張聰

【摘要】民國(guó)時(shí)期是我國(guó)檔案學(xué)研究萌芽和發(fā)展的重要時(shí)期，公文檔案思想亦在諸多改革實(shí)踐活動(dòng)過程中不斷發(fā)展。本文以民國(guó)時(shí)期學(xué)者所發(fā)表文章為切入點(diǎn)，研究總結(jié)民國(guó)公文檔案的研究熱點(diǎn)，包括公文價(jià)值認(rèn)識(shí)、公文改革措施、新式檔案管理方法、國(guó)外檔案思想的萌芽等，以期豐富民國(guó)公文檔案研究。

【關(guān)鍵詞】民國(guó)；公文改革；檔案思想；研究述評(píng)

筆者以“公文”“檔案”“公文改革”等關(guān)鍵詞在“晚清期刊全文數(shù)據(jù)庫(kù)”進(jìn)行索引，研究發(fā)現(xiàn)：1.作者：多為處理公文、檔案管理的親身實(shí)踐者。2.時(shí)間與主題分布：時(shí)間集中在1927—1947年間，其中1934—1937年文章數(shù)量最多；主題多為“公文改革”“行政效率”“文書檔案連鎖”“檔案整理”等；3.國(guó)內(nèi)學(xué)者爭(zhēng)議與國(guó)外思想借鑒：為促進(jìn)公文和檔案管理改革，提高行政效率，學(xué)者間的爭(zhēng)議不斷，進(jìn)一步促進(jìn)了公文檔案思想的發(fā)展。國(guó)外檔案思想的引入主要體現(xiàn)在檔案文獻(xiàn)的翻譯、國(guó)外檔案整理實(shí)踐研究等方面。

一、公文改革運(yùn)動(dòng)

民國(guó)時(shí)期，公文價(jià)值成為學(xué)者研究公文改革、檔案整理的理論基礎(chǔ)。郭培師在《公文改革試驗(yàn)談》一文中提出“公文為政令所由達(dá)，亦為政令所由誤。蓋公文為政令之宣達(dá)工具，亦如舟車為交通之運(yùn)輸工具”，認(rèn)為公文是政治活動(dòng)的重要工具，其處理適當(dāng)與否嚴(yán)重制約著政治效果。

盡管人們普遍認(rèn)識(shí)到公文的重要價(jià)值，但在政治活動(dòng)過程中，因公文程序較多，輾轉(zhuǎn)各處，徒耗時(shí)日，公文處理不完，一切工作均處于停滯狀態(tài)，出現(xiàn)了嚴(yán)重的“公文政治”現(xiàn)象。由此，在20世紀(jì)30年代廣泛開展行政效率運(yùn)動(dòng)，公文內(nèi)容及程序不斷革新以適應(yīng)行政改革的發(fā)展。

（一）舊式公文的弊端。甘乃光、何魯成、周連寬、陳國(guó)琛、殷鐘麒、朱大昌、李樸生等均對(duì)舊式公文的弊端作了詳盡描述，總結(jié)為以下幾個(gè)方面：1.行政手續(xù)繁雜，公文時(shí)效缺失。陳國(guó)琛在《從推行縣制談到縣公文改革》一文中對(duì)普通處理公文程序進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，“須經(jīng)過分文，交辦，調(diào)卷，閱卷，請(qǐng)示，批示，擬稿，送稿，核稿，呈判，判行，還稿，發(fā)繕，校對(duì)，送印，交發(fā)，送檔，歸檔十八次基本手續(xù)?！比绱朔彪s的行政手續(xù)，待其辦理完成時(shí)，時(shí)效性早已缺失。2.公文內(nèi)容多模棱套語(yǔ)，缺乏實(shí)用性。一般機(jī)關(guān)尚未趨于現(xiàn)代化與科學(xué)化，公文處理者襲故蹈常，敷衍了事，公文內(nèi)容流于模棱與虛偽。“對(duì)于人民之表示，明知其不能兌現(xiàn)，對(duì)于上級(jí)機(jī)關(guān)，則狃于恭慎謹(jǐn)愿，對(duì)于下級(jí)機(jī)關(guān)，則不明實(shí)際情形，無(wú)法為切實(shí)具體之知道，又或龐然自大，固執(zhí)階級(jí)身份，不欲懇切明言?！惫奶渍Z(yǔ)較多，無(wú)實(shí)質(zhì)作用。如“限期幾日”的時(shí)限套語(yǔ)，“尚無(wú)不合”“似屬可行”的模棱語(yǔ)句。此外，公文官封封面上仍有“僅呈”“右令”等腐化而封建的名詞。3.行政人員不負(fù)責(zé)任，分工而不合作。戴季陶先生曾說：“從來(lái)的公文，下行的把責(zé)任推給下級(jí)機(jī)關(guān)，上行的把責(zé)任推給上級(jí)機(jī)關(guān)，平行的把責(zé)任推給第三者，總之，自身不負(fù)責(zé)任”。在行政機(jī)關(guān)內(nèi)，行文系統(tǒng)混亂，界限不清，遇事則遵循“拖推混”三字秘訣。

（二）公文改革辦法。1.公文內(nèi)容及程式改革。內(nèi)容之改革，為“公文之‘質(zhì)的問題”。公文內(nèi)容改革主要包括：一是公文用語(yǔ)可由封建式改為請(qǐng)求式、公告式。下行文用語(yǔ)不應(yīng)頤指氣使，百般刁難；上行文用語(yǔ)不應(yīng)過度卑微，自降身份。公文應(yīng)保持其應(yīng)有的文品。二是明辨責(zé)任，糾正模棱虛偽的套語(yǔ)。“迄鄭洪年任部長(zhǎng)，乃極力糾正‘尚無(wú)不合‘似屬可行一類模棱語(yǔ)，風(fēng)氣為之一變?！比遣捎冒自捨暮秃?jiǎn)體字，使得公文處理簡(jiǎn)單易行。四是文字簡(jiǎn)切，易執(zhí)行。以縣政府的文書為例，公文應(yīng)堅(jiān)持兩個(gè)原則“一質(zhì)實(shí)，令人民一看便知主要意思所在。二淺白，令人民懂得你在說什么話?！惫某淌礁母锓椒ū闶菍?shí)行簡(jiǎn)易公文。“簡(jiǎn)易公文的寫法，分做三部分： 一是事由，把主要的意思提出。二是說明，把自己的理由說出，且分條開列，便可免求文氣之貫串，波瀾之起伏，費(fèi)去精神。三是辦法，把對(duì)上級(jí)機(jī)關(guān)的請(qǐng)求或建議，分條列出?！?.公文程序改革?！肮谋緸榇碚砩嘀ぞ撸视l(fā)揮喉舌的真實(shí)效用，當(dāng)先掃除公文的冗雜手續(xù)?！惫某绦蚍彪s是公文處理效率不高、行政效率水平低下的重要原因。方勁、胡鑒遠(yuǎn)、殷鐘麒提出的“人、事、時(shí)、地、物”五項(xiàng)公文程序改進(jìn)原則實(shí)為徹底革除遲緩、推諉、模棱等不良習(xí)慣的切實(shí)有效的方案。一是合理選用人才，確立行政人員“專責(zé)制度”。了解行政人員的品性、能力、才識(shí)與興趣，適當(dāng)分配工作。有效避免“拖推混”現(xiàn)象，明確責(zé)任，提高行政效率。二是樹立

“分級(jí)負(fù)責(zé)制度”。應(yīng)嚴(yán)格劃分職務(wù)，確定權(quán)限，確保任何行政事務(wù)均有專門職務(wù)負(fù)責(zé)。三是適當(dāng)限定時(shí)間，實(shí)施“公文銷號(hào)制度”?！疤幚砉模瑧?yīng)有時(shí)限，時(shí)之限定，一以案情為準(zhǔn)。此不僅在敦促辦理迅速，即在行政紀(jì)律上亦不容放任。時(shí)間之限定，固應(yīng)首先斟酌案情，尤需各單位主管人員設(shè)身處地，而為公正之處理?！惫奶幚響?yīng)在限定時(shí)間內(nèi)完成，設(shè)立一定的懲罰制度以嚴(yán)明紀(jì)律，并避免使用“限期幾日”的時(shí)限套語(yǔ)。四是因地辦公。集中辦公時(shí)，采取口頭商詢的方式，異地辦公時(shí)，盡量利用電話聯(lián)系，以節(jié)省時(shí)間提高效率。五是利用科學(xué)工具，節(jié)省公文形式之繁重。利用打字機(jī)、打號(hào)機(jī)、計(jì)算機(jī)等工具，節(jié)省人力時(shí)間；統(tǒng)一公文稿面、“統(tǒng)一收發(fā)文管理程序”“統(tǒng)一文稿處理程序”“統(tǒng)一檔案管理程序”，促進(jìn)公文科學(xué)化、制度化。3.公文用具改革?！肮挠镁邽樘幚砉囊刂?，計(jì)可分為公文用紙、公文登記簿冊(cè)、繕寫用具三類?！惫挠眉垺Ｔ泄姆馓撞捎眠B史紙或宣紙與新聞紙及有光紙等三層或四層合裱制成，重而易破，不耐潮濕，價(jià)格昂貴。而牛皮紙質(zhì)韌而輕，不僅保護(hù)公文又可減少郵寄費(fèi)用。統(tǒng)一公文用紙尺寸，避免裝訂不整齊；規(guī)范公文紙格式，刪除重復(fù)不切實(shí)用部分，避免浪費(fèi)。公文登記簿冊(cè)。以收發(fā)文表代替收發(fā)文登記簿，既可減少登記手續(xù)，又可節(jié)省費(fèi)用?？槍懹镁?。以打字機(jī)代替毛筆或鋼筆，減少人力物力，字體清晰無(wú)筆書錯(cuò)訛情況。

二、檔案管理改革

除公文改革外，檔案管理改革亦為當(dāng)時(shí)檔案工作的研究熱點(diǎn)。何魯成先生認(rèn)為改革檔案應(yīng)用到的六種研究方法為“調(diào)查法、個(gè)案法、歷史法、統(tǒng)計(jì)法、比較法、實(shí)驗(yàn)法”，基于這六種研究方法，針對(duì)民國(guó)時(shí)期檔案管理實(shí)踐工作，研究者們歸納舊式管理檔案方法的不足，并提出新的改革方案。

（一）舊式檔案管理弊端。舊式檔案管理缺少系統(tǒng)科學(xué)的管理方法。民國(guó)時(shí)期各機(jī)關(guān)檔案管理方法各有不同。第一，行政組織上采取集中組織與各司科分別管理兩種制度。如行政院、外交部、鐵道部采取集中制，即“每一部會(huì)或機(jī)關(guān)設(shè)一總檔案室”，其檔案室工作分配方法又有不同；財(cái)政部、還局部采用各司科自行管理辦法，不設(shè)總檔案室。第二，登記方法不同，主要有三種：以總收發(fā)簿為總登記簿，另用他種簿冊(cè)登記，不用登記手續(xù)。第三，分類標(biāo)準(zhǔn)與分類方法不同：分類標(biāo)準(zhǔn)為組織、事物、案件性質(zhì)、年份四種；分類方法為以類首字代表、直接用類名、杜威十進(jìn)法、號(hào)碼代表、千字文代表五種。第四，編目方法不同：主要為簿冊(cè)目錄、活頁(yè)目錄、卡片目錄、簿冊(cè)卡片同用等。第五，典藏方法多樣：裝訂與擱置。第六，出納方式不同：或用便條或用調(diào)卷單。各機(jī)關(guān)不同的管理方法勢(shì)必造成檔案管理的混亂，阻礙政治進(jìn)步和行政效率的提高。檔案管理因循守舊，秘不公開。因檔案人員結(jié)習(xí)太深，個(gè)人方法秘不傳授，另外舊式管理檔案的方法因重記憶難以公開。“管理檔案的職務(wù)，成了世襲，或師承的。因?yàn)槭鞘酪u或師承，競(jìng)爭(zhēng)可以說沒有，又沒有公開比較機(jī)會(huì)，所以只要因循舊法，也不必求進(jìn)步，地位仍可無(wú)虞了?！贝送膺€存在“人事關(guān)系或責(zé)任分配問題”。檔案管理人事關(guān)系混亂，人員舞弊的現(xiàn)象常有發(fā)生。分工不明，責(zé)任互相推諉，導(dǎo)致新舊官吏交替的時(shí)候案卷丟失，對(duì)于遺失案卷也僅敷衍過去，概不深究。

（二）檔案管理改革。針對(duì)檔案管理工作的弊端，何魯成、周連寬、甘乃光、王文山等人先后提出了檔案管理改革新舉措，何魯成先生提出采用“圖書館卡片法、分類庋藏法以及四角號(hào)碼檢字法”，并改革檔案歸檔程序、分類方法、登記簿冊(cè)的使用、典藏方法和查卷方法。甘乃光先生提出將文書收發(fā)與檔案管理，達(dá)到分類統(tǒng)一及行政集中，實(shí)行文書與檔案連鎖的辦法，收發(fā)處代替檔案處作分類工作，以此提高行政效率。龍兆佛先生提出確定檔案室組織系統(tǒng)，主管長(zhǎng)官切實(shí)負(fù)責(zé)，慎重選拔人員。

三、國(guó)內(nèi)學(xué)者爭(zhēng)議與國(guó)外思想借鑒

民國(guó)時(shí)期國(guó)內(nèi)學(xué)者針對(duì)公文和檔案管理改革方式方法時(shí)有爭(zhēng)議和批判、時(shí)有交流和借鑒，同時(shí)已有引入國(guó)外檔案管理思想的做法，但大部分僅限于介紹檔案管理與檔案教育方法，實(shí)際操作較少。

國(guó)內(nèi)學(xué)者爭(zhēng)議主要集中在對(duì)實(shí)行文書檔案連鎖方法具體方案的爭(zhēng)議、整理檔案辦法討論等，鑒于舊式公文以及舊式檔案管理方法弊端較多，其改革方法不一，為實(shí)行最完備、最系統(tǒng)、最科學(xué)的方法，必然要經(jīng)過一番討論和爭(zhēng)議。如周連寬先生肯定龍兆佛先生對(duì)文書檔案的充分認(rèn)識(shí)及經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為其《文書檔案連鎖辦法之商榷》一文頗具卓見，但對(duì)文章中的些許問題頗有質(zhì)疑。龍先生認(rèn)為應(yīng)由辦理案件的人員擔(dān)負(fù)實(shí)際分類歸檔的工作，在辦理文書時(shí)便定下檔案的分類號(hào)碼，但辦理案件的人員往往未盡管理檔案的責(zé)任；周連寬先生認(rèn)為此種說法枉屈了辦理案件人員，管理檔案的責(zé)任不僅包括分類定號(hào)，文件登記、編目或索引、裝訂、人事管理分配等都屬于分類系統(tǒng)重要的組成部分。龍先生認(rèn)為檢字號(hào)碼優(yōu)于固定號(hào)碼，固定號(hào)碼毫無(wú)伸縮性；周先生以內(nèi)政部的檔案分類號(hào)碼具有伸縮性這一事實(shí)否定了龍先生的說法，同時(shí)列舉了檢字號(hào)碼本身固有的缺點(diǎn)。此外，二人針對(duì)“文件收發(fā)的分類統(tǒng)計(jì)”“修改檔案號(hào)碼及電報(bào)上的應(yīng)用問題”等均有不同看法。張定華先生與王文山先生針對(duì)整理檔案辦法也有一番爭(zhēng)論，如關(guān)于總收總發(fā)文登記簿的尺寸、檔案分類、編目問題二人均有各自見解。學(xué)者之間的討論和爭(zhēng)議對(duì)更好地完善檔案管理方法、實(shí)現(xiàn)公文改革質(zhì)的飛躍具有重要意義，也加速了甘乃光先生所發(fā)動(dòng)的文書檔案改革運(yùn)動(dòng)。

民國(guó)時(shí)期也是引入國(guó)外檔案管理方法和檔案思想的萌芽時(shí)期，此時(shí)，一些外國(guó)檔案文獻(xiàn)得以引入，如1927年2月法國(guó)國(guó)立檔案學(xué)校校長(zhǎng)在《兩世界雜志》上發(fā)表的《法國(guó)國(guó)立檔案學(xué)校沿革》一文由蔣崐翻譯，并發(fā)表在《行政效率》雜志上。外國(guó)檔案實(shí)踐工作研究者涌現(xiàn)，其中彭啟炘發(fā)表《英國(guó)整理檔案簡(jiǎn)史——附檔案研究的一個(gè)書目》，對(duì)英國(guó)整理檔案歷史發(fā)展作了詳細(xì)的描述。甘乃光先生在推行文書檔案改革運(yùn)動(dòng)過程中也查閱了世界各國(guó)檔案管理的方法，指出“查世界各國(guó)檔案管理之方法，不外乎檔案集中與行政集中檔案分存兩種制度”，兩種制度是相對(duì)的，但其組織、行政、分類方法完全相同，不同于當(dāng)時(shí)我國(guó)各機(jī)關(guān)各自為政、分散管理的方法。借鑒國(guó)外檔案思想與實(shí)踐對(duì)規(guī)范我國(guó)現(xiàn)行管理方法具有重要意義。

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