單英杰 許海燕

土地是人類(lèi)最基本的生產(chǎn)生活資料和賴(lài)以生存的空間載體，是農(nóng)村最重要的生產(chǎn)要素。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須用好用活土地資源，為“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！碧峁┲伪Ｕ?。南京市高淳區(qū)充分利用既有土地資源，堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃、合理布局，積極研究土地資源管理等相關(guān)政策，積極探索改革創(chuàng)新鄉(xiāng)村振興路徑，努力建設(shè)具有地方特色、充滿(mǎn)文化內(nèi)涵的美麗鄉(xiāng)村。

堅(jiān)持“生態(tài)+規(guī)劃”理念，統(tǒng)籌空間布局。鄉(xiāng)村振興，首先要保持原有的生態(tài)格局，并在此基礎(chǔ)上因地制宜、科學(xué)規(guī)劃。在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中，高淳區(qū)堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，統(tǒng)籌空間規(guī)劃布局，以土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善為契機(jī)，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，遵循農(nóng)村自身發(fā)展規(guī)律，充分體現(xiàn)鄉(xiāng)村特點(diǎn)，注意鄉(xiāng)土味道，保留鄉(xiāng)村風(fēng)貌，提前預(yù)留美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中涉及的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活、休閑旅游設(shè)施等用地空間指標(biāo)。同時(shí)，按照“漫游間品原味”的發(fā)展定位，以土地利用總體規(guī)劃為基礎(chǔ)，綜合考慮旅游、環(huán)境、交通、水利等其他規(guī)劃，編制試點(diǎn)區(qū)域村級(jí)土地利用規(guī)劃，進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化農(nóng)村土地布局。

堅(jiān)持“改革+創(chuàng)新”思路，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，要壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。高淳區(qū)以全國(guó)農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)和特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)為機(jī)遇，以村集體經(jīng)濟(jì)組織控股、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作價(jià)入股、全村農(nóng)戶(hù)為合作社成員、多元化出資的形式，創(chuàng)新鄉(xiāng)村振興路徑，讓農(nóng)民從股金、薪金、租金中獲取受益。同時(shí)，充分利用閑置集體建設(shè)用地，發(fā)展生態(tài)民宿、生態(tài)旅游、生態(tài)休閑等產(chǎn)業(yè)，振興鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)。以小茅山腳試點(diǎn)村為例，在尊重農(nóng)民意愿的前提下，與社會(huì)資本合作開(kāi)發(fā)民宿，并將所得收入再投入到鎮(zhèn)級(jí)投資公司，形成持續(xù)收益。支持試點(diǎn)地區(qū)發(fā)展漫耕健康等，并將大塊農(nóng)民承包地進(jìn)行集中流轉(zhuǎn)，進(jìn)一步促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

堅(jiān)持“項(xiàng)目+平臺(tái)”路徑，發(fā)揮政策優(yōu)勢(shì)。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，要深入研究自然資源管理相關(guān)政策，準(zhǔn)確把握相關(guān)政策內(nèi)涵，充分發(fā)揮政策優(yōu)勢(shì)，助力地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。高淳區(qū)按照國(guó)家、省、市相關(guān)要求，先后出臺(tái)多項(xiàng)政策，振興鄉(xiāng)村發(fā)展。其中，明確“增減掛鉤指標(biāo)”交易指導(dǎo)價(jià)為50萬(wàn)元/畝。在充分尊重群眾意愿前提下，實(shí)施“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目”，所取得的土地指標(biāo)收購(gòu)費(fèi)用反哺鄉(xiāng)村用于土地整治和管理、基本農(nóng)田建設(shè)與保護(hù)、涉農(nóng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村公共服務(wù)配套設(shè)施建設(shè)等。同時(shí)，充分發(fā)揮國(guó)土部門(mén)牽頭開(kāi)展“農(nóng)村耕地質(zhì)量提升行動(dòng)”的平臺(tái)優(yōu)勢(shì)，嘗試開(kāi)展生態(tài)型土地整治，進(jìn)一步促進(jìn)鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)村增綠、農(nóng)民增收。

堅(jiān)持“品牌+文化”策略，傳承鄉(xiāng)土記憶。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，要挖潛地方特色資源，打造具有地方文化特色的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，因勢(shì)利導(dǎo)，充分發(fā)揮地方資源優(yōu)勢(shì)，傳承鄉(xiāng)土記憶。高淳區(qū)借助于“國(guó)際慢城”的區(qū)位優(yōu)勢(shì)和良好的生態(tài)環(huán)境，積極探索建設(shè)立足鄉(xiāng)土社會(huì)、富有地域特色、承載田園鄉(xiāng)愁、體現(xiàn)現(xiàn)代文明的特色田園鄉(xiāng)村，努力走出一條符合規(guī)律、契合實(shí)際的鄉(xiāng)村發(fā)展與振興的新路子，使“繁華都市”與“田園鄉(xiāng)村”交相輝映。如，高淳區(qū)東壩鎮(zhèn)充分依托區(qū)域特有的有機(jī)稻田、生態(tài)濕地、百年樸樹(shù)等自然（歷史）資源，并在現(xiàn)有萬(wàn)畝茶園的基礎(chǔ)上，規(guī)劃建設(shè)早園竹林、有機(jī)茶葉、經(jīng)濟(jì)果林等特色品牌農(nóng)業(yè)基地，以及有機(jī)大米、中草藥等特色產(chǎn)業(yè)基地，深入挖掘農(nóng)耕文化、飲食文化、茶藝文化等鄉(xiāng)土文化，打造具有本地特色的原味鄉(xiāng)村、具有原鄉(xiāng)意境的原生態(tài)文化。

當(dāng)前，高淳區(qū)堅(jiān)持以人民為中心，以土地為媒，全力推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，已取得了一定的成績(jī)。實(shí)踐證明，自然（土地）資源在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中具有至關(guān)重要的地位，對(duì)實(shí)現(xiàn)“農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富”有著特殊的作用。

第一，統(tǒng)一國(guó)土空間規(guī)劃，引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興。鄉(xiāng)村振興的起點(diǎn)，就是建立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、科學(xué)、精細(xì)的國(guó)土空間規(guī)劃。以往，國(guó)土部門(mén)編制的土地利用總體規(guī)劃、發(fā)展和改革部門(mén)編制的主體功能區(qū)規(guī)劃、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)編制的城鄉(xiāng)規(guī)劃等，各自具有相應(yīng)的編制依據(jù)，但“三類(lèi)規(guī)劃”在目標(biāo)、任務(wù)、重點(diǎn)、實(shí)施、監(jiān)管等方面不盡相同，存在空間規(guī)劃重疊等問(wèn)題。因此，必須從制度上積極推進(jìn)“多規(guī)合一”，并促使空間規(guī)劃編制、實(shí)施、監(jiān)管成為有機(jī)統(tǒng)一的整體，為鄉(xiāng)村振興繪制“一張藍(lán)圖”。在空間規(guī)劃編制中，以國(guó)土規(guī)劃為主體，合理細(xì)劃鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三類(lèi)空間”，科學(xué)劃定生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界“三條控制線(xiàn)”，統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)村區(qū)域布局、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、土地節(jié)約利用、國(guó)土綜合整治、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等空間規(guī)劃編制，促進(jìn)土地利用總體規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃的深度有機(jī)融合，進(jìn)一步體現(xiàn)鄉(xiāng)村文明、鄉(xiāng)村文化、鄉(xiāng)土特色的要素和符號(hào)。

第二，推進(jìn)國(guó)土綜合整治，助力鄉(xiāng)村振興。鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)，是激活農(nóng)村土地資源，進(jìn)而推動(dòng)一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺?？茖W(xué)推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治，穩(wěn)步開(kāi)展土地開(kāi)發(fā)、土地整理、土地復(fù)墾、土地修復(fù)等工作，實(shí)施山水林田湖村綜合治理，是激活農(nóng)村土地資源的第一步。地方在實(shí)踐操作中，應(yīng)按照國(guó)家省市相關(guān)政策，在充分尊重農(nóng)民意愿的情況下，在符合土地利用總體規(guī)劃、土地整治專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃以及耕地后備資源、農(nóng)村建設(shè)用地整理、工礦廢棄地復(fù)墾利用等基礎(chǔ)上，因地制宜，穩(wěn)妥實(shí)施耕地占補(bǔ)平衡補(bǔ)充耕地項(xiàng)目、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤土地整理項(xiàng)目、工礦廢棄地復(fù)墾項(xiàng)目、土地綜合整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目等，開(kāi)展生態(tài)型、差別化土地整治，提升耕地質(zhì)量，改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，優(yōu)化建設(shè)用地空間布局，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

第三，加強(qiáng)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，助推鄉(xiāng)村振興。加強(qiáng)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，是落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措。加強(qiáng)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，在某種程度上體現(xiàn)了對(duì)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利、農(nóng)戶(hù)宅基地物權(quán)等的保障，對(duì)鄉(xiāng)村振興具有十分重要的意義。地方政府在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中，應(yīng)依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，進(jìn)一步完善農(nóng)村集體土地所有權(quán)，穩(wěn)步開(kāi)展不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，積極探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，以便賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，進(jìn)一步盤(pán)活農(nóng)村閑置建設(shè)用地，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)等，統(tǒng)籌推進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，加快推動(dòng)農(nóng)業(yè)全面升級(jí)、農(nóng)村全面進(jìn)步、農(nóng)民全面發(fā)展。

第四，綜合運(yùn)用國(guó)土政策，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，用好土地資源是基礎(chǔ)，用足用好土地政策更是關(guān)鍵。地方政府應(yīng)積極加強(qiáng)國(guó)土空間規(guī)劃管理相關(guān)政策的研究，充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的管控和引領(lǐng)作用，在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，推進(jìn)“多規(guī)合一”，細(xì)化鄉(xiāng)村土地利用空間布局規(guī)劃，保障鄉(xiāng)村未來(lái)發(fā)展用地合理需求；綜合運(yùn)用土地整治項(xiàng)目、補(bǔ)充耕地占補(bǔ)平衡項(xiàng)目、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目、工礦廢棄地復(fù)墾項(xiàng)目等支持政策，整合涉土項(xiàng)目相關(guān)資金，對(duì)“山水林田湖村”實(shí)施綜合整治，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境；因地制宜，積極爭(zhēng)取相關(guān)試點(diǎn)，贏取政策紅利。例如，對(duì)于農(nóng)村存量建設(shè)用地資源豐富的地區(qū)，可依據(jù)有關(guān)文件，積極申請(qǐng)開(kāi)展同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)村莊建設(shè)用地布局調(diào)整試點(diǎn)，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村宅基地自愿有償退出，進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地布局優(yōu)化和“減量化”，提高農(nóng)村土地節(jié)約集約利用水平。對(duì)于農(nóng)村耕地后備資源豐富且經(jīng)濟(jì)薄弱的地區(qū)，可積極申請(qǐng)開(kāi)展節(jié)余指標(biāo)跨地區(qū)交易試點(diǎn)，進(jìn)一步提升土地資源綜合利用效率。