劉建華

必須把債務(wù)規(guī)?？刂坪惋L(fēng)險(xiǎn)防范作為一項(xiàng)嚴(yán)肅的政治任務(wù)、政治責(zé)任交代給地方政府，因債務(wù)問題被告一票否決，并列入官員政績檔案，影響選拔任用。

地方債，即有財(cái)政收入的地方政府與地方公共機(jī)構(gòu)發(fā)行的債券，換言之，就是地方政府向公眾之間的一種資金借貸。

近年來，隨著地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共基礎(chǔ)建設(shè)的需要，地方債務(wù)額迅速膨脹，2017年中央經(jīng)濟(jì)工作會議明確提出，“切實(shí)加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理”，反映出國家層面對地方債問題的高度關(guān)注，也從側(cè)面反映出目前各地方政府地方債務(wù)的沉重性。

6月，北京、廣東、云南、陜西、湖北等多個省份的2018年省級財(cái)政預(yù)算調(diào)整方案的報(bào)告獲得當(dāng)?shù)厝舜蟪Ｎ瘯鷾?zhǔn)。值得關(guān)注的是，各地對防范高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)保持高度重視。比如，廣東省人大財(cái)經(jīng)委建議，列入債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的市縣原則上不新增債務(wù)限額。7月25日，遼寧省十三屆人大常委會第四次會議決定成立政府支出預(yù)算結(jié)構(gòu)和政府性債務(wù)問題調(diào)查委員會，這是我國省級人大常委會成立的首個專門針對地方債務(wù)問題的調(diào)查委員會。

各地建立各種相關(guān)機(jī)構(gòu)和密集出臺對應(yīng)措施，旨在嚴(yán)控地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

PPP項(xiàng)目讓地方債務(wù)急增

“發(fā)展免不了投入，要投入就要資金?！钡胤揭l(fā)展，但卻沒錢，怎么辦？

2014年9月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，進(jìn)一步明確了地方政府債務(wù)管理，其中積極推廣運(yùn)用政府和社會資本合作（PPP）模式，吸引社會資本參與公益性事業(yè)投資和運(yùn)營，讓PPP項(xiàng)目一度在全國“遍地開花”。

各地方政府各種PPP項(xiàng)目密集上馬，由于地方政府不正確的政績觀，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目以各種融資手段片面追求短期經(jīng)濟(jì)發(fā)展效益，地方債務(wù)不斷高漲，而企業(yè)為了利潤的最大化，將更多精力放在地方政府資金對接，PPP項(xiàng)目范圍會出現(xiàn)泛化傾向。

在PPP項(xiàng)目中，政府需要扮演公共事務(wù)的管理者和公共產(chǎn)品或服務(wù)的購買者。復(fù)旦大學(xué)金融研究中心主任孫立堅(jiān)指出，近年來各地城市公共服務(wù)和公共設(shè)施的逐步完善，以三四線城市的變化更為明顯。一方面，這些資本密集型的項(xiàng)目，依靠政府與社會合作的模式得到發(fā)展；另一方面，資金還款周期需要3—10年，無形中增加了銀行的資金壓力，加上互聯(lián)網(wǎng)金融與理財(cái)產(chǎn)品的出現(xiàn)，銀行儲蓄量也在降低，還款能力下降，導(dǎo)致資產(chǎn)端的債務(wù)惡化，加劇影子銀行表外業(yè)務(wù)資金激增，形成惡性循環(huán)。

在地方政府的政績和企業(yè)的利益驅(qū)使下，從一定程度上看，PPP項(xiàng)目是地方債擴(kuò)張的“催化劑”。

近年來地方政府以PPP為入口，形成新的地方債缺口，就是最典型的手段之一。地方債能夠給當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施融資方式帶來重大轉(zhuǎn)變，地方政府債務(wù)主要用于數(shù)額龐大的公共服務(wù)建設(shè)，改善百姓的日常生活。如2017年廣東省在中央下達(dá)新增債務(wù)額度內(nèi)發(fā)行地方政府債券940.8億元，深圳市利用市本級債務(wù)限額與余額空間發(fā)行項(xiàng)目收益與融資自求平衡專項(xiàng)債券20億元。全省合計(jì)發(fā)行新增地方政府債券960.8億元。這些新增政府債券主要用于保障中央和廣東省確定的重點(diǎn)交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施，以及土地儲備、保障性住房等領(lǐng)域支出。

廣東省政府提交省十三屆人大常委會第三次會議審議的關(guān)于廣東省地方政府性債務(wù)管理情況報(bào)告顯示：2017年全省地方債余額預(yù)計(jì)執(zhí)行數(shù)9023.37億元，償還本金利息共計(jì)221.1億元。根據(jù)2018年中央與地方預(yù)算草案，今年新增地方債總額為2.18萬億。其中，一般債券8300億元，專項(xiàng)債券1.35萬億。

2017年，中央財(cái)政債務(wù)余額約為13.47萬億元，地方顯性債務(wù)規(guī)模約為18.58萬億元，兩者之和為32.06萬億元，占當(dāng)年名義GDP的比重約為38.76%，負(fù)債率雖然低于國際通行的60%警戒線，但如果計(jì)入地方政府的隱性債務(wù)23.57萬億元，負(fù)債率就上升至67.26%，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高。

從省級層面來看，江蘇、浙江等東部省份負(fù)債絕對規(guī)模較高，但相對負(fù)債率較低，總體風(fēng)險(xiǎn)可控，而貴州、青海等西部省份債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高。測算表明，共有11個西部省市、2個東部省市、2個東北省份的總負(fù)債率水平超過了60%，值得進(jìn)一步關(guān)注。

數(shù)據(jù)綜合顯示，各地地方債務(wù)不斷上升。當(dāng)?shù)胤秸杖胧站o時(shí)，債務(wù)危機(jī)將演變?yōu)檫B鎖現(xiàn)象，因此處理地方政府債務(wù)迫在眉睫。

堅(jiān)持中央不救助原則

廣東省地方政府性債務(wù)管理情況報(bào)告全面披露了廣東省地方債各項(xiàng)數(shù)據(jù)。在存量方面，2017年，全省地方政府債務(wù)余額預(yù)計(jì)執(zhí)行數(shù)9023.37億元（含深圳市117.24億元），比2016年末增加444.05億元，主要原因是發(fā)行新增地方政府債券。其中，政府債券7357.03億元，占81.53%。在增量方面，去年財(cái)政部下達(dá)廣東新增政府債務(wù)額度951億元，其中新增一般債務(wù)限額280億元，新增專項(xiàng)債務(wù)限額671億元。

“目前廣東省政府債務(wù)總體安全，風(fēng)險(xiǎn)可控。一方面，債務(wù)規(guī)模嚴(yán)格控制在財(cái)政部核定的10730.6億元限額內(nèi)；另一方面，債務(wù)率總體處于較低水平。根據(jù)初步測算，去年廣東省政府債務(wù)率指標(biāo)低于全國平均水平，且遠(yuǎn)低于100%的警戒線。2018年新增政府債務(wù)限額后，由于財(cái)力增加和存量債務(wù)消化等原因，預(yù)計(jì)全省政府債務(wù)率將比上年略有下降。”廣東省財(cái)政廳有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，由于造血功能強(qiáng)勁，廣東省償債能力較強(qiáng)。財(cái)政收入的增長穩(wěn)定，為償還債務(wù)提供了可靠保障。

湖南省有關(guān)方面也表示，政府性債務(wù)總量仍然不小，特別是隱性債務(wù)形式多、增速快，積累的局部風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。

4月4日，新疆維吾爾自治區(qū)發(fā)展和改革委員會官網(wǎng)的一篇文章顯示要求新疆PPP項(xiàng)目全線停工，對于目前已開展前期工作的建設(shè)項(xiàng)目，凡是資金來源落實(shí)不了的，一律不得上報(bào)，一律不予受理。

2017年12月23日，審計(jì)署公布了《財(cái)政部關(guān)于堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務(wù)增量情況的報(bào)告》，財(cái)政部對外表示，堅(jiān)持中央不救助原則，做到“誰家的孩子誰抱”，堅(jiān)決打消地方政府和金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為中央政府會“買單”的“幻覺”。

中央政府兜底“夢碎”，幾天后就有地方政府進(jìn)行了“調(diào)整”。2018年1月3日，新華社發(fā)布一則新聞，內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委承認(rèn)政府財(cái)政收入虛增空轉(zhuǎn)，部分旗縣區(qū)工業(yè)增加值存在水分。財(cái)政審計(jì)部門反復(fù)核算后，2016年一般公共預(yù)算收入530億元，同時(shí)調(diào)整了2017年收支預(yù)算預(yù)期目標(biāo)。調(diào)減后，2017年全區(qū)一般公共預(yù)算收入1703.4億元，比2016年公布數(shù)據(jù)下降14.4%，這也是繼遼寧省造假GDP之后，第二個主動承認(rèn)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)造假的省份。

有專家表示，究其原因，在于調(diào)減后財(cái)政收入下降，側(cè)面映襯地方政府債務(wù)還本付息的壓力加大，有提前“做報(bào)備”之嫌。而同天舉行的內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)工作會議上，一批政府過度舉債的項(xiàng)目被停建、緩建，還堅(jiān)決叫停包頭和呼和浩特地鐵部分項(xiàng)目。

中國社會科學(xué)院金融研究所法與金融研究室副主任尹振濤說，對于PPP項(xiàng)目的清理整頓以及各地政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的化解正在如火如荼開展。在此過程中，我們需要深入理解中央為了防風(fēng)險(xiǎn)所采取的果斷政策，同時(shí)各地方政府和監(jiān)管機(jī)構(gòu)也應(yīng)注意到，在風(fēng)險(xiǎn)化解處置過程中可能會引起的風(fēng)險(xiǎn)。例如，PPP項(xiàng)目突然停止，前期的投入可能無法收回，給金融機(jī)構(gòu)包括金融市場帶來波動，還需考慮風(fēng)險(xiǎn)，妥善處理。

地方債列入官員政績檔案

地方債規(guī)模增大始于2013年，按照一般3—10年的債務(wù)周期，從去年開始，地方債已經(jīng)到了集中解決的階段。

廣東省地方政府性債務(wù)管理情況報(bào)告也指出了廣東省相對突出的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)：個別年度到期應(yīng)償還政府債務(wù)較集中。從2017年末統(tǒng)計(jì)情況來看，該省政府債務(wù)償還高峰期為2021年，達(dá)1635億元，占全省政府債務(wù)余額的18%，其中粵東西北地區(qū)12市372億元。報(bào)告分析認(rèn)為，這是由于2021年為置換債券到期高峰，總量約1180億元，占到期政府債務(wù)的72%。

報(bào)告特別指出了粵東西北面臨的挑戰(zhàn)，認(rèn)為其到期政府債務(wù)規(guī)模雖少于珠三角地區(qū)，但限于自身財(cái)力薄弱，主要依靠省財(cái)政轉(zhuǎn)移支付維持運(yùn)轉(zhuǎn)，大額債務(wù)到期應(yīng)償還將加劇財(cái)政收支矛盾。

據(jù)廣東省財(cái)政廳有關(guān)負(fù)責(zé)人透露，為堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，用好債務(wù)政策，該省嚴(yán)格新增債券資金的使用要求，加強(qiáng)新增債券資金使用監(jiān)管，建立新增債項(xiàng)目備案機(jī)制，此外，還建立了債務(wù)情況通報(bào)制度，加強(qiáng)對債務(wù)增量的監(jiān)控，對21個地級以上市政府性債務(wù)與隱性債務(wù)情況按季度通報(bào)至省、所在市主要領(lǐng)導(dǎo)，并要求市參照省的做法對所轄縣區(qū)進(jìn)行通報(bào)，層層傳導(dǎo)壓力，壓實(shí)責(zé)任。

廣東省財(cái)政廳負(fù)責(zé)人表示，下一步廣東省將加強(qiáng)對市縣政府債務(wù)管理工作的指導(dǎo)督促，妥善處理到期政府債務(wù)，根據(jù)年度到期應(yīng)償還政府債務(wù)規(guī)模，將還本付息資金納入年度預(yù)算安排，落實(shí)償債資金來源，并嚴(yán)格新增政府投資項(xiàng)目審批。

在中國人民大學(xué)國際貨幣研究所所長助理曲強(qiáng)看來，地方債問題包含著兩分法的辯證關(guān)系?！皬亩唐诜治?，地方債風(fēng)險(xiǎn)不容小覷，尤其要警惕靠舉債為地方財(cái)政補(bǔ)窟窿、為僵尸企業(yè)續(xù)命的做法。但長期來看，政府債務(wù)擴(kuò)張的問題在國際上并不少見，美國、歐盟、日本等國家舉債的力度、強(qiáng)度和持續(xù)的時(shí)間都要遠(yuǎn)超中國。眾多事例表明，在經(jīng)濟(jì)下行周期，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與投資的適當(dāng)有序擴(kuò)張，對中短期衰退具有抑制作用。而地方債務(wù)的投資對象往往在于新經(jīng)濟(jì)和創(chuàng)新領(lǐng)域，蘊(yùn)涵潛力巨大。只要對風(fēng)險(xiǎn)渠道進(jìn)行嚴(yán)格把控，還是可以期待地方債的光明前景?！?/p>

曲強(qiáng)認(rèn)為，化解地方債務(wù)危機(jī)，可分四步走。第一步是搞清欠賬，理清地方債務(wù)臺賬，接過地方財(cái)經(jīng)主管權(quán)，避免過去地方政府班子的干預(yù)。第二步是要查家底，地方政府要了解自身的清償能力（借款償還期和資產(chǎn)負(fù)債率等指標(biāo)反映償還借貸的能力），清楚現(xiàn)有存量資產(chǎn)，考量資產(chǎn)流動性。第三步是要劃分權(quán)責(zé)，明確債務(wù)性質(zhì)，進(jìn)行區(qū)分處理，對于有利于地方發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新產(chǎn)能的培育，予以支持；相反對于僵尸企業(yè)和無效產(chǎn)能，要有“斷舍離”的決心，斬?cái)嗥滟J款渠道。第四步是跟中央、監(jiān)管和相關(guān)金融機(jī)構(gòu)相互配合，對現(xiàn)有的信貸項(xiàng)目進(jìn)行相應(yīng)的債務(wù)清償、貸款展期或計(jì)提處置。

也有專家表示，防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，已到了“殺無赦”的時(shí)刻。必須把債務(wù)規(guī)?？刂坪惋L(fēng)險(xiǎn)防范作為一項(xiàng)嚴(yán)肅的政治任務(wù)、政治責(zé)任交代給地方政府，因債務(wù)問題被告一票否決，并列入官員政績檔案，影響選拔任用。也許，只有把政績與債務(wù)結(jié)合起來，才能真正驚醒官員，尤其是限制那些好大喜功的官員控制任意擴(kuò)張地方債。