辛田 王珂

（河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院 河南開封 475004）

2014年國務(wù)院頒布的《社會救助暫行辦法》，首次明確了社會工作在社會救助中的重要地位，標志著社會工作正式攝入到社會救助的話語體系中。隨后，民政部于2015年出臺了《關(guān)于加快推進社會救助領(lǐng)域社會工作發(fā)展的意見》（民發(fā)〔2015〕88號），為推動社會工作介入社會救助在制度與實踐上提供了操作化路徑。十九大報告中提出，要深入開展脫貧攻堅，堅決打好精準脫貧攻堅戰(zhàn)，全面建成小康社會，保證全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感[1]。但社會工作介入社會救助是一個復(fù)雜的過程，并不僅僅是簡單的落實文件，介入過程充滿了各種挑戰(zhàn)。因此，本文試圖通過兩者關(guān)系、面臨問題、融合路徑三方面探討如何提高社會工作介入社會救助的成效。

一、社會工作與社會救助關(guān)系分析

社會工作與社會救助既有相通之處，也具有一定區(qū)別。首先，社會救助是社會工作的傳統(tǒng)服務(wù)領(lǐng)域，社會工作產(chǎn)生并發(fā)展于社會救助服務(wù)，二者具有內(nèi)在統(tǒng)一性，互為依存，密不可分。社會工作“助人自助”的價值取向與社會救助的目標具有同源性，都是為貧困群眾提供服務(wù)。同時還具有一定的互補性，即社會救助為社會工作服務(wù)提供了實踐平臺，社會工作的專業(yè)價值理念又有可以成為社會救助服務(wù)的核心內(nèi)涵。不同的社會工作者根據(jù)不同的理論視角或?qū)嵺`取向，運用個案工作、小組工作與部分社區(qū)工作方法也可以提供更科學(xué)的專業(yè)服務(wù)與救助方法[2]。

社會工作作為一種專門助人的職業(yè)，其介入社會救助，不僅促使社會工作回歸其專業(yè)本意，彰顯其專業(yè)價值，而且推動社會救助從物質(zhì)救助邁向社會服務(wù)，引領(lǐng)社會救助理念和發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變。其“助人自助”的價值理念與綜合科學(xué)的知識方法，恰好彌補傳統(tǒng)社會救助的不足，致力于幫助服務(wù)對象提升自身發(fā)展能力，增強社會功能，構(gòu)建社會支持網(wǎng)絡(luò)[3](P31)。

另外，兩者還存在一定的差異和區(qū)別。社會救助注重為救助對象提供物質(zhì)幫助，而社會工作偏向精神層面救助，更加側(cè)重救助對象思想文化脫貧。社會救助一般是自上而下的對救助對象進行基本生活和經(jīng)濟援助，一定程度上通過政府要求將其作為一種普通意義上的救助行為，形成了一種救助對象與服務(wù)主體之間不平衡、被動關(guān)系。而社會工作側(cè)重救助對象的心理、思想精神層面，發(fā)揮其主體性作用，提升其自我認同度，與救助對象間建立平等信任關(guān)系，從自身角度出發(fā)考慮其真正需求，促使救助對象整體性發(fā)展，在“救”的基礎(chǔ)上實現(xiàn)了“助”。

但救助對象需求是多元化的，這是一個超越與融合的過程，社會工作介入社會救助應(yīng)超越兩者之間的關(guān)系，強調(diào)多元化的救助策略，有效發(fā)揮社會工作在社會救助中的服務(wù)提供、能力促進、資源鏈接、政策完善、需求評估功能。也就是說社會工作既要結(jié)合社會救助的制度，又要以實踐經(jīng)驗（證據(jù)）為本，才能提供符合救助對象需要的專業(yè)服務(wù)。因此，本文從多個維度將社會救助與社會工作進行比較分析（見表1），以期從中探討發(fā)現(xiàn)兩者融合嵌入的新路徑。

表1 社會救助與社會工作的區(qū)別

二、社會工作介入社會救助存在問題分析

（一）主體自身能力欠缺。主體既包括服務(wù)主體也包括救助對象。救助社會工作所面臨的群體與問題錯綜復(fù)雜，這無疑使服務(wù)主體承受著現(xiàn)實帶來的挑戰(zhàn)和壓力，對其專業(yè)能力提出更高要求。目前缺乏社會工作專業(yè)人才，并且大部分年輕社工又缺少實務(wù)經(jīng)驗和生活閱歷。這不僅會帶給救助對象失望感，社工本身還可能會感到無助感。并且基層工作人員通常有著繁雜的工作任務(wù)，合作意識較差，害怕自身的介入會在項目結(jié)束后無法“抽身”。此外，因社會救助對象實際情況各異，社工開展大規(guī)模的社區(qū)活動具有較大難度。只能針對部分有相同需求的救助對象開展相應(yīng)的社工服務(wù)，這就導(dǎo)致一部分救助對象無法參與其中。另一層面，在目前的救助工作中，救助對象參與不足問題十分突出，往往處于被審查、被救助的地位，自主性受到剝削。對救助對象來說，年齡層次、文化程度與身體狀況都有所不同，有些只能維持在健康狀態(tài)下的基本生存，而有些則是貧病交加。他們對社會工作者缺乏信任，害怕接觸，往往對他們能力產(chǎn)生懷疑，對低保申請各方面持有保守態(tài)度，影響介入服務(wù)的質(zhì)量。其次對其缺乏就業(yè)激勵，具有勞動能力的救助對象自身發(fā)展動力不足，造成“貧困陷阱”和“福利依賴”現(xiàn)象并存。

（二）機構(gòu)整合效果不佳。在我國現(xiàn)行政治體制下，往往是以政府制度為核心實施社會救助，政府掌握大部分社會資源，民辦社工機構(gòu)與企業(yè)參與社會救助工作有限。因社工機構(gòu)與社會救助服務(wù)內(nèi)容相似度較高，政府對其接受認可程度較低，很難使其作為一種“先進工具”引入其中，政府缺乏與社工機構(gòu)等社會力量的對話與合作，沒有形成多主體式合作方式，忽視了社會力量的價值與功能。并且在基層社區(qū)內(nèi)社會工作介入社會救助中會出現(xiàn)各種問題，由于社區(qū)工作者事務(wù)繁雜和對社會工作者介入的排斥，無法照顧到社區(qū)個人需要，同時，因政府自上而下的要求社區(qū)被動接受社工服務(wù)項目的介入，在執(zhí)行過程中可能會出現(xiàn)產(chǎn)生過度依賴和“敷衍了事”兩種現(xiàn)象。因此，社工機構(gòu)與政府基層部門之間的合作存在張力。另外，政府內(nèi)部也存在著條塊分割、多方管理的現(xiàn)象，不同內(nèi)容的救助項目分派在相關(guān)部門，沒有統(tǒng)一管理機構(gòu)，往往在資金、決策和責任承擔上出現(xiàn)互相扯皮、互相推諉的狀況[4]。

（三）體制機制亟待優(yōu)化。近年來，隨著“美麗中國”建設(shè)的不斷深入，群眾對政府公共服務(wù)能力的要求也不斷提高。目前，國家正加大力度進行供給側(cè)改革，以擴大優(yōu)質(zhì)增量供給，實現(xiàn)供需動態(tài)平衡。這不僅使社會救助服務(wù)迎來更廣闊的前景，同時也面臨更嚴峻的挑戰(zhàn)，最根本的體現(xiàn)是內(nèi)在體制機制存在一定問題。雖然在醫(yī)療、低保、教育、住房、就業(yè)等方面建立了相應(yīng)的救助制度，但由于我國目前大部制改革仍處于深化階段，一些機構(gòu)缺乏統(tǒng)一管理，制度銜接性不夠，在救助對象、救助標準、救助程序以及救助管理制度等方面處于“碎片化”狀態(tài)[3](P30)。且政府在資金、人力、物力等方面的投入缺乏連續(xù)性，致使社工不能提供長效服務(wù)。再加上當前我國社工組織發(fā)展不充分，對于救助對象在實際生活中遇到的各種困頓得不到及時、科學(xué)、專業(yè)的解決。同時，各項社會救助制度存在城鄉(xiāng)分割的情況，致使城市居民和農(nóng)村居民在社會救助上缺乏公平公正待遇。針對農(nóng)村地區(qū)缺少相應(yīng)的農(nóng)村社會救助制度和監(jiān)督制度，相關(guān)的救助機制薄弱，透明程度低，缺少監(jiān)督管理機制，導(dǎo)致在救助資金發(fā)放和分配上出現(xiàn)各種問題，救助對象與救助標的準隨意性和救助實踐過程的無序性，這都影響著救助服務(wù)的管理效應(yīng)。

三、社會工作介入社會救助的超越與融合

（一）完善服務(wù)體制機制，提供制度化保障。社會工作介入社會救助需要合理的體制機制，這一體系中任一要素和環(huán)節(jié)都需要通過制度形式予以規(guī)范和保障。尤其是民政部門與社工機構(gòu)應(yīng)通過制度建設(shè)推進社會工作與社會救助的融合，打破以政府為核心的救助模式，充分發(fā)揮民辦非企業(yè)社工機構(gòu)等社會力量的作用，由強制管理向人性化服務(wù)轉(zhuǎn)變，使救助更具“人情味”。首先是營造有利于社工機構(gòu)生長發(fā)芽的制度體系，不僅如此，還需為社會工作人才提供就業(yè)鼓勵與工作激勵制度。其次是健全政府購買社會工作服務(wù)制度，為其提供長效發(fā)展的項目。不僅可以購買社工機構(gòu)服務(wù)項目，還可以購買社會工作專業(yè)崗位。除了政府購買服務(wù)外，社區(qū)也可以通過購買社工服務(wù)，完善社區(qū)社會救助服務(wù)。在此過程中，政府應(yīng)避免過度干預(yù)，賦予社工機構(gòu)更多獨立性與自主性。最后是完善社會工作介入社會救助評估體制。公共救助服務(wù)需進行效果評估與質(zhì)量管理，建立救助評估機制，包括服務(wù)需求報告機制、服務(wù)績效評估機制和專業(yè)監(jiān)督機制。對救助服務(wù)績效評估不僅需要發(fā)揮社工機構(gòu)（高校）在評估中的作用，建立較為統(tǒng)一的服務(wù)評估指標體系，還需要根據(jù)社會工作參與社會救助的實際情況去制定評估方案，使社會工作能夠科學(xué)有效介入社會救助[5]。

（二）構(gòu)建“網(wǎng)絡(luò)式”合作平臺，吸引社會力量參與。首先是在社區(qū)基礎(chǔ)上實現(xiàn)社會機構(gòu)與社會工作之間的“三社聯(lián)動”。例如，在互聯(lián)網(wǎng)＋、大數(shù)據(jù)背景下，以社區(qū)為核心建構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化信息平臺，使社區(qū)可以與社工機構(gòu)建立一種長期合作模式，互相嵌入。其次是在社會工作與社會救助兩者相輔相成，相互協(xié)作的基礎(chǔ)上，通過構(gòu)建多方合作化模式，吸引高校智庫（社工機構(gòu)）、基金會、民辦社工機構(gòu)、企業(yè)參與其中，形成“網(wǎng)絡(luò)式”互助平臺。這不僅可以豐富救助資金籌集渠道，還可以實現(xiàn)服務(wù)主體多元化，使救助方式不單調(diào)，更具專業(yè)化特色。而從當前社會救助的服務(wù)供給形式來看，單純依靠政府體用物質(zhì)資金的救助方式，難以滿足社會救助日益增長的社會需求。迫切需要鼓勵單位和個人等社會力量通過捐贈幫扶項目、志愿服務(wù)等方式參與社會救助，這不僅可以解決救助對象基本生活需求，還有助于社會救助長效機制的形成。在此過程中，可以優(yōu)化組合社會力量，將其效能發(fā)揮到最大。社工機構(gòu)可以提供心理支持、小組互動、社區(qū)動員等救助；高?？梢蕴峁┲菐臁⑷瞬胖С?，為社會救助輸入專業(yè)“能量”，還可以作為長效救助機制中的第三方評估主體，確保滿足服務(wù)需求；而企業(yè)資金能夠為社會救助提供源源不斷的動力。通過這一平臺建設(shè)，服務(wù)主體之間、服務(wù)主體與救助對象之間都可以進行良好溝通與合作，構(gòu)建一個長效性多元化的社會救助網(wǎng)絡(luò)[6]。

（三）激發(fā)救助對象潛能，關(guān)注其自身優(yōu)勢。提高救助對象社會適應(yīng)能力，用優(yōu)勢視角代替“問題”視角，實現(xiàn)救助工作的專業(yè)化。首先社會工作的價值理念需引領(lǐng)社會救助基本觀念，介入方法的選擇需凸顯“服務(wù)對象為本”的價值理念。其次，需進行實踐調(diào)查，通過與其親友、社區(qū)居民、社區(qū)管理與服務(wù)人員之間的聯(lián)系掌握救助對象實際情況。同時對服務(wù)過程進行反思，實時對救助對象進行家訪不僅要仔細分析社會救助問題，給予正確判斷分析，還應(yīng)對救助方式進行研究總結(jié)，為社會救助政策的完善提供實踐經(jīng)驗。另外，通過開展宣傳倡導(dǎo)服務(wù)，幫助救助對象更詳細了解政府的社會救助政策，保證救助信息公開透明性。使救助對象了解申請程序與要求。在這一過程中，社會工作者為社會救助對象長遠發(fā)展考慮，容易理解他們的立場并維護正當權(quán)益，在政府與社會關(guān)系中發(fā)揮著承上啟下的作用，能夠及時反映社會救助對象動態(tài)需求。一方面實現(xiàn)政府與社會救助對象雙向聯(lián)系，及時有效的反饋社會救助政策執(zhí)行的成效與不足。另一方面強化了救助對象主體地位。

因此，推動社會工作與社會救助進一步的融合，需要在專業(yè)理念與具體實踐的碰撞中尋找兩者的結(jié)合點，逐步完成融合。政府對新時期我國社會救助領(lǐng)域的新形勢建立清晰認識，加強對民辦社會工作機構(gòu)等社會力量參與的政治引導(dǎo)，增加社會救助領(lǐng)域中社會工作服務(wù)項目購買。同時加大對社會救助領(lǐng)域社會工作服務(wù)崗位的開發(fā)[7]。