理服務(wù)隊(duì)伍；陜西省則屬于推行代建制改革的需要，因?yàn)殛兾鞲咚偌瘓F(tuán)、陜西交通建設(shè)集團(tuán)的建設(shè)管理服務(wù)能力都很強(qiáng)。

公路建設(shè)業(yè)主自己搭建建設(shè)管理服務(wù)隊(duì)伍面臨著由工程建設(shè)規(guī)模的波動(dòng)而導(dǎo)致的人員安置困難，而且由于政府投資的公路建設(shè)業(yè)主基本上有三種形式——政府主管部門、事業(yè)型管理機(jī)構(gòu)和政府控制的國(guó)有建設(shè)企業(yè)，不利于政府職能轉(zhuǎn)變和治理體系現(xiàn)代化改革，也不利于構(gòu)建“小政府、大社會(huì)、大市場(chǎng)”的格局。

代建服務(wù)價(jià)格的影響機(jī)制

價(jià)格機(jī)制可以協(xié)調(diào)供給和需求，也就是亞當(dāng)·斯密所說的“看不見的手”。對(duì)于公路代建市場(chǎng)來說，價(jià)格機(jī)制可以催生供給，代建管理服務(wù)的價(jià)格提高可以催生更多的代建企業(yè)，從而使公路代建市場(chǎng)得以很好地培育。但是，代建管理服務(wù)的需求不僅僅是價(jià)格機(jī)制的作用，還涉及行政管理體制、政府職能轉(zhuǎn)變、治理體系現(xiàn)代化等改革所提供的需求。價(jià)格機(jī)制也可以起到資源配置的作用。對(duì)于公路代建市場(chǎng)來說，主要體現(xiàn)在人力資源的配置上，代建管理服務(wù)的價(jià)格提高后可以吸引更多高層次的工程管理服務(wù)人員。價(jià)格機(jī)制還可以起到提高質(zhì)量信號(hào)的作用，在公路代建市場(chǎng)中，更多高層次工程管理服務(wù)人員的加入，會(huì)提升代建管理服務(wù)的質(zhì)量。

從公路代建市場(chǎng)的整體來看，隨著代建管理服務(wù)的價(jià)格下降，公路代建市場(chǎng)的供給量就會(huì)減少，而且在減少的供給量中，那些擁有更多高層次工程管理服務(wù)人員的代建企業(yè)退出，就會(huì)出現(xiàn)所謂的“逆向選擇”問題，因?yàn)楦哔|(zhì)量的代建管理服務(wù)在較低的價(jià)格之下將不再劃算，結(jié)果是剩下來的代建企業(yè)所提供的代建管理服務(wù)的平均質(zhì)量下降；另一方面，隨著代建管理服務(wù)的價(jià)格上升，公路代建市場(chǎng)的供給量就會(huì)增加，而且在增加的供給量中，那些擁有更多高層次工程管理服務(wù)人員的代建企業(yè)加入，使高質(zhì)量的代建管理服務(wù)在較高的價(jià)格之下將變得有利可圖，而且相對(duì)來說更有競(jìng)爭(zhēng)力，結(jié)果是市場(chǎng)上代建企業(yè)所提供的代建管理服務(wù)的平均質(zhì)量提高。代建服務(wù)價(jià)格對(duì)服務(wù)質(zhì)量的影響機(jī)制如圖1所示（圖1來自《管理經(jīng)濟(jì)學(xué)》第78頁(yè)，李自杰著，2007年版）。

圖1 代建服務(wù)價(jià)格對(duì)質(zhì)量的影響曲線

圖1中橫坐標(biāo)p代表代建服務(wù)價(jià)格，縱坐標(biāo)q代表代建服務(wù)平均質(zhì)量。代建服務(wù)價(jià)格對(duì)質(zhì)量的影響曲線的第一個(gè)特點(diǎn)是向右上方傾斜，表示代建管理服務(wù)的平均質(zhì)量將隨著代建服務(wù)價(jià)格的上升而提高；第二個(gè)特點(diǎn)是向上凸出，表示盡管代建管理服務(wù)的平均質(zhì)量將隨著代建服務(wù)價(jià)格的上升而提高，但是提高的速率卻越來越慢，也就是說代建服務(wù)價(jià)格的變動(dòng)對(duì)代建管理服務(wù)平均質(zhì)量的影響是遞減的；第三個(gè)特點(diǎn)是與橫坐標(biāo)的交點(diǎn)大于零，表示在代建服務(wù)價(jià)格下降到零以前（p0），代建管理服務(wù)平均質(zhì)量就已經(jīng)降到零，整個(gè)公路代建市場(chǎng)消失；第四個(gè)特點(diǎn)是代建服務(wù)價(jià)格對(duì)質(zhì)量的影響曲線逐漸逼近q1，但是不可能達(dá)到，因?yàn)榉?wù)質(zhì)量不可能是完美的。

代建服務(wù)價(jià)格導(dǎo)致的公地悲劇

公地悲劇源于1833年威廉·佛司特·洛伊在討論人口的著作中所使用的比喻，加勒特·哈丁于1968年在《Science》上將這個(gè)概念加以延伸，講述的是理性牧人無限制增加牧群規(guī)模而導(dǎo)致公共牧場(chǎng)毀滅的故事，影射個(gè)體利益與公共利益相沖突的社會(huì)陷阱。正如亞里士多德所言：“那由最大人數(shù)所共享的事物，卻只得到最少的照顧?！?/p>

在公路代建市場(chǎng)中，按照目前的代建計(jì)費(fèi)模式，代建取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過低，每個(gè)代建企業(yè)都不愿意投入太多人力，尤其是既有技術(shù)又有經(jīng)驗(yàn)的高層次工程管理服務(wù)人員，這最終必然會(huì)導(dǎo)致代建效果差強(qiáng)人意，從而弱化甚至否定代建制的功能和作用。除了代建企業(yè)，代建行業(yè)從業(yè)者也是如此，由于代建取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過低，代建從業(yè)者的報(bào)酬肯定不會(huì)高，于是就得過且過或者把精力用在權(quán)力尋租上，從而弱化代建效果。從表面上看，公路代建市場(chǎng)的情況似乎與公地悲劇不同，理性牧人更多地索取，而代建企業(yè)或者代建從業(yè)者是更少地付出，但是在既定收入下的更少付出就是單位付出的更多索取。市場(chǎng)環(huán)境可以視為公共資源，代建企業(yè)或者代建從業(yè)者可以視為理性牧人，理性牧人的追求最終會(huì)導(dǎo)致公共牧場(chǎng)的毀滅，代建企業(yè)或者代建從業(yè)者的理性追求也會(huì)導(dǎo)致代建制度的失效。

我國(guó)工程監(jiān)理市場(chǎng)幾十年的實(shí)踐就是典型的公地悲劇的案例。曾幾何時(shí)，我國(guó)工程管理領(lǐng)域?qū)ΡO(jiān)理制度寄予了太高的期望，把監(jiān)理單位視為中立的第三方，但是監(jiān)理市場(chǎng)的實(shí)踐證明，過低的工程監(jiān)理取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)難以支撐監(jiān)理制度的理想。2016年，新修訂的《公路工程施工監(jiān)理規(guī)范》調(diào)整了監(jiān)理單位的定位，回歸咨詢服務(wù)的本質(zhì)屬性。

代建服務(wù)價(jià)格的治理思路

公路代建市場(chǎng)目前仍然屬于新興市場(chǎng)，處于逐步規(guī)范和培育過程之中。根據(jù)基本的底層商業(yè)規(guī)則，應(yīng)該遵循“物以稀為貴”的準(zhǔn)則，允許先進(jìn)入代建市場(chǎng)的代建企業(yè)獲得超高利潤(rùn)，從而發(fā)展壯大，提高競(jìng)爭(zhēng)力，吸引更多企業(yè)進(jìn)入代建市場(chǎng)提供代建管理服務(wù)，通過充分市的場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)回歸正常市場(chǎng)利潤(rùn)。從市場(chǎng)培育的角度來看，先進(jìn)入的代建企業(yè)為市場(chǎng)開拓和培育提供了公共性，理應(yīng)得到更多的市場(chǎng)回報(bào)甚至是政府補(bǔ)貼。但是，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)管控思維依然嚴(yán)重地束縛公路代建市場(chǎng)的培育和發(fā)展，僵化與過低的代建取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)會(huì)把代建管理服務(wù)牢固地鎖定在低水平狀態(tài)。

如果不能突破目前的代建取費(fèi)模式，按照市場(chǎng)需求提供高水平的代建管理服務(wù)并獲取應(yīng)有的市場(chǎng)回報(bào)，公路代建市場(chǎng)很可能會(huì)繼公路監(jiān)理市場(chǎng)后再一次重蹈公地悲劇的覆轍，更無法培育具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的公路建設(shè)咨詢企業(yè)。因此，必須突破傳統(tǒng)管控思維，遵循黨的十八屆三中全會(huì)提出的治理體系現(xiàn)代化目標(biāo)，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，處理好政府-市場(chǎng)-企業(yè)、中央-部門-地方、政府-社會(huì)-公眾這三組關(guān)系，協(xié)調(diào)政府主導(dǎo)改革與市場(chǎng)決定性作用的關(guān)系，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)與基層探索的有機(jī)結(jié)合，通過合理的利益表達(dá)和博弈機(jī)制，動(dòng)員和吸收社會(huì)力量推進(jìn)改革。