劉艷 孫傳輝

摘要：近20年我國商品住房市場的繁榮不僅帶來了我國國民經(jīng)濟和城市化的高速發(fā)展，也使得房價出現(xiàn)不合理的快速增長。為了保障我國住房市場的健康發(fā)展，我國政府進行了多年的宏觀調(diào)控，然而卻都收效甚微。中央政府開始越來越重視房地產(chǎn)長期調(diào)控機制的建立，以回歸房子居住功能，保障民生為目標(biāo)。而房地產(chǎn)長效機制的建立需要多方面的支持，特別是需要地方政府的積極配合與相應(yīng)。文章從地方政府的角度出發(fā)，分析了地方政府的在房地產(chǎn)市場的利益訴求和在過往中的表現(xiàn)，并進一步提出構(gòu)建房地產(chǎn)長效機制的地方政府行為的建議。

關(guān)鍵詞：房地產(chǎn)；長效機制；地方政府

一、 引言

1998年房地產(chǎn)市場化改革以來，我國房地產(chǎn)行業(yè)得到了突飛猛進的發(fā)展。隨著房地產(chǎn)行業(yè)產(chǎn)值的不斷壯大，牽扯的相關(guān)行業(yè)越來越廣泛，不僅極大地影響著我國宏觀經(jīng)濟的運行，還和我國居民生產(chǎn)生活緊密相關(guān)。盡管房地產(chǎn)的快速發(fā)展對滿足人們?nèi)找嬖鲩L的居住需求，帶動上下游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和推動國民經(jīng)濟增長等方面起到了積極的作用。但近二十年來商品住房價格的不斷上漲，不僅對我國經(jīng)濟的進一步發(fā)展埋下了隱患，還給居民的生活帶來了沉重的壓力。

為應(yīng)對住房價格的持續(xù)上漲，政府為相繼出臺了一系列的房地產(chǎn)市場調(diào)控政策，諸如“國五條”“國八條”“國十五條”“國十三條”“新國十條”等一再被媒體稱為“史上最嚴厲”的調(diào)控政策。然而令人遺憾的是，往往這些調(diào)控政策只在剛出臺時能夠給房地產(chǎn)市場降降溫，但很快，住房價格就會得到恢復(fù)甚至出現(xiàn)報復(fù)性的反彈。事實證明，這些政策不僅不能夠很好地調(diào)控房價，抑制房地產(chǎn)市場過度投資，甚至還加劇了房地產(chǎn)市場的波動。

近年來，特別是十八大以來，中央政府多次在一些重要會議和文件、報告中提出要加快建立房地產(chǎn)長效機制的問題。在2016年12月14日至16日的中央經(jīng)濟工作會議以及2017年3月召開的中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十五次會議都在強調(diào)：“房地產(chǎn)市場的發(fā)展同我國經(jīng)濟發(fā)展、金融體系的安全緊密聯(lián)系在一起；要實現(xiàn)房地產(chǎn)市場的長期穩(wěn)定健康發(fā)展，需要構(gòu)建系統(tǒng)性的房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的長效機制”。2017年我國19大報告中，講到“房子是用來住的，不是用來炒的”“應(yīng)在住房制度的基礎(chǔ)上，建立與之配套的土地、金融、稅收、法制及市場監(jiān)管等制度，以建立房地產(chǎn)市場發(fā)展的長效機制”。

房地產(chǎn)長效機制的建立，離不開中央政府的政策制定和路線規(guī)劃，更需要地方政府的積極配合和對政策的貫徹執(zhí)行。本文希望通過分析過往地方政府在我國房地產(chǎn)市場發(fā)展中的利益訴求和表現(xiàn)，并為地方政府在我國房地產(chǎn)市場長效機制的建立過程中扮演積極重要的角色提供建議。

二、 地方政府在房地產(chǎn)市場上的利益訴求

大量的分析地方政府行為的文獻指出地方政府的利益主要有轄區(qū)內(nèi)公民福利、財政收入增加和政治晉升（周黎安，2007；陶然等，2010）。而在我國，由于是由上至下的政治體制，地方政府的行為主要受到擴大財政收入和政治晉升的激勵。

1. 增加財政收入的激勵。1994年分稅制改革重新劃分了中央和地方的收支責(zé)任，這造成了中央和地方的財政收支狀況立馬發(fā)生了顯著的變化。在財力劃分上，中央財政收入占全國財政收入的比重從1993年的21.9%激增到1994年的55.7%。此后中央財政收入占全國財政收入的比重基本穩(wěn)定在50%～55%之間。在事權(quán)劃分上，中央政府僅承擔(dān)了越20%的支出事務(wù)。財政與事權(quán)的不匹配，造成地方政府財力的缺口十分嚴重。為滿足地方政府履行政府職能所需的財力，地方政府具有強烈的創(chuàng)收動機（賈俊雪和郭慶旺，2008）。而土地作為地方政府的重要資產(chǎn)，隨著我國房地產(chǎn)市場化的推進，房地產(chǎn)市場的蓬勃發(fā)展和商品住房價格的上升，土地出讓獲得的土地出讓金越來越成為地方政府財政收入的主要來源。據(jù)國土資源部數(shù)據(jù)顯示，我國土地出讓金規(guī)模不斷擴大，從2001年的1 295.89億元，占當(dāng)年全國GDP的1.37%，占當(dāng)年地方本級財政收入的18.9%，逐漸上漲到2014年的3.44萬億元，占當(dāng)年全國GDP的8.3%，占當(dāng)年地方本級財政收入的45%。地方政府對土地出讓金的依賴性不斷提高。與此同時，與房地產(chǎn)直接相關(guān)的稅收收入在地方政府的總的稅收收入中的比重也逐漸增加。據(jù)中國統(tǒng)計年鑒的數(shù)據(jù)顯示，在2016年我國房產(chǎn)稅、耕地占用稅、土地增值稅、契稅以及城鎮(zhèn)土地使用稅這幾類與房地產(chǎn)直接相關(guān)的稅收收入總和占到了地方收入總和的近20%。因此可以說，房地產(chǎn)市場的興衰在很大程度上關(guān)系到地方政府的財政收入規(guī)模，地方政府有很強的動機去干預(yù)房地產(chǎn)市場。

2. 政治晉升的激勵。20世紀80年代以來，我國地方官員的晉升標(biāo)準(zhǔn)逐漸由過去的以政治表現(xiàn)為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐越?jīng)濟績效為主，地方經(jīng)濟增長在很大程度上左右著地方官員的升遷機會。隨著房地產(chǎn)市場的發(fā)展，房地產(chǎn)越來越成為拉動地方投資，就業(yè)和經(jīng)濟增長的重要動力之一。數(shù)據(jù)顯示，房地產(chǎn)企業(yè)開發(fā)投資額從1998年的2.8萬億元快速上漲到2016年60.6萬億元，約占全社會固定資產(chǎn)完成額的17%。地產(chǎn)企業(yè)的開發(fā)投資帶來的固定資本形成不僅會直接進入支出法的國內(nèi)生產(chǎn)總值的資本形成總額，同時由于其存續(xù)和折舊時間長，對經(jīng)濟發(fā)展的后續(xù)影響也非常大。同時，商品房銷售額占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重呈現(xiàn)持續(xù)上漲的態(tài)勢，占GDP的比重從1998年的2.9%持續(xù)上漲到15.8%。 此外，房地產(chǎn)行業(yè)的蓬勃發(fā)展也提供了大量的就業(yè)機會。2003年～2016年，房地產(chǎn)企業(yè)總就業(yè)人數(shù)從82萬多人增加到275萬人。如果考慮到房地產(chǎn)行業(yè)帶動的相關(guān)上下游產(chǎn)業(yè)如中介服務(wù)、裝修、建筑業(yè)、建材制造業(yè)等行業(yè)，提供的居民就業(yè)機會就更為龐大。由此可見，通過促進房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展，地方政府能夠使得當(dāng)?shù)亟?jīng)濟較快發(fā)展，獲得較快的GDP增長，地方政府官員從而能夠得到更多的晉升機會。

三、 地方政府在房地產(chǎn)市場上的表現(xiàn)

如上一節(jié)所述，地方政府具有很大的動機去干預(yù)本地房地產(chǎn)市場的發(fā)展。具體干預(yù)的表現(xiàn)可以歸納為以下幾點：

1. 低價大量供應(yīng)工業(yè)用地，壓縮商業(yè)用地額度。地方政府為了吸引企業(yè)投資，一方面加大道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，做好轄區(qū)內(nèi)的配套服務(wù)，提供稅收優(yōu)惠政策。另一方面，更是以稀缺的土地資源作為政策工具進行招商引資，低價甚至無償提供廠房用地。然而在土地有限且中央政府對新增建設(shè)用地進行嚴格的總量控制的背景下，地方工業(yè)用地的大量供應(yīng)必然會壓縮商業(yè)用地額度。在此種供地模式下，一方面，不僅吸引資本投資，降低工業(yè)生產(chǎn)成本，促進當(dāng)?shù)毓I(yè)發(fā)展，帶動地區(qū)GDP 的增長（范劍勇等，2015）；另一方面，有限的商業(yè)用地供應(yīng)，在市場化的“招拍掛”的競買手段下，價格被大幅推高，地方政府可以從中獲得高額的土地出讓金收入，但也造成商品住房的成本上升，推高住房價格。

2. 減少保障房的供給。保障房建設(shè)作為改善中低收入及困難群體基本居住條件的一項國家重要民生工程，近年來，中央政府一再出臺一系列的保障住房優(yōu)惠政策，但地方政府的具體落實卻表現(xiàn)的很不盡人意。減少、延遲或取消經(jīng)濟適用房、政策性租賃住房等供應(yīng)，選址離城市中心距離遠、交通生活設(shè)施配套建設(shè)嚴重滯后的地區(qū)等等地方政府消極對待保障住房的事實比比皆是。如HUANG研究指出2010年入住廉 租房的城鎮(zhèn)家庭不足3%，2011年幼1 540萬的低收入家庭需要住房保障體系，而當(dāng)年新增的各類保障房數(shù)量只有1 000萬套左右。Yang和Chen發(fā)現(xiàn)，北京86%的限價房和50%的經(jīng)濟適用房項目位于較為偏遠的五環(huán)至六環(huán)地區(qū)，地鐵站、 學(xué)校和醫(yī)院與這些保障房離得很遠。造成地方政府消極對待保障房的原因一方面是保障房的建設(shè)不僅會減少商業(yè)住房用地，從而降低土地租金收入，同時還會給地方政府帶來巨大的財政壓力；另一方面，保障房建設(shè)的收益要在中長期才會顯現(xiàn)，而地方官員任期較短，難以滿足他們短期內(nèi)創(chuàng)造政績以提升晉升幾率的要求（鄭思齊、張英杰，2010）。

3. 加大對房地產(chǎn)企業(yè)的信貸支持。房地產(chǎn)行業(yè)是高負債、高杠桿的資本密集型產(chǎn)業(yè)外部資金的獲得對房地產(chǎn)企業(yè)的發(fā)展至關(guān)重要。而在我國信貸市場主要由商業(yè)銀行貸款構(gòu)成。盡管從2004年開始我國各大國有銀行相繼完成了股份制改造并順利上市，但地方政府以各種手段對銀行信貸干預(yù)仍十分多見（馮濤，2006）。由于屬地關(guān)系的存在，地方政府常常能夠從行政命令上對當(dāng)?shù)氐纳虡I(yè)銀行進行相關(guān)的管制或控制，對由地方自己成立的地方中小商業(yè)銀行則甚至明目張膽的直接進行干預(yù)，使得銀行的信貸政策偏向符合地方經(jīng)濟發(fā)展需要的房地產(chǎn)企業(yè)（伍艷、文斌，2012）。另一方面，中央政府對房地產(chǎn)市場進行宏觀調(diào)控過程中，為了理性引導(dǎo)房地產(chǎn)商投資行為，打擊相關(guān)利益集團及個人的商業(yè)性投機炒房行為，出臺許多全國范圍內(nèi)的宏觀調(diào)控政策。比如，提高房地產(chǎn)開發(fā)商開發(fā)和建筑過程中自有資金所占的比例，對居民購房的條件和相關(guān)門檻進行限制，對房地產(chǎn)開發(fā)以及居民購房的貸款利息進行調(diào)高。但與此同時，地方政府，包括上海、北京、杭州等地區(qū)卻不斷出臺幫助緩解房地產(chǎn)企業(yè)和投機炒房者資金鏈緊張的政策。比如，允許房地產(chǎn)開發(fā)商分期給付土地出讓金，甚至進一步降低土地出讓金首付的比例并延長相應(yīng)各期土地出讓金支付的時間，對住房商業(yè)貸款轉(zhuǎn)公積金貸款的行為暗中默許，大幅增加住房公積金貸款的金額，幫助開通住房公積金異地貸款的渠道等政策措施。在一些個別嚴重的地區(qū)，地方政府甚至在行政上命令當(dāng)?shù)刎斦块T為主要房地產(chǎn)商貸款提供擔(dān)保。（楊帆、盧周來，2010）。

4. 給予房地產(chǎn)企業(yè)的稅收優(yōu)惠。地方政府在促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展時，一個重要的政策即是給予稅收優(yōu)惠。在刺激當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)企業(yè)發(fā)展時，地方政府的稅收優(yōu)惠政策也是不遺余力。一個典型的例子是在2006年，國稅總局出臺了通知規(guī)定，“從8月開始，居民在進行個人二手房轉(zhuǎn)讓所得的出讓收益需要繳納20%的個稅，但對于沒有房屋原值憑證的，可以按交易全額的1%～3%計稅”。在通知下達后，各地地方政府出現(xiàn)對該通知的各種變相解讀和執(zhí)行。如，上海、杭州等地方政府出臺相關(guān)規(guī)定要求，對于進行二手房轉(zhuǎn)讓的居民，能提供房屋原值憑證的，可以在減去各種合理費用后按房屋售價和購買時的成本價格的差額征收20%個稅；而不能提供房屋原值憑證的，則直接按房屋售價的1%進行納稅。而在實際的執(zhí)行過程中，相關(guān)的減免更甚，這些地方政府執(zhí)行人員根本不讓居民提供房屋的原值憑證，直接按住房的售價的1%進行計稅（宋春合、吳福象，2017）。不僅如此，杭州、成都、西安等城市都出臺過減免契稅或者直接暗中對購房者給予財政補貼的政策。

四、 房地產(chǎn)市場長效機制需要地方政府發(fā)揮積極作用

所謂房地產(chǎn)長效機制，就是指使制度能夠長期正常運行，同時能夠發(fā)揮預(yù)期功能的一種配套制度，是房地產(chǎn)市場相對穩(wěn)定的引導(dǎo)機制。房地產(chǎn)市場長效機制是系統(tǒng)性改革，需要多方面的配合。地方政府作為地區(qū)房地產(chǎn)政策的直接執(zhí)行者，不能因為地方利益的需要使得政策變形變質(zhì)得不到有效實施。構(gòu)建房地產(chǎn)市場長效機制，不僅需要規(guī)范地方政府行為，更需要調(diào)動地方政府的主觀積極能動性。

一方面，加快完善地方稅收體系，適時推出房地產(chǎn)稅。從前文分析，地方政府熱衷于推動商品住房投資及住房價格上漲一個重要原因是它能給地方政府帶來巨大稅收利益，而這本質(zhì)上是地方稅制體系建設(shè)存在先天缺陷。我國現(xiàn)行的稅收制度雖然劃歸地方稅的種類不少，但主體稅種不明確，總的稅收收入規(guī)模也偏小，不能很好的保障地方經(jīng)常性支出的需要。因此，進行科學(xué)的財政稅收體制改革勢在必行，逐步調(diào)整中央和地方的事權(quán)分配，將一些事關(guān)全局的民生支出上收中央，進一步減輕地方政府的財政壓力；推進稅收領(lǐng)域的制度創(chuàng)新，從各國經(jīng)驗來看，適時開征房產(chǎn)稅，降低房地產(chǎn)流通環(huán)節(jié)的稅費，適當(dāng)提高保有環(huán)節(jié)的稅收，是規(guī)范房地產(chǎn)行業(yè)健康發(fā)展的非常行之有效的途徑。這不僅可以為地方政府帶來穩(wěn)定的稅收收入來源，同時抑制炒房囤房等住房投資投機行為，實現(xiàn)“房屋是用來住的，不是用來炒”的目標(biāo)。

另一方面，建立合理的人事干部選拔制度，糾正“唯GDP”的干部考核評價體系。隨著我國經(jīng)濟進入新常態(tài)，我國經(jīng)濟發(fā)展表現(xiàn)出速度變化、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動力轉(zhuǎn)換三大特點，發(fā)展方式開始從規(guī)模速度型向質(zhì)量效率型轉(zhuǎn)變。政府的人事干部選拔制度也應(yīng)適時做出調(diào)整，積極推進我國干部人事制度改革，逐步轉(zhuǎn)變以單純的經(jīng)濟增長為核心的官員考核，更加注重民生和經(jīng)濟質(zhì)量。促進地方政府樹立更加正確的政績觀，規(guī)避地方政府官員為仕途利益對土地財政和房地產(chǎn)市場的過分以來，實現(xiàn)我國地方政府和房地產(chǎn)市場的穩(wěn)健發(fā)展。

五、 地方政府在構(gòu)建房地產(chǎn)長效機制中的措施建議

1. 適當(dāng)增加城市商業(yè)住房建設(shè)用地的供給，構(gòu)建土地供給與常住人口、房價與常住人口之間的聯(lián)動機制。在堅持“招標(biāo)掛”的土地出讓制度前提下，明確對競拍企業(yè)的資質(zhì)要求，土地用途，規(guī)劃方案及有關(guān)配套指標(biāo)的公示要求，加大對房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)囤地遲建，捂盤惜售的行為的處罰力度，嚴格規(guī)定在開發(fā)周期內(nèi)完成建設(shè)。增加保障性住房建設(shè)和租賃住房建設(shè)用地的需要，加大房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的土地開發(fā)自持比例。

2. 加快完善住房租賃體系的建設(shè)。完善住房租賃體系是進一步深化我國住房制度改革的重要內(nèi)容，同時也是實現(xiàn)居民住有所居的重要途徑。地方政府在通過增大房地產(chǎn)企業(yè)土地自持比例，確保租賃住房建設(shè)的力度的同時，更需要加大對租賃住房的扶持力度和相關(guān)管理。建立住房租賃信息中心，提供集約化，專業(yè)化的服務(wù)，給予財政補貼和稅收優(yōu)惠，加強行業(yè)監(jiān)管力度，規(guī)范和完善市場行為，建立高效透明的住房租賃市場。

3. 加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基礎(chǔ)服務(wù)的均等化。人們對住房的購買熱情很大程度上是源于住房和醫(yī)療，教育等公共資源密切掛鉤關(guān)聯(lián)。稀缺的公共服務(wù)和不均等分布造成了人口的流入和集聚，從而造成部分地區(qū)的房價高漲。構(gòu)建完善的房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控長效機制，解決公共資源的過度集中是問題的關(guān)鍵。地方政府一方面要提高基礎(chǔ)設(shè)施，特別是關(guān)乎居民生活的醫(yī)療教育和交通等的建設(shè)力度，這需要地方政府對地區(qū)居民生活質(zhì)量的足夠重視。另一方面，加大對基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的均等化，使地區(qū)之間、農(nóng)村和城鎮(zhèn)之間的居民都能享受同等的教育醫(yī)療條件。

4. 降低地區(qū)經(jīng)濟對房地產(chǎn)行業(yè)的依賴，大力謀求和發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟。建立房地產(chǎn)長效調(diào)控機制，就要根除地方政府和地方經(jīng)濟對房地產(chǎn)市場的過分依賴，這能從根本上解決地方政府因為利益問題對房地產(chǎn)市場進行胡亂干預(yù)，從而擾動房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展的問題。當(dāng)然，由于房地產(chǎn)行業(yè)長期占據(jù)國民經(jīng)濟的重要地位，其他產(chǎn)業(yè)一時難以取代房地產(chǎn)對地方經(jīng)濟的影響。但在逐漸建立起住房市場的長效調(diào)控機制過程中，逐漸培育起其他地區(qū)支柱性產(chǎn)業(yè)是大勢所趨的。

房地產(chǎn)長效機制的建立涉及到土地制度改革、金融風(fēng)險防范、財稅制度健全、相關(guān)法律完善等方方面面，需要各方參與者的共同努力。地方政府要真正從整體利益出發(fā)，以身作則，完善自身責(zé)任機制，充當(dāng)好房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控政策的執(zhí)行者角色，為我國房地產(chǎn)市場的長期平穩(wěn)健康做出自己的力量。

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作者簡介：劉艷（1981-），女，漢族，山西省呂梁市人，中國人民大學(xué)財政金融學(xué)院博士生，山西省財經(jīng)大學(xué)講師，研究方向為財稅理論與政策；孫傳輝（1991-），男，漢族，江西省吉安市人，中國人民大學(xué)財政金融學(xué)院博士生，研究方向為財政貨幣政策、房地產(chǎn)經(jīng)濟。