許光建 魏嘉希

生態(tài)環(huán)境是人類社會永續(xù)存在的基礎，生態(tài)文明的發(fā)展與傳承一直是中華文明的重要組成部分，對自然的尊重一直存續(xù)在中國的傳統(tǒng)文化當中。無論以何種概念和形式出現，敬畏自然、遵循自然客觀發(fā)展規(guī)律的思想在中華民族幾千年演進的歷史進程中一直存在。隨著人類社會進步，生產力的極大突破與生產關系的重大變革對生態(tài)環(huán)境的維護造成了沖擊和挑戰(zhàn)。與西方國家相比，中國改革開放四十年來，經濟實力和綜合國力實現巨大突破，工業(yè)化進程速率是過去西方的六到七倍，目前經濟總量已穩(wěn)居世界第二。中國經濟的快速發(fā)展的確造成了一定的生態(tài)保護壓力，習近平總書記在黨的十九大報告中對于生態(tài)文明建設進行了深刻闡述，報告指出“建設生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計，必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境?！庇纱丝梢?，在新的發(fā)展階段下，中國生態(tài)文明建設將被推上更高的戰(zhàn)略地位。與此同時，報告還指出“經過長期努力，中國特色社會主義進入了新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，這是我國發(fā)展新的歷史定位。”新的歷史方位上，我國社會基本矛盾發(fā)生轉變，國家治理的基礎環(huán)境與基礎條件發(fā)生重大改變，我國社會生產力發(fā)展的目標也已逐漸由總量追求過渡到質量與效率達成。面對這些變化，在新的歷史方位上推進生態(tài)文明與美麗中國建設就必須遵循符合時代規(guī)律的新思想、新戰(zhàn)略與新舉措。

生態(tài)文明和美麗中國建設的新的歷史方位

人類社會每一發(fā)展階段的文明形態(tài)都與某一程度的生產能力與生產方式緊密關聯。從農耕文明到工業(yè)文明，再由工業(yè)文明到生態(tài)文明，生產力發(fā)展、生產方式與生產要求的變革是文明類型過渡的重要標志。在過去的歷史階段，中國生產發(fā)展的核心目標是總量追求，需要迫切解決的是生產力不足、人民基本生活質量需整體提高的問題，但因生產技術、管理模式、發(fā)展理念等多方因素的限制，粗放式的經濟發(fā)展帶來了巨大的生態(tài)環(huán)境壓力，在中國用三十年走完西方資本主義國家近兩百年工業(yè)化歷程的進程中，中國的確付出了不少的生態(tài)代價。

黨的十八大以來，以習近平為核心的新一代領導集體帶領中國進入一個新的發(fā)展階段，生態(tài)的視角、生態(tài)的觀念、生態(tài)的戰(zhàn)略越來越深刻地融入中國國家治理現代化的發(fā)展過程中。在黨的十九大報告中，習近平總書記指出“人與自然是生命共同體，人類必須尊重自然、順應自然、保護自然。人類只有遵循自然規(guī)律才能有效防止在開發(fā)利用自然上走彎路，人類對大自然的傷害最終會傷及人類自身，這是無法抗拒的規(guī)律。我們要建設的現代化是人與自然和諧共生的現代化，既要創(chuàng)造更多物質財富和精神財富以滿足人民日益增長的美好生活需要，也要提供更多優(yōu)質生態(tài)產品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要?！鄙a力的發(fā)展以及對物質與精神財富的追求是人類文明的特有屬性，而適宜的生態(tài)環(huán)境是人類生存發(fā)展、追求各類財富的第一前提，可以說優(yōu)美生態(tài)環(huán)境是自然界恩賜人類的最大財富。習近平總書記的報告突出強調了人類順應自然，將經濟發(fā)展與生態(tài)保護緊密結合的重要性，揭示了人類生產活動必須遵從自然發(fā)展規(guī)律才能持續(xù)推進的規(guī)律，指明了創(chuàng)造美好生態(tài)環(huán)境、建設美麗中國是更好地服務人民發(fā)展、滿足人民需求、推動社會持續(xù)進步的必然要求。

目前，中國特色社會主義已進入新時代，中華民族迎來了從站起來、富起來到強起來的偉大飛躍，與此相伴的是我國生態(tài)文明與美麗中國建設也進入了新的歷史方位。在新的歷史方位上，我國生態(tài)文明與美麗中國建設的社會基礎環(huán)境與治理條件已與上一發(fā)展階段產生了明顯區(qū)別。

第一，我國社會生產力總水平顯著提高，生產能力與生產技術在眾多領域已進入世界前列，各類商品與服務的供給可以通過技術革新減少污染物的排放，技術的極大進步為降低和避免排放物對自然環(huán)境的消極影響提供了可行路徑。

第二，我國已穩(wěn)定解決了社會溫飽問題，總體上實現小康，社會公眾的需求層次已逐步向更高階段過渡，對于美麗環(huán)境與美好生活的要求不斷提高。

第三，我國社會主要矛盾發(fā)生轉變，國家治理所面臨的主要問題為發(fā)展不平衡不充分問題。過去階段經濟發(fā)展級次高于生態(tài)發(fā)展的狀態(tài)導致現階段經濟與生態(tài)發(fā)展的不平衡，這是我國當前不平衡問題的一個重要方面，同時，雖然我國已基本步入小康，但社會生產能力還不能為全社會提供產品結構與質量達到較高標準的服務，社會資源生產利用效率仍有待進一步提升。

第四，隨著我國經濟進入新常態(tài)、中國特色社會主義進入新時代，同時伴隨著各類社會發(fā)展結構性問題的出現，我國社會發(fā)展已面對一個風險與不確定性急劇增高的狀態(tài)，社會治理復雜性加劇，治理模式與治理結構都須通過深度改革與新的發(fā)展階段相匹配。

在新的歷史方位上，我國須結合時代發(fā)展新的特點，依靠新觀念、新思路、新方法積極穩(wěn)妥推動生態(tài)文明與美麗中國建設，降低我國生態(tài)脆弱性，切實保護國家生態(tài)安全，積極適應我國新的生態(tài)治理環(huán)境。

我國生態(tài)治理的重要路徑

在新的歷史方位上，我國社會發(fā)展將更加突出生態(tài)維護的重要性，生態(tài)安全被提至重要戰(zhàn)略地位。新時代我國生態(tài)文明與美麗中國建設的新狀態(tài)應當植根于更加科學、合理、有效的生態(tài)制度體系，綠色發(fā)展理念將更加深刻地浸入我國的生產和發(fā)展。習近平總書記在十九大報告中從推進綠色發(fā)展、解決突出環(huán)境問題、加大生態(tài)系統(tǒng)保護力度、改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制四個方面系統(tǒng)論述了我國生態(tài)文明體制改革的措施與方向，報告指出“構建國土空間開發(fā)保護制度，完善主體功能區(qū)配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護地體系。堅決制止和懲處破壞生態(tài)環(huán)境行為?！睆膱蟾嬷锌梢钥闯?，基于我國2010年12月頒布的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》建設新時代下生態(tài)管理制度體系、保護生態(tài)環(huán)境、平衡生態(tài)保護與經濟發(fā)展關系，將成為我國生態(tài)治理的重要路徑。

2010年12月21日，國務院印發(fā)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，將我國國土空間按開發(fā)方式分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，其中限制開發(fā)區(qū)域分為農產品主產區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)兩類。2017年10月21日，經國務院同意，國家發(fā)展改革委以通知形式印發(fā)《重點生態(tài)功能區(qū)產業(yè)準入負面清單編制實施辦法》，旨在指導各地方、各有關部門扎實有序做好負面清單編制實施各項工作，推動各地區(qū)按照主體功能定位可持續(xù)發(fā)展，強化重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)產品服務功能。重點生態(tài)功能區(qū)的設立與產業(yè)準入負面清單制度的實施是從國土規(guī)劃與產業(yè)發(fā)展角度推進生態(tài)治理，提供了區(qū)域劃分標準以及限制發(fā)展產業(yè)的目錄，回答了在何地重點治理生態(tài)、哪些產業(yè)不能發(fā)展的問題，但是現有政策在具體解決生態(tài)保護與經濟發(fā)展之間矛盾的問題上還須進一步拓寬。目前，我國重點生態(tài)功能區(qū)主要設置在中西部地區(qū)，經濟與東部沿海發(fā)達城市相比有一定差距，這些地區(qū)往往處于生態(tài)保護和經濟落后的雙重疊加狀態(tài)，隨著負面清單制度的進一步實施，重點生態(tài)功能區(qū)的發(fā)展權將被進一步壓縮，有可能進一步增加我國發(fā)展不平衡的問題。因此，基于全國主體功能區(qū)規(guī)劃與重點生態(tài)功能區(qū)產業(yè)準入負面清單制度的生態(tài)治理改革必須依托于其他各領域的配套政策出臺解決好生態(tài)與經濟的發(fā)展平衡問題。

深化生態(tài)治理改革的具體手段

生態(tài)治理的科學化涉及到財政、產業(yè)、土地、環(huán)境、農業(yè)、人口等領域政策的配套改革，生態(tài)與經濟的協(xié)調發(fā)展是我國新時代背景下解決“不平衡不充分”問題的關鍵。在新的歷史方位上，我國生態(tài)治理改革應當把握問題根本，緊緊圍繞社會基本矛盾轉變這一重大歷史判斷，基于新時代背景下我國社會治理基本情況與基本條件的新變化，逐步實現生態(tài)與經濟的共同發(fā)展，避免二者之間的“零和”發(fā)展關系。深化生態(tài)治理改革的具體手段有如下幾點。

第一，提升生態(tài)環(huán)境監(jiān)管技術手段，增加行政考核中生態(tài)指標比重。改革開放后，在我國行政管理體制的發(fā)展過程中，針對各級政府的考核仍是偏重經濟指標，整體上生態(tài)指標的比重要低于經濟指標，這樣的競爭激勵致使一定程度“重經濟輕生態(tài)”的發(fā)展偏向，并逐步引導出不同發(fā)展階段的環(huán)境問題，因此扭轉生態(tài)與經濟的平衡關系是我國新時期生態(tài)治理改革的基本方向。

第二，逐步構建生態(tài)補償的效力保障體系，充分彌補生態(tài)治理引致的經濟發(fā)展縮緩。目前我國產業(yè)結構仍須進一步優(yōu)化，中等以下區(qū)域經濟的發(fā)展還較大依托基礎設施完善與一二產業(yè)支撐，而生態(tài)保護地的治理要求限制大規(guī)模開發(fā)活動，經濟發(fā)展空間受到壓縮，通過生態(tài)補償填補發(fā)展空間成為平衡區(qū)域經濟差異的有效手段。我國現階段生態(tài)補償的主要方式為縱向財政轉移支付，暫時還未形成系統(tǒng)的生態(tài)補償制度體系，相關政策分散在其他各類政策的生態(tài)保護條款中，生態(tài)補償的執(zhí)行效力較為有限。因此，從生態(tài)補償稅、橫向轉移支付、政府性基金等方面建立系統(tǒng)性制度體系，以較高權威的政策形式保障補償效力，成為我國生態(tài)治理與經濟均衡發(fā)展的有效路徑。

第三，將新時期綠色發(fā)展理念貫徹生態(tài)治理的全過程。發(fā)展綠色經濟，倡導綠色消費等都是我國經濟、社會治理中所必須堅持的重要理念，這些綠色發(fā)展理念也同樣適用于我國生態(tài)治理領域。新時期的綠色發(fā)展理念更加注重低碳、循環(huán)、清潔，在生產技術顯著提升的基礎上，綠色發(fā)展所代表的是資源的高效利用以及生產流程的科學再造。將新時期綠色發(fā)展理念貫徹生態(tài)治理的全過程就是將綠色發(fā)展理念融入社會生產的全過程，從操作角度講，即通過技術革新與理念創(chuàng)新構建新時期綠色生產與消費的制度體系以及新時期低碳循環(huán)的經濟發(fā)展體系，同時創(chuàng)建包括綠色家庭、綠色學校、綠色社區(qū)的綠色發(fā)展型組織以及以綠色金融為基礎的生態(tài)環(huán)保產業(yè)鏈。

第四，創(chuàng)制發(fā)展生態(tài)經濟模式，發(fā)掘生態(tài)治理的經濟效益，逐步實現生態(tài)與經濟的共生發(fā)展。生態(tài)保護、生態(tài)治理與經濟發(fā)展本質上不應當是一種矛盾關系，過去時代規(guī)模速度型粗放增長模式造成了我國生態(tài)保護與經濟發(fā)展一定程度上的對立，而在新時代下，生產技術與生產效率的向前突破為生態(tài)與經濟的共生發(fā)展提供了實現通道，生態(tài)治理的經濟效益將隨著治理能力現代化的提升與社會各階層治理共識的達成而逐步顯現。生態(tài)經濟、生態(tài)產業(yè)、生態(tài)文化等領域的成熟培育將成為我國新時代生態(tài)與經濟發(fā)展關系轉變的重要手段。