杜明鳴，劉司墨

（1.中央財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，北京 100081；2.北京師范大學(xué) 刑事法律科學(xué)研究院，北京 100875）

近年來，伴隨農(nóng)村青壯年勞動力大規(guī)模轉(zhuǎn)移，農(nóng)地閑置現(xiàn)象尤為普遍，加之家庭承包經(jīng)營制下個體農(nóng)戶承包土地較為分散，規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)無用武之地，農(nóng)地利用效率日趨低下。為有效緩解這一現(xiàn)象，自2010年起，農(nóng)業(yè)用地信托實踐開始起步1，將信托血液注入傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)軀干，以提高農(nóng)地利用效率、帶活農(nóng)地流轉(zhuǎn)，成為該創(chuàng)新實踐的重點［1］。2015年，中央農(nóng)村工作會議明確強調(diào)“加快農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高農(nóng)業(yè)供給體系質(zhì)量和效率”，進(jìn)一步為農(nóng)地信托制度化體系化提供政策背景支持。截至目前，我國農(nóng)村土地信托實踐頗具成效，已形成三種典型模式，即以國有信托公司為特征的“益陽模式”、以合作社他益信托為特征的“桃園模式”及以委托政府自益信托為特征的“宿州模式”［2］。

然而，我國農(nóng)地信托發(fā)展卻存在“衣服跟不上身體的成長”的尷尬，在農(nóng)村實踐一路高歌猛進(jìn)的背后，相關(guān)制度支持卻乏善可陳。雖2013年來五個一號文件指明了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)可自由處分并成為抵押權(quán)客體［3］，在政策上已然承認(rèn)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)能夠作為信托財產(chǎn)的合法性、確定性與可轉(zhuǎn)讓性［4］；但作為信托法律關(guān)系核心的受托人制度卻存在諸多制度障礙與法律風(fēng)險：首先，受托人作為信托三方主體的核心，其主體范疇尚不明晰，三種模式下利益最終創(chuàng)造者均為土地租賃方而非信托公司，如何界定二者在信托法律關(guān)系中的地位，相關(guān)義務(wù)履行與責(zé)任分配如何劃分，學(xué)界目前存在很大爭議；其次，我國《信托法》規(guī)定的受托人義務(wù)適用于農(nóng)業(yè)信托受托人并不服帖，尤其是謹(jǐn)慎義務(wù)與親自管理義務(wù)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)尚需進(jìn)一步落實；再次，因土地承包經(jīng)營權(quán)具有期限性，出于經(jīng)營連續(xù)性考慮，受托人（土地信托公司）政策風(fēng)險較大，相應(yīng)打擊了營業(yè)信托受托人參與農(nóng)地信托的積極性，如何在嚴(yán)守三條紅線的同時充分激勵受托人，是農(nóng)地信托制度設(shè)計難點；最后，實踐中政府通常發(fā)揮著主導(dǎo)或協(xié)助作用，提供信用保障功能的同時亦參與信托事務(wù)，其身份資格如何判定法律尚無明文規(guī)定。

一、我國農(nóng)地信托實踐典型模式概述

（一）益陽模式：國有信托公司模式

為高效利用農(nóng)地資源，湖南省沅江市民間土地流轉(zhuǎn)自2007年起即呈現(xiàn)相對高的比例，且發(fā)展勢頭強勁；但與此同時也暴露出民間土地流轉(zhuǎn)時流轉(zhuǎn)比例高但糾紛矛盾多、流轉(zhuǎn)數(shù)量多但流轉(zhuǎn)規(guī)模小、合同簽訂多但依約履行少等問題。為解決這一問題，沅江市政府探索由政府主持、組建信托公司負(fù)責(zé)土地規(guī)模流轉(zhuǎn)的新途徑，具體模式如下（見圖1）：

圖1 湖南益陽國有信托公司模式

湖南益陽國有信托模式的核心亮點在于由草尾鎮(zhèn)政府全資設(shè)立沅江市香園農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信托有限公司（原名沅江市香園農(nóng)村土地托管投資有限公司）擔(dān)任受托人，負(fù)責(zé)與意向農(nóng)戶簽訂信托協(xié)議，篩選并監(jiān)督承租人從事農(nóng)地生產(chǎn)經(jīng)營，并最終向農(nóng)戶支付土地租金收益。其信托構(gòu)造大致包括以下流程［2］：①宣傳農(nóng)地信托政策，解答農(nóng)戶疑惑；②受理有意向簽訂信托協(xié)議且連片土地達(dá)50畝以上農(nóng)戶的信托申請，評估土地平整費用并簽訂信托協(xié)議；③登記、整理、發(fā)布受托土地信息；④審核承租人資格，簽訂土地租賃合同并公示；⑤完成流轉(zhuǎn)，履行合同，包括收取土地租金、風(fēng)險保證金、土地服務(wù)費，支付農(nóng)戶土地租金等；⑥資料歸檔并派專業(yè)人員為承租人提供技術(shù)支持與服務(wù)；⑦對承租人進(jìn)行事后監(jiān)督，防止撂荒、跑路事件發(fā)生；⑧受理信托農(nóng)戶提出的合同變更與終止要求，即根據(jù)農(nóng)戶要求，依大約等值原則或原地歸還原則歸還農(nóng)戶土地。綜上，國有信托公司模式典型特征是：由政府主持，設(shè)立農(nóng)戶或村組為委托人，國有信托公司為受托人，農(nóng)戶為受益人的自益信托。

（二）桃園模式：土地股份合作社模式

無錫桃園村土地股份合作社模式是繼湖南益陽模式后又一農(nóng)地信托模式探索，其基本由“土地股份合作社”、“專業(yè)信托公司”、以及“農(nóng)民專業(yè)合作社”完成土地流轉(zhuǎn)（見圖2）。

圖2 無錫桃園合作社模式

無錫桃園村農(nóng)地信托項目由北京國際信托公司發(fā)起，其將陽山鎮(zhèn)桃園村內(nèi)158.89畝農(nóng)業(yè)用地經(jīng)營權(quán)作為基礎(chǔ)資產(chǎn)設(shè)立財產(chǎn)權(quán)信托，其基本流程為［2］：①與農(nóng)戶洽談土地信托協(xié)議，并由村委會協(xié)調(diào)，對不愿參與農(nóng)戶進(jìn)行土地置換，確保連片經(jīng)營；②桃園村對參與信托項目農(nóng)戶進(jìn)行農(nóng)地經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記，以農(nóng)地經(jīng)營權(quán)入股，成立土地股份合作社；③土地股份合作社將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)委托至北京國際信托公司進(jìn)行財產(chǎn)權(quán)信托，信托公司以證券化形式向合作社成員發(fā)放“土地收益憑證”；④北京國際信托將農(nóng)地租賃至無錫市陽山鎮(zhèn)靈俊水蜜桃專業(yè)合作社，由其負(fù)責(zé)實際生產(chǎn)經(jīng)營，并按約定向信托公司支付租金及其他收益；⑤北京國際信托依“固定+浮動收益”方式向“土地收益憑證”持有人分配收益。綜上，無錫桃園合作社模式典型特征為：由村委會協(xié)調(diào)，設(shè)立由農(nóng)戶自愿成立土地股份合作社為委托人，專業(yè)信托公司為受托人，農(nóng)戶為受益人的他益信托，并以證券化方式向農(nóng)戶支付收益。

（三）宿州模式：委托政府模式

與前兩種模式有所差異的是，安徽宿州農(nóng)地信托模式背景具有原規(guī)模承包人助推特點，凸顯了農(nóng)地信托在滿足農(nóng)地流轉(zhuǎn)融資需求方面的優(yōu)勢。該項目由中信信托公司發(fā)起，結(jié)合安徽宿州作為農(nóng)村改革試驗區(qū)更易接受農(nóng)地信托模式的區(qū)域優(yōu)勢，設(shè)立以層級委托至政府為特點的自益信托結(jié)構(gòu)（見圖3）。

圖3 安徽宿州委托政府模式

安徽宿州農(nóng)地信托項目中的涉及的農(nóng)用地原由土地租賃企業(yè)帝元農(nóng)業(yè)公司承包經(jīng)營，但由于投資規(guī)模大、融資成本高，后期資金續(xù)接乏力。在這一背景下，中信信托公司與當(dāng)?shù)卣⑥r(nóng)戶協(xié)商，探索新型農(nóng)地信托模式，其主要內(nèi)容包括［2］：①有信托意向農(nóng)戶將其承包土地委托至村委會，村委會再層級委托至區(qū)政府，最終埇橋區(qū)政府成為信托項目直接委托人；②埇橋區(qū)政府與中信信托簽訂信托協(xié)議，由中信信托支付土地租金及約定收益至埇橋區(qū)政府，再由政府分配至各農(nóng)戶；③中信信托公司將信托農(nóng)地委托至帝元農(nóng)業(yè)公司用于實際生產(chǎn)經(jīng)營，帝元農(nóng)業(yè)公司需支付土地租金；④中信信托另外提供1億元貸款支持帝元公司從事農(nóng)地建設(shè)開發(fā)；⑤中信信托發(fā)行以農(nóng)地經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)資產(chǎn)的信托產(chǎn)品，并通過信托產(chǎn)品進(jìn)行二輪融資，實現(xiàn)“以商招商”。綜上，該模式特點為：農(nóng)戶逐級委托至政府，設(shè)立由政府為直接委托人，專業(yè)信托公司為受托人，農(nóng)戶為最終受益人的自益信托。

二、我國農(nóng)地信托受托人主體范疇判定

農(nóng)地信托實踐中，因?qū)ιa(chǎn)技術(shù)、經(jīng)營能力的要求較高，且以實現(xiàn)土地高效利用、保值增值為目的，故受托人一般由具備相應(yīng)資質(zhì)與能力的法人或非法人組織擔(dān)任［5］。實踐中，實際從事農(nóng)地經(jīng)營管理的共有兩類主體，一類為信托公司，另一類為協(xié)助信托公司從事生產(chǎn)經(jīng)營的機構(gòu)；而按照設(shè)立主體分類，上述兩類主體又可分為政府設(shè)立與非政府設(shè)立兩種，下將分述之。

（一）政府設(shè)立的國有獨資信托公司是否可為受托人主體

在目前三種典型農(nóng)地信托中，信托公司所有制形式包括國有獨資和非國有獨資兩類，后者如中信信托、北京國際信托等信托公司，對于其受托人性質(zhì)無須贅述［6］。值得討論的是由政府出資設(shè)立的國有獨資信托公司，如沅江市香園農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信托有限公司，其地位應(yīng)如何認(rèn)定。

筆者認(rèn)為，從“益陽模式”中“沅江市香園農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信托有限公司”的經(jīng)營范圍、設(shè)立目的及信托利益看，其以服務(wù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、增加農(nóng)民收入、提高農(nóng)地利用效率為唯一目標(biāo)，具有典型非營利性的民事信托特點，或者說，其在很大程度上弱化商事信托公司的法律地位而強化民事信托法律地位［5］。因此由政府出資設(shè)立的國有獨資信托公司應(yīng)具有民事信托中受托人主體資格。

（二）土地信托服務(wù)機構(gòu)是否可為受托人主體

在農(nóng)地信托探索初期，無論是農(nóng)戶抑或政府更愿相信農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社生產(chǎn)與經(jīng)營能力，因而在實踐中專業(yè)合作社常實際承擔(dān)受托人善良管理義務(wù)；同時，土地股份合作社作為農(nóng)戶“集合體”，其受農(nóng)戶委托與信托公司處理信托事務(wù)，二者是否構(gòu)成受托人主體范圍成為學(xué)理上值得探討的問題。有學(xué)者主張，應(yīng)對農(nóng)地信托受托人主體范疇作廣義解釋，即應(yīng)包括信托公司以及為信托設(shè)立的土地股份合作社、農(nóng)民專業(yè)合作社等土地信托服務(wù)機構(gòu)［7］。而從目前實踐情況出發(fā)，已有地區(qū)出臺文件將土地股份合作社納入農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社予以管理②，故筆者將依照土地股份合作社是否構(gòu)成農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社是否構(gòu)成農(nóng)地信托受托人邏輯進(jìn)行分析闡述。

首先，筆者并不贊同對土地股份合作社賦予專業(yè)合作社主體地位。根據(jù)《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的規(guī)定，農(nóng)民專業(yè)合作社設(shè)立目的在于為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、銷售提供服務(wù)，具體包括提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的購買、農(nóng)產(chǎn)品銷售、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的傳播等；反觀土地股份合作社，其設(shè)立核心目的在于歸集農(nóng)戶手中所有的土地經(jīng)營權(quán)，并統(tǒng)一進(jìn)行再流轉(zhuǎn)。二者性質(zhì)與目的大相徑庭，另外在利益分配、成員權(quán)責(zé)內(nèi)容等方面亦存在諸多不同，故不能將土地股份合作社劃入專業(yè)合作社范圍。其次，土地股份合作社其本身亦不存在成為受托人的可能，其作為諸多農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)的“集合體”，此處的“委托”絕非信托法律關(guān)系中的“委托”，而是類似于公司組織結(jié)構(gòu)下股東對董事及高級管理人員的委托，二者法律關(guān)系構(gòu)造相差懸殊。

而對于農(nóng)民專業(yè)合作社地位認(rèn)定問題，有學(xué)者指出，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作為一項經(jīng)驗性活動，由具有充分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)驗的農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社擔(dān)任受托人更為恰合［8］。筆者對此持不同觀點，從目前農(nóng)地信托實踐來看，在信托法律關(guān)系的末端，均有農(nóng)業(yè)專業(yè)組織機構(gòu)從事農(nóng)地生產(chǎn)經(jīng)營，該組織可能是農(nóng)民專業(yè)合作社，也可能為專業(yè)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的公司以及其他具備準(zhǔn)入資質(zhì)的組織機構(gòu)。因此，具備專業(yè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理技能并不能恰合論證其為信托受托人。

當(dāng)然，將信托公司厘定為農(nóng)地信托唯一受托人所面臨的法律障礙在于，我國《信托法》要求，除經(jīng)委托人同意或法律法規(guī)另有規(guī)定外，受托人須親自管理而不能轉(zhuǎn)托他人。實踐中，中信信托、北京國際信托等專業(yè)金融信托公司為實現(xiàn)信托利益，須將農(nóng)地流轉(zhuǎn)給其他農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營者，否則有違善良管理人原則。也有學(xué)者對此解釋為，親自管理義務(wù)應(yīng)做彈性要求，適當(dāng)放寬受托人的親自管理義務(wù)是在追求受益人利益最大化的基礎(chǔ)上實現(xiàn)對受托人的積極約束［9］。筆者認(rèn)為，除上述理由外，還可探索雙重信托模式，實現(xiàn)親自管理義務(wù)與信托利益的雙贏。

三、我國農(nóng)地信托受托人義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)研究

我國《信托法》第二十五條規(guī)定了受托人義務(wù)，其作為法定義務(wù)，在農(nóng)地信托法律關(guān)系中仍應(yīng)適用。出于信托目的的實現(xiàn)，實際從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的還包括其他組織機構(gòu)。在其他組織機構(gòu)未履行義務(wù)甚至侵犯農(nóng)戶利益時，二者間義務(wù)承擔(dān)與責(zé)任分配應(yīng)如何認(rèn)定，值得探討。

（一）受托人善良管理義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)界定

我國《信托法》規(guī)定了包括忠實義務(wù)、善良管理義務(wù)、親自管理義務(wù)、分別管理義務(wù)、報告義務(wù)、保密義務(wù)等在內(nèi)的受托人義務(wù)群［10］?；谵r(nóng)地信托實踐的特殊性，善良管理義務(wù)、親自管理義務(wù)值得進(jìn)一步探討。

善良管理義務(wù)一詞源于大陸法系公司法之規(guī)定，其本質(zhì)呼應(yīng)英美法信托受托人之謹(jǐn)慎義務(wù)，旨在要求受托人以合理謹(jǐn)慎注意處理信托事務(wù)。具體而言，對于領(lǐng)受報酬的受托人，法官認(rèn)為其因具備專業(yè)技能與知識而擔(dān)任受托人，故要求其負(fù)有“專家標(biāo)準(zhǔn)”［11］謹(jǐn)慎義務(wù)，在管理信托事務(wù)時盡高于管理自身財產(chǎn)的謹(jǐn)慎注意；而對于以自身信用任職而不領(lǐng)受報酬的受托人而言，應(yīng)以較低標(biāo)準(zhǔn)的謹(jǐn)慎義務(wù)即“普通的謹(jǐn)慎商人標(biāo)準(zhǔn)”③要求其即可［12］。

結(jié)合我國農(nóng)地信托實踐現(xiàn)實，信托受托人普遍為專業(yè)信托公司，主營業(yè)務(wù)集中于金融領(lǐng)域，故有學(xué)者認(rèn)為因其只需達(dá)到該行業(yè)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的普遍謹(jǐn)慎標(biāo)準(zhǔn)即可。筆者認(rèn)為該觀點混淆了信托公司主營業(yè)務(wù)與專業(yè)水平之間的概念?，F(xiàn)代信托公司信托業(yè)務(wù)廣泛，其之所以能夠接受委托人委托從事信托財產(chǎn)管理，在于委托人充分信任其有專業(yè)能力從事某一領(lǐng)域經(jīng)營管理。若以一般注意標(biāo)準(zhǔn)要求，反而助長信托公司怠于履行義務(wù)，不利于實現(xiàn)維護(hù)農(nóng)戶利益、提高農(nóng)地利用效率的信托目的。因此，對我國農(nóng)業(yè)信托受托人善良管理義務(wù)認(rèn)定至少應(yīng)從以下三方面考慮：首先，在“桃園模式”與“宿州模式”下，農(nóng)地信托受托人為領(lǐng)受信托報酬的專業(yè)信托公司，故應(yīng)采“專家標(biāo)準(zhǔn)”以判斷是否盡到善良管理義務(wù)。其次，從信托法律實踐來看，善良管理義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)是行為標(biāo)準(zhǔn)，如果信托公司已盡到充分注意，但由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不可預(yù)料的原因?qū)е聼o法實現(xiàn)預(yù)期收益，也應(yīng)認(rèn)為信托公司盡到了善良管理義務(wù)。最后，若信托公司在選擇實際生產(chǎn)經(jīng)營商時已經(jīng)盡到了高度注意義務(wù)，達(dá)到同業(yè)一般標(biāo)準(zhǔn)，即應(yīng)認(rèn)為其盡到了善良管理義務(wù)，而不能對信托公司義務(wù)內(nèi)涵無限制擴大。

（二）受托人親自管理義務(wù)內(nèi)涵衡量

在現(xiàn)實信托過程中，受托人基于自身技能知識水平及業(yè)務(wù)領(lǐng)域范圍，總會出現(xiàn)不允許受托人使用他人就無法處理信托事務(wù)之情況［13］，故各國立法對親自管理原則有適用例外，即“信托協(xié)議另有約定或不得已是由下”的義務(wù)免除。在農(nóng)地信托實踐中，專業(yè)信托公司若不使用具備專業(yè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)驗的組織機構(gòu)，則幾乎不可能充分實現(xiàn)信托目的，對受益人利益亦有損害。結(jié)合上述對于受托人地位的認(rèn)定，專業(yè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織的法律地位僅限于履行輔助人，其代為處理信托事務(wù)是否構(gòu)成對親自管理義務(wù)的違反：再進(jìn)一步說，如果屬于合法范圍內(nèi)的他人代為處理，履行輔助人未盡相關(guān)義務(wù)時，是否直接向委托人和受益人承擔(dān)義務(wù)責(zé)任需進(jìn)行分析。

首先，對于受托人利用其他具有專業(yè)知識技能的個人或組織輔助實施信托事務(wù)時，是否違反親自管理義務(wù)的問題，目前存在兩種觀點。有學(xué)者認(rèn)為，受托人因代理人的知識技能而利用［14］，代理人實際上是以受托人名義及意思處理事務(wù)［15］，故行為后果歸屬于受托人④；也有學(xué)者持相反看法，認(rèn)為該類人使用不同于信托機構(gòu)內(nèi)部人員的使用，行為結(jié)果歸屬所涉及問題在于責(zé)任歸屬而非行為性質(zhì)［16］，故仍為他人代為處理范疇⑤。筆者贊同后一觀點，如農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)公司此類組織機構(gòu)，實難歸屬于信托公司內(nèi)部而構(gòu)成代為處理。但從實現(xiàn)信托目的與遵守善良管理義務(wù)角度，信托公司既可出于受益人利益又可基于自身農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)驗欠缺這一不得已是由，主張自身并未違反親自管理義務(wù)之規(guī)定。

其次，親自管理義務(wù)之除外并不意味責(zé)任之除外，當(dāng)受托人依法使用履行輔助人時，履行輔助人是否應(yīng)對委托人以及受益人承擔(dān)信托受托人之義務(wù)和責(zé)任。在目前農(nóng)地信托實踐中，農(nóng)業(yè)服務(wù)商通常僅作為中介機構(gòu)參與信托財產(chǎn)的管理經(jīng)營之中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營合作社或其他農(nóng)業(yè)服務(wù)商僅與信托公司聯(lián)系，并通過合同約定雙方權(quán)利義務(wù)，而并不與委托人以及受益人直接發(fā)生關(guān)系，故無須對其負(fù)責(zé)。

最后，履行輔助人若未盡到相關(guān)義務(wù)導(dǎo)致信托財產(chǎn)和受益人利益受損時，受托人對委托人及受益人又應(yīng)負(fù)有何種責(zé)任？日本及我國臺灣地區(qū)對此規(guī)定為對第三人之選任及監(jiān)督職務(wù)執(zhí)行負(fù)其責(zé)任。我國農(nóng)村信托立法可采此態(tài)度，一方面，既然信托公司選取服務(wù)機構(gòu)作為履行輔助人，根據(jù)信托法善良管理人之注意義務(wù)，其應(yīng)對輔助人之選任和履職負(fù)有監(jiān)督之責(zé)，故因履行輔助人行為不當(dāng)而造成的信托財產(chǎn)之損失應(yīng)由其承擔(dān)信托法律責(zé)任；另一方面，履行輔助人對信托公司之責(zé)任通過合同約定，故信托公司可就該損失向其追償。

四、我國農(nóng)地信托受托人制度完善思考——基于三種實踐模式探索

誠然，我國農(nóng)地信托實踐發(fā)展八年來已積累許多有益經(jīng)驗，并在部分地區(qū)形成良好示范效應(yīng)。但無可回避的是，在信托財產(chǎn)、信托主體、信托內(nèi)容等方面還存在十分明顯的法律壁壘，政策和法規(guī)的摩擦矛盾亦不斷凸顯。在法律制度短期內(nèi)不能改變的現(xiàn)實下，探索符合現(xiàn)行法律規(guī)定的信托模式，厘定各方權(quán)責(zé)利益極為重要。

（一）有效發(fā)揮政府職能，探索雙重受托人構(gòu)造

第一，鑒于我國土地集體所有的所有制形式，并為切實保護(hù)農(nóng)戶利益，減少信息不對稱給農(nóng)戶帶來的損害，政府有義務(wù)參與農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)。如上所述，政府單獨承擔(dān)受托人義務(wù)不僅不利于發(fā)揮市場主體活力，對其而言也是較大負(fù)擔(dān)；而只由信托公司擔(dān)任受托人又會出現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)驗不充分進(jìn)而無法實現(xiàn)親自管理的窘境。筆者思考，是否可構(gòu)造雙重信托受托人結(jié)構(gòu)，將政府與社會資本合二為一，共同擔(dān)任農(nóng)地信托受托人，即由政府組織設(shè)立信托公司擔(dān)任實際農(nóng)業(yè)生產(chǎn)義務(wù)，而專業(yè)信托公司則負(fù)責(zé)農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營，發(fā)行信托產(chǎn)品，進(jìn)行再融資等工作。如此一來，既明確劃分了政府與社會資本的權(quán)能界限，避免政府過度干預(yù)；又解決了目前信托機構(gòu)無法履行親自管理義務(wù)的法律障礙。

第二，鑒于我國信托公司質(zhì)量良莠不齊的現(xiàn)狀，政府應(yīng)做好準(zhǔn)入資質(zhì)審查與事后監(jiān)督管理。如“益陽模式”中政府出資設(shè)立的國有獨資信托公司承擔(dān)著土地規(guī)模經(jīng)營者的準(zhǔn)入資格審查責(zé)任，并在經(jīng)營期間持續(xù)監(jiān)督經(jīng)營人生產(chǎn)管理現(xiàn)狀，防止跑路撂荒現(xiàn)象發(fā)生。結(jié)合上述雙重受托人結(jié)構(gòu)，政府組織設(shè)立的農(nóng)業(yè)信托公司已擔(dān)任受托人，從防范道德風(fēng)險和受托人性質(zhì)角度，其雖為政府或村組主持設(shè)立，但不可從事監(jiān)督另一受托人的職責(zé)。盡管如此，“益陽模式”仍有值得借鑒之處，政府委派專業(yè)人員參與到由農(nóng)戶自愿組成的土地經(jīng)營權(quán)信托服務(wù)組織中，幫助農(nóng)戶事前篩選信托公司資質(zhì)，事后監(jiān)督信托公司履行義務(wù)。

圖4 我國農(nóng)地信托雙重受托人構(gòu)造設(shè)想

第三，鑒于我國農(nóng)村地區(qū)土地意識根深蒂固，政府須做好農(nóng)地信托政策宣講，妥善處理各方關(guān)系。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，我國農(nóng)戶承包用地較為分散，信托公司逐一與之協(xié)商信托事宜不切實際；加之農(nóng)業(yè)文化根深蒂固，農(nóng)地于之而言更為重要，故需要基層政府積極配合與支持，提前做好政策宣傳與溝通協(xié)調(diào)，處理好各方利益關(guān)系。

（二）嚴(yán)守農(nóng)戶利益底線，明晰受托人義務(wù)責(zé)任

農(nóng)地信托是在土地承包經(jīng)營制下為加快土地流轉(zhuǎn)、提高土地利用效率之產(chǎn)物，其必須堅守土地公有制不動搖、耕地紅線不突破、農(nóng)戶利益不受損三條紅線。信托架構(gòu)中對受托人“按照信托利益處理信托財產(chǎn)”的約束機制恰合保持土地所有制形式不變、耕地紅線不突破的需要，但在實踐中如何真正保護(hù)受益人之利益，還有待制度完善。

其一，義務(wù)是權(quán)利的邊界，嚴(yán)格約束受托人，明確受托人在農(nóng)地信托中的義務(wù)范圍，是保護(hù)農(nóng)戶利益的根本。如上所述，專業(yè)信托公司作為目前農(nóng)地實踐中唯一的受托人，應(yīng)盡到較高的謹(jǐn)慎、有效管理義務(wù)，如在“益陽模式”中信托公司對規(guī)模承包人的準(zhǔn)入篩選與后期監(jiān)督管理，以及“宿州模式”中信托公司對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)公司的資金支持與收益分配；而在雙重受托人結(jié)構(gòu)下，由于農(nóng)業(yè)信托公司具備專業(yè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營技能，“不得已”的除外是由被打破，故亦應(yīng)承擔(dān)親自管理義務(wù)，除特別情況下不得第三人代為管理。

其二，責(zé)任作為第二性義務(wù)，對受托人履行義務(wù)具有重要監(jiān)督作用，因此必須明確受托人違反信托義務(wù)的責(zé)任。首先，我國《信托法》第二十二條、四十九條賦予了委托人、受益人在受托人違反信托義務(wù)和信托目的而處分信托財產(chǎn)時的撤銷權(quán)，而在農(nóng)地信托中，由于我國并未建立不動產(chǎn)信托登記制度，土地經(jīng)營權(quán)僅以備案形式予以記載，故給受托人不當(dāng)處分信托財產(chǎn)留有很大空間，除非第三人為惡意，否則農(nóng)戶很難真正通過行使撤銷權(quán)而重新?lián)碛型恋亟?jīng)營權(quán)。因此，須盡快建立不動產(chǎn)信托登記制度，為撤銷權(quán)有效行使提供制度保證。其次，我國《信托法》第二十六條明確規(guī)定了歸入權(quán)，即受托人利用信托財產(chǎn)為自身謀取利益的，所得收益歸入信托財產(chǎn)。在農(nóng)地信托實踐中，農(nóng)戶由于在舉證、訴訟及協(xié)商等方面較信托公司處于相對弱勢群體，在舉證、故村委會、當(dāng)?shù)鼗鶎诱爸鞴懿块T有義務(wù)幫助其行使歸入權(quán)。

（三）合理有效分配收益，強化信托公司激勵

受托人作為信托關(guān)系的核心，在嚴(yán)守三條紅線的前提下加強對其權(quán)利的保障，形成有效的利益分配體系并建立有效的風(fēng)險分擔(dān)機制，是激勵市場中具備相應(yīng)資質(zhì)與能力的信托公司參與農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的必要舉措。

所有經(jīng)濟(jì)行為，均應(yīng)符合風(fēng)險與利益共存原則，滿足風(fēng)險與收益成正比，保證承擔(dān)的風(fēng)險與所獲得的收益相對等。盡管農(nóng)地信托帶有極強政府參與色彩，但信托究其根本是金融工具，保障受托人合理收益是實現(xiàn)信托持續(xù)運營的關(guān)鍵。在農(nóng)地信托中，信托公司承擔(dān)了大部分風(fēng)險，包括政策變更風(fēng)險、法律風(fēng)險、農(nóng)戶違約風(fēng)險、市場風(fēng)險、建設(shè)運營風(fēng)險等；尤其是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)極受天氣環(huán)境影響，建設(shè)收益周期較長，一般須3-5年才能初現(xiàn)成果，但其又承擔(dān)著對農(nóng)戶的剛性兌付責(zé)任。因此，在保證農(nóng)戶正常收益的前提下，適當(dāng)提高信托公司收益分配比例，是保障農(nóng)地信托事業(yè)長效發(fā)展的核心要件。

事實上，在農(nóng)地信托制度尚無明確法律規(guī)定的情境下，法律風(fēng)險與政策風(fēng)險始終是桎梏信托公司投資的重要因素；同時，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的不確定性，市場風(fēng)險、經(jīng)營風(fēng)險亦如影隨形。因此，為確保信托公司樹立持續(xù)經(jīng)營信心，相應(yīng)風(fēng)險分擔(dān)機制構(gòu)建必不可少。一方面，農(nóng)業(yè)保險作為保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的有力制度，理應(yīng)將承擔(dān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險的信托公司納入被保主體范圍，政府亦應(yīng)加大對農(nóng)業(yè)保險支持力度，探索建立合作保險制度，確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)持續(xù)性與穩(wěn)定性；另一方面，為防范農(nóng)戶任意解約給信托公司帶來的巨大違約風(fēng)險，除可依照信托合同約定追究農(nóng)戶違約責(zé)任外，更應(yīng)探索形成信托保證金，由政府出資建立信托保證金用于賠償農(nóng)戶違約給信托公司帶來的損失，借助政府信用為信托公司長遠(yuǎn)規(guī)劃農(nóng)地利用吃一顆“定心丸”。

注 釋

①從2010年開始，益陽推定土地信托流轉(zhuǎn)，即在農(nóng)民資源和堅持土地集體所有，保障農(nóng)民承包權(quán)的前提下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出資設(shè)立了農(nóng)村土地信托公司，接受村組委托，將土地經(jīng)營權(quán)以一定價格轉(zhuǎn)讓給其他公民或法人進(jìn)行規(guī)?；?、專業(yè)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)開發(fā)經(jīng)營。自此，益陽模式成為農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)模式首創(chuàng)。

②目前山東、湖南等省已經(jīng)出臺文件，規(guī)定依照《農(nóng)民專業(yè)合作社法》、《農(nóng)民專業(yè)合作社登記管理條例》對土地股份合作社予以登記；而江蘇省《農(nóng)民專業(yè)合作社條例》直接賦予土地股份合作社以專業(yè)合作社法人資格。

③George法官在Speight v Gaunt案判決書中陳述：“受托人應(yīng)該以一位‘普通謹(jǐn)慎商人’處理自己事務(wù)那種方式來處理信托事務(wù)，除此之外，受托人不承擔(dān)其他義務(wù)或責(zé)任。要求受托人采取比‘普通謹(jǐn)慎商人’進(jìn)一步或更好的謹(jǐn)慎行為，或以其他方式處理信托事務(wù)，都是不合理的。如果允許這樣，根本沒人愿意成為受托人”。

④持有該觀點的學(xué)者認(rèn)為，諸如律師、會計師以及信托公司內(nèi)部助手等都是在受托人的指示下完成某項具體事務(wù)，而并非基于自己的獨立意思來管理信托事務(wù)，故不構(gòu)成代為處理。

⑤持有該觀點的學(xué)者認(rèn)為，受托人對律師、會計師僅負(fù)有善良管理義務(wù)，即負(fù)有選任之責(zé)任而不具有監(jiān)督義務(wù)；而對于從業(yè)人員，不僅有選任和監(jiān)督義務(wù)，且該履行輔助人存在過失的，受托人也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。