倪萍

[摘要]黨內(nèi)法規(guī)是我國(guó)當(dāng)下法治建設(shè)中不容忽視的重要內(nèi)容，對(duì)于其屬性、與國(guó)家法的關(guān)系是應(yīng)關(guān)注的重點(diǎn)問題。學(xué)界對(duì)黨內(nèi)法規(guī)屬性的觀點(diǎn)莫衷一是，包括政策論、軟法論、法律和政治二重性等。通過借用法的要素理論、接近理論和憲法慣例和自治規(guī)范的界分的多重論證方式，闡明屬于軟法范疇的黨內(nèi)法規(guī)的二元屬性，使其區(qū)別于國(guó)家法，從而明確黨內(nèi)法規(guī)在法治體系內(nèi)具有的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。

[關(guān)鍵詞]黨內(nèi)法規(guī)；二重屬性；軟法；憲法慣例

一、黨內(nèi)法規(guī)的屬性

黨內(nèi)法規(guī)作為當(dāng)下理論界的熱詞，受到了來自黨建理論界、政治學(xué)界、法學(xué)界的高度重視。黨內(nèi)法規(guī)的概念首次出現(xiàn)在1938年中共六中全會(huì)，在這次會(huì)議里毛澤東曾經(jīng)說過，因?yàn)閺垏?guó)燾的做法很大程度上破壞了應(yīng)有的紀(jì)律和準(zhǔn)則，所以必須重視調(diào)整紀(jì)律，同時(shí)應(yīng)該修訂出比原來更加詳盡的法規(guī)條令，用來監(jiān)管領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和相關(guān)部門，使其統(tǒng)一，①不過當(dāng)時(shí)對(duì)于相關(guān)的名詞和思想并沒有嚴(yán)格確定的統(tǒng)一定義，后來該概念在經(jīng)過了“黨規(guī)和黨法”“黨的制度”等名稱的變化后，最終在黨的十八屆四中全會(huì)中當(dāng)做專有名詞進(jìn)行長(zhǎng)期的使用，這一部分在相關(guān)文獻(xiàn)中有具體而且明確的表示和體現(xiàn)，也正是因?yàn)槿绱?，這個(gè)措施很快控制住了各種文件以及各項(xiàng)學(xué)術(shù)研究中對(duì)黨內(nèi)法規(guī)適用相對(duì)雜亂無章的局面，在這以后，黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)展逐漸變成了我國(guó)特色的法律體系以及在我國(guó)建設(shè)起完善合理的法治系統(tǒng)的核心內(nèi)容，“黨內(nèi)法規(guī)不僅是治理管理黨的核心方案，還是在我國(guó)建立起完善的法制體系的不可或缺的前提，”②黨內(nèi)法規(guī)是黨在長(zhǎng)期的探索和嘗試中提出的有現(xiàn)實(shí)意義的概念，也是黨是對(duì)國(guó)家法治化和黨自身制度化過程中，黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法關(guān)系的思考。因此如何論證黨內(nèi)法規(guī)的正當(dāng)性，即關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)是不是法以及其在法治規(guī)則體系中的定位，成為了當(dāng)下黨需要著力解決的關(guān)鍵理論問題。

（一）具有法律屬性

關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的屬性，筆者認(rèn)為從法理角度考慮，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)該被視為具有法律屬性，一般認(rèn)為法是具有約束力、規(guī)范性、穩(wěn)定性、指導(dǎo)性和平等適用性的規(guī)范，即使它不具備國(guó)家強(qiáng)制力的特點(diǎn)，也不否認(rèn)它有法律屬性的事實(shí)，但不能以此作為充分必要條件認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)屬于國(guó)家法的內(nèi)容。黨內(nèi)法規(guī)的法律屬性表現(xiàn)如下：

首先，黨內(nèi)法規(guī)作為黨內(nèi)的規(guī)范，對(duì)全體黨員和各級(jí)黨組織都是具有拘束力的，調(diào)整黨員和黨組織的各項(xiàng)行為和各類關(guān)系。黨員和各級(jí)黨組織被要求嚴(yán)格遵守黨內(nèi)法規(guī)，積極履行義務(wù)和行使權(quán)利，這是黨自身先進(jìn)性的體現(xiàn)。其次，黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性體現(xiàn)在大都以規(guī)范性文件的外在形式，例如十八大以來出臺(tái)和制定的黨內(nèi)法規(guī)例如體系、方案、措施、細(xì)則、規(guī)定等形式將近50多部法規(guī)③。通過規(guī)范性文件，調(diào)整黨內(nèi)外的關(guān)系以及黨和大眾間的關(guān)系。黨內(nèi)法規(guī)作為黨內(nèi)反復(fù)適用的規(guī)范需要具備穩(wěn)定性，給予成員對(duì)自身行為可以進(jìn)行預(yù)期的可能性，它的制定和修改需要遵守一定的程序。再者，黨內(nèi)規(guī)范具有指導(dǎo)性，例如《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》和《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》里規(guī)定表述了關(guān)于成為一名優(yōu)秀的黨員的重要標(biāo)準(zhǔn)，領(lǐng)導(dǎo)人的重要講話或是報(bào)告是廣大黨員進(jìn)行思想學(xué)習(xí)的指導(dǎo)素材，黨內(nèi)法規(guī)中有些內(nèi)容反應(yīng)的是新鮮的經(jīng)驗(yàn)且具有較高的前瞻性，常常會(huì)以某種文件或是活動(dòng)的形式下發(fā)給下級(jí)組織，進(jìn)行工作或是思政上的指導(dǎo)。黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)含的政策性導(dǎo)向意味著，其目的是為了滿足廣大人民的利益需求和鞏固執(zhí)政的穩(wěn)定的需要，因此黨內(nèi)法規(guī)必然為了服務(wù)政治目的而具備一定的導(dǎo)向性。最末，黨內(nèi)法規(guī)為了保障其權(quán)威性，它期望得到黨內(nèi)成員一致的認(rèn)可。因此，它應(yīng)該被平等適用于任何主體，黨內(nèi)成員和各級(jí)黨組織都要依照黨內(nèi)法規(guī)辦事，積極履行自身的義務(wù)，不可有任意的組織或是個(gè)人不受黨內(nèi)法規(guī)的約束，否則逾越黨內(nèi)法規(guī)者會(huì)受到內(nèi)部的處分而承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任。

（二）政治屬性優(yōu)先

雖然黨內(nèi)法規(guī)有一部分的特征和法律有關(guān)，然而它內(nèi)在涵蓋的政治特征才是它的最核心的部分。它所蘊(yùn)含的法律和政治這兩種形式，使它擁有了獨(dú)一無二的優(yōu)勢(shì)和長(zhǎng)處，所以黨內(nèi)法規(guī)實(shí)際運(yùn)用的時(shí)候應(yīng)該和國(guó)家法區(qū)分開來。這兩種性質(zhì)中，后者應(yīng)該優(yōu)先于前者，也即政治大于法律。它是黨為了完成政治上的一些目標(biāo)，加強(qiáng)黨內(nèi)自身建設(shè)而制定的內(nèi)部制度規(guī)范，是政治在黨的內(nèi)部管理上的外在表現(xiàn)。因?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)本身就是黨進(jìn)行政治活動(dòng)的產(chǎn)物，如果脫離政治屬性，會(huì)失去其存在的意義，所以黨內(nèi)法規(guī)的政治屬性相比法律屬性理應(yīng)被擺在首位。黨內(nèi)規(guī)范的獨(dú)特屬性使其區(qū)別于國(guó)家法，使其以靈活的方式更為嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)保持自身的制度優(yōu)勢(shì)和黨的先進(jìn)性。如若將黨內(nèi)規(guī)范與國(guó)家法的范疇混淆，首先會(huì)使得調(diào)整的關(guān)系范圍擴(kuò)大，使得不適用于黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的關(guān)系也進(jìn)入調(diào)整范圍，造成法規(guī)調(diào)節(jié)的低效或失靈；其次，兩者的趨同會(huì)使得黨內(nèi)法規(guī)的高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求降低到一般公民接受的程度，這是黨的制度的優(yōu)越性的喪失；再者，黨內(nèi)法規(guī)除了成文性的文件，還包括黨內(nèi)優(yōu)良的工作傳統(tǒng)、工作慣例等不成文的規(guī)矩，如若將其法律化，就會(huì)失去其靈活性，甚至不能適用。所以，黨內(nèi)法規(guī)雖具有法律屬性，對(duì)其研究對(duì)象具有效力，但是其具有的政治屬性，使得黨內(nèi)法規(guī)不能被等視為法律，無論規(guī)范的主體和規(guī)范的適用方式等都不具有普適性。

二、黨內(nèi)法規(guī)區(qū)別于國(guó)家法

（一）黨內(nèi)法規(guī)效力的“溢出”現(xiàn)象及原因

關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)是不是法律的存疑，來自于近年來黨內(nèi)法規(guī)效力的溢出現(xiàn)象的泛濫，以及如何對(duì)溢出、超出的部分進(jìn)行正當(dāng)性的理解。黨內(nèi)法規(guī)之所以能超出原有的規(guī)則內(nèi)容，是基于黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位而建立起來的特別權(quán)力關(guān)系。通過對(duì)特別權(quán)力的進(jìn)一步分析，可以明確黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法之間的關(guān)系。

“特別權(quán)力關(guān)系指的是黨通過自身組織和機(jī)構(gòu)來領(lǐng)導(dǎo)其他包括國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)在內(nèi)的非黨組織、非黨員（一般指非黨員領(lǐng)導(dǎo)干部）所形成的關(guān)系?！雹軐?duì)于特別權(quán)力關(guān)系的正當(dāng)性，黨內(nèi)法規(guī)不能通過自我規(guī)定產(chǎn)生，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)需要通過外部法律的授權(quán)。在《憲法》中，黨所擁有的領(lǐng)導(dǎo)作用就多次被強(qiáng)調(diào)，對(duì)于黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位的闡述，憲法使用了下列幾種方式：歷史陳述（5—7段）、人民決斷（第7段）以及原則性規(guī)范（第1條）。對(duì)于在文中末尾部分所描述的‘成果，應(yīng)當(dāng)和上面的三種闡述方式結(jié)合在一起去理解⑤；在此之外還對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任有了詳細(xì)的規(guī)定，比如，全民所有制工業(yè)企業(yè)法（第8條）、村民委員會(huì)組織法（第4條）、高等教育法（第39條）、公務(wù)員法（第4條）等。⑥可見，這種特別的權(quán)力關(guān)系只能夠來自憲法法律的確認(rèn)和授予，黨對(duì)國(guó)家政權(quán)、黨內(nèi)關(guān)系、黨外關(guān)系成立的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家和管理社會(huì)事務(wù)的權(quán)力，不是來自于黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)可以說僅是法律的重述。

除此，在憲法和法律沒有明確授權(quán)規(guī)定的情況下，黨組織不可以任意無所憑據(jù)地進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)工作。對(duì)于此類空白，國(guó)內(nèi)學(xué)者認(rèn)為是黨內(nèi)法規(guī)具有填補(bǔ)作用，忽略形式主義的法的概念，主張實(shí)效主義的功能性，發(fā)揮著相當(dāng)于不成文法的作用，被視為建立秩序的重要規(guī)則。學(xué)者認(rèn)為對(duì)于此類黨內(nèi)法規(guī)，推測(cè)憲法和法律是通過默示的方式同意并授予此類黨內(nèi)法規(guī)的效力，而默示的方式的行使正是基于黨建構(gòu)的特別權(quán)力關(guān)系，并推測(cè)是此種特別的權(quán)力關(guān)系賦予了黨內(nèi)法規(guī)正當(dāng)性的理由，使得國(guó)家法和黨內(nèi)法規(guī)的黨外適用要有銜接，黨內(nèi)法規(guī)也有像國(guó)家法一樣接受合法性的審查的可能。由此可見，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法具有特殊的關(guān)系，其不屬于國(guó)家法體系內(nèi)容，但國(guó)家法卻能夠?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)效力外溢的現(xiàn)象提供正當(dāng)理由，黨內(nèi)法規(guī)也在國(guó)家法體系之外發(fā)揮著補(bǔ)白或解釋的作用。

（二）黨內(nèi)法規(guī)正當(dāng)性來源

1、從軟法角度認(rèn)識(shí)黨內(nèi)法規(guī)

在社會(huì)實(shí)踐中，黨內(nèi)法規(guī)有時(shí)在沒有憲法或法律授權(quán)的前提下行使國(guó)家權(quán)力，并填補(bǔ)法律空白，為相關(guān)事實(shí)提供了解釋。關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的定位，在學(xué)界有不少學(xué)者認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)該歸于軟法或是社會(huì)法的研究領(lǐng)域，這為軟法理論為黨內(nèi)法規(guī)屬性的理解提供了一個(gè)很好的視角，但關(guān)于軟法的正當(dāng)性地位問題也是存有爭(zhēng)議。

拉斯洛·布魯特曼的接近理論關(guān)注的是軟法和傳統(tǒng)法律規(guī)則之間的特殊關(guān)系，為軟法獲得法律的相關(guān)屬性提出合理和完善的證明和討論?！皬囊粋€(gè)角度來講，軟法在某些情況下是還未成型的法規(guī)的鋪墊者和前提。正規(guī)的法律的編寫和提出可以從沒有太多限制和強(qiáng)制要求的、處于固有的舊體系之下的一些文件開始，它們?cè)谥饾u修正和豐富完善后會(huì)逐漸變成合理的正規(guī)法律。從其他的角度看，軟法在法律法規(guī)最終確立之前可以起到一個(gè)補(bǔ)充和鋪墊的作用?！雹咚裕浄▽?duì)國(guó)家法補(bǔ)白的作用體現(xiàn)在如下：一種是對(duì)正式法律規(guī)則未明確提及的內(nèi)容進(jìn)行政策或是原則上的填補(bǔ)，作為當(dāng)事人的參考的依據(jù)；另一種是軟法能夠解釋法律規(guī)則適用時(shí)的法理政策上的理由，通過解釋使得在法律能夠更好地得到適用，在此軟法與法律規(guī)則的發(fā)生的聯(lián)系，會(huì)使得軟法憑此享有準(zhǔn)法律的特別規(guī)則的地位。

其實(shí)早先時(shí)候法國(guó)的公法學(xué)界對(duì)于軟法問題也進(jìn)行過探討，關(guān)注的焦點(diǎn)在于軟法的正當(dāng)性問題，即軟法是不是法，是否具有法的規(guī)范性問題。持否定聲音的學(xué)者認(rèn)為，軟法不具有傳統(tǒng)法所強(qiáng)調(diào)的規(guī)范性，把軟法納入法的范疇會(huì)降低法的質(zhì)量，破壞法的安定性；其次是如果將軟法納入法的范疇，會(huì)為相關(guān)的公共主體、私人主體規(guī)避民主制度提供渠道。在傳統(tǒng)意義上不具有立法權(quán)的公共機(jī)構(gòu)、跨國(guó)公司、私人企業(yè)都可以制定軟法，規(guī)避傳統(tǒng)的法的適用。法國(guó)的學(xué)者在討論的過程中反思了法的概念，認(rèn)為其不應(yīng)當(dāng)只是強(qiáng)制的命令，可以是兼具懲罰、義務(wù)和示范參考的功能，提出了“有梯度的規(guī)范性理論”，法的規(guī)范性一方面具有劃分功能，可以區(qū)分合法和非法，另外一個(gè)功能應(yīng)當(dāng)具備指示和指引的功能，引導(dǎo)目標(biāo)者去做特定的行為。在當(dāng)下的公共治理領(lǐng)域就出現(xiàn)了后一種的功能，這是將規(guī)范性做擴(kuò)大的解釋，這為軟法納入法的范疇提供可能。

軟法與國(guó)家法擁有類似的功能包括：兩者功能上的一致性，都具有為社會(huì)主體指引行為的功能；兩者在不同的領(lǐng)域常常交叉存在，國(guó)家法的施行需要軟法的輔助，軟法在特定的條件下會(huì)轉(zhuǎn)化為國(guó)家法；軟法也有利于國(guó)家法的目標(biāo)和社會(huì)效果的實(shí)現(xiàn)。學(xué)者翟小波曾對(duì)軟法下過定義，認(rèn)為軟法是與國(guó)家法相對(duì)應(yīng)的規(guī)則體系，對(duì)社會(huì)行為主體具有約束力但沒有國(guó)家強(qiáng)制力作為后盾的規(guī)范體系⑧；姜明安教授認(rèn)為，軟法是不具有外在的形式化的規(guī)范，掌握社會(huì)公權(quán)力的主體包括執(zhí)政黨、社團(tuán)組織、行會(huì)、其他社會(huì)自治組織等，可以成為軟法的制定主體并利用軟法進(jìn)行組織內(nèi)部關(guān)系和部分社會(huì)公權(quán)力涉外關(guān)系的調(diào)整。軟法作為以上關(guān)系調(diào)整的依據(jù)，它本身符合法的一般特征，包括：規(guī)范的認(rèn)可制定修改的運(yùn)作過程必定經(jīng)過一定的程序；反映社會(huì)主體的意志和利益；對(duì)社會(huì)成員的行為具有規(guī)范作用，并通過對(duì)行為的調(diào)整從而對(duì)各種組織和社會(huì)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整；對(duì)規(guī)范的施行有配套的激勵(lì)、制約、制裁、保障措施。⑨而黨內(nèi)法規(guī)具有上述軟法所具有的特點(diǎn)，因此它研究?jī)?nèi)容包含于社會(huì)法和軟法的范疇，其屬性也和軟法一樣，鮮明對(duì)應(yīng)國(guó)家法和硬法的分類，其正當(dāng)性可以源自軟法的準(zhǔn)法律地位。

2、從權(quán)力規(guī)限的角度認(rèn)識(shí)黨內(nèi)法規(guī)

如上文從接近理論對(duì)軟法的正當(dāng)性的論證方式，進(jìn)一步啟發(fā)了對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的正當(dāng)性的論證。國(guó)內(nèi)學(xué)者武小川提出了類似于接近理論的黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)力規(guī)限理論，即從黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法的相似性角度做出論證，意圖說明黨內(nèi)法規(guī)的正當(dāng)性不是來源于自身的授權(quán)，而是與國(guó)家法的特殊關(guān)系中獲得其正當(dāng)性的理由。武小川提出的“黨內(nèi)法規(guī)”的權(quán)力規(guī)限論是指作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨帶領(lǐng)全體人民進(jìn)行社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)，應(yīng)當(dāng)對(duì)黨內(nèi)各項(xiàng)權(quán)力進(jìn)行約束，相應(yīng)的模式可以比照法律對(duì)國(guó)家權(quán)力的規(guī)范和限制，從而形成一套有效的黨內(nèi)法規(guī)來實(shí)現(xiàn)自我約束和管理，體現(xiàn)法治化的精神。規(guī)范權(quán)力要求各類黨組織的活動(dòng)的開展需依循一定的程序，而限制權(quán)力就是使權(quán)利無法自由的發(fā)揮，這就使得黨在行使權(quán)力的時(shí)候遵守相關(guān)的規(guī)定，不能做出超越法規(guī)授權(quán)范圍內(nèi)的事，不得肆意侵犯黨內(nèi)法規(guī)沒有調(diào)整權(quán)限的公共或是私人領(lǐng)域。黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律相比，它的約束力不能來自內(nèi)部規(guī)定，其權(quán)力的確認(rèn)來自法律的規(guī)定；和一般的規(guī)則、規(guī)范等概念相比，“黨內(nèi)法規(guī)”體現(xiàn)了對(duì)權(quán)力的嚴(yán)格約束，而且其對(duì)自己本身的要求和限制要比國(guó)家法更多。“黨要做到按照法律行使權(quán)利就一定要以依法治黨為前提。這就需要發(fā)布一系列的正規(guī)的文件和條款。相反，要是按照部分持不同態(tài)度的人所支持的方法，對(duì)黨制定和發(fā)行的所有嚴(yán)格完善的相關(guān)文件都不叫做黨內(nèi)法規(guī)，都不用與正規(guī)法律相同的要求去修改和規(guī)范，而是讓發(fā)布其的主體自由處理、就會(huì)使其失去原則，不再具有規(guī)范性?！雹?/p>

因此，權(quán)力規(guī)限理論是在軟法的基礎(chǔ)上進(jìn)一步闡明了國(guó)家法與黨內(nèi)法規(guī)間的特殊關(guān)系，黨內(nèi)法規(guī)的法律屬性的存在不足以使其成為了國(guó)家法體系里的組成內(nèi)容，它已經(jīng)制定出的條款通過國(guó)家法進(jìn)一步授權(quán)擁有約束的作用，其余的部分同樣在軟法范疇內(nèi)成為國(guó)家法的補(bǔ)白或是提供解釋力，黨內(nèi)法律規(guī)范應(yīng)具有正當(dāng)性。

（三）黨內(nèi)法規(guī)難以形成封閉自洽的規(guī)則體系

正如上文論述的內(nèi)容，黨內(nèi)法規(guī)明顯區(qū)別于國(guó)家法。因此黨內(nèi)法規(guī)由于自身的特點(diǎn)，難以形成像國(guó)家法那樣的形式邏輯封閉自洽的系統(tǒng)。在形式上，黨內(nèi)法規(guī)就與國(guó)家法有所區(qū)別。眾所周知，法律適用時(shí)需要遵守邏輯推演，以法律規(guī)則和法律事實(shí)為前提得出合法性的結(jié)論。嚴(yán)密的三段論邏輯推理，可以排除司法審判中的偏見，做到法律事實(shí)層面上的正確，保證司法的公正合法。黨內(nèi)法規(guī)的適用不完全適用邏輯推理：黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容不全像法律規(guī)范中的概念一樣精準(zhǔn)周延，多數(shù)時(shí)候像黨的經(jīng)典著作和領(lǐng)導(dǎo)人講話這類略加修飾的內(nèi)容，會(huì)成為黨內(nèi)法規(guī)的補(bǔ)充材料。黨內(nèi)法規(guī)的政治屬性，使得其在適用時(shí)需要做到一定的政治或政策方面的考慮，這些內(nèi)容并不一定會(huì)在法規(guī)中得到明文的體現(xiàn)。正如屠凱教授認(rèn)為的，黨內(nèi)法規(guī)的效力的落腳點(diǎn)在于其相應(yīng)的法規(guī)適用的實(shí)際效果，判斷其好壞的決定性因素是大眾人民是否能夠很好地接受它。黨始終堅(jiān)持不變的宗旨是全心全意為人民服務(wù)，因此黨的工作始終圍繞人民的利益，能否實(shí)現(xiàn)人民的期盼是黨的各項(xiàng)工作的立腳點(diǎn)。?黨內(nèi)法規(guī)不應(yīng)該盲目地追求封閉自洽的規(guī)則系統(tǒng)，而是應(yīng)該將建設(shè)的重點(diǎn)放在社會(huì)實(shí)效上面，例如黨建、社會(huì)改革成果等。

三、黨內(nèi)法規(guī)：憲法慣例與自治規(guī)范的二元界分

關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的屬性問題，學(xué)界包括了軟法學(xué)說、政策學(xué)說、法律論等不盡一樣的觀點(diǎn)。這些學(xué)說是從不同的角度提供了問題認(rèn)識(shí)和分析的方法，并對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的正當(dāng)性做出了回應(yīng)，但是對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)概念的論證都是不充分的。例如：軟法理論的局限性，軟法缺乏形式要件的特點(diǎn)會(huì)使得對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的研究不涉及規(guī)范名稱的問題，理論研究的基點(diǎn)無法從概念開始，高度抽象化的理論并不利于解釋概念的合理性和進(jìn)一步做出概念之間的區(qū)分。軟法理論更加強(qiáng)調(diào)的是放松管理，增加處理方式的靈活度和自由度，這與黨內(nèi)法規(guī)注重規(guī)范管理的理念是不相融的。

對(duì)此，國(guó)內(nèi)學(xué)者謝宇提出了從憲法常規(guī)現(xiàn)象等不一樣的方面看待黨內(nèi)法規(guī)的特點(diǎn)和特征，它的正確性很大程度體現(xiàn)在將黨內(nèi)法規(guī)劃分為兩個(gè)部分，“把黨內(nèi)法規(guī)的一部分規(guī)定成憲法慣例，在某種程度上說是使這部分的規(guī)定具有了一定的效力，使其具有了很大的約束力，讓國(guó)家有關(guān)部門的成員都能自覺遵守，自然也要為破壞法律的情況負(fù)責(zé)。不僅如此，具體的內(nèi)容還會(huì)適當(dāng)將規(guī)范黨自身行為的相關(guān)規(guī)定設(shè)定在另外一個(gè)部分，這個(gè)部分不在憲法管理之類，能夠很好地防止對(duì)其約束力輕易改變和破壞。”?同時(shí)，用于管理黨內(nèi)關(guān)系的一些黨內(nèi)法規(guī)被視為憲法慣例，就可以是憲法法律的重要淵源，在法律空白處進(jìn)行填補(bǔ)，發(fā)揮社會(huì)法治治理的功能作用。這類黨內(nèi)法規(guī)在一定的程序下可以被轉(zhuǎn)化為成文憲法，同樣憲法典可以取代憲法性慣例成為社會(huì)硬性標(biāo)準(zhǔn)。但憲法慣例不可以和憲法法律相沖突，它擁有的拘束力不同于法律的拘束力，因此憲法可以對(duì)沖突的憲法慣例進(jìn)行刪除。

英國(guó)首先討論提出憲法慣例問題，其相關(guān)的學(xué)者和專業(yè)人士把憲法區(qū)分成兩個(gè)部分：憲法以及憲典，其中，憲法所描述的是法規(guī)的完善系統(tǒng)，即被法院承認(rèn)并適用的具有國(guó)家強(qiáng)制力保障的規(guī)范；后者包含習(xí)俗、名言以及一些教會(huì)的規(guī)定，不在法律范疇之內(nèi)。憲法慣例同憲法一樣在國(guó)家政治活動(dòng)中扮演重要角色，如同遵守憲法一樣，人們也需要遵守憲法慣例。憲法慣例有三個(gè)特點(diǎn)：第一，沒有明文的規(guī)定，多數(shù)源于長(zhǎng)期的政治實(shí)踐活動(dòng)；第二，得到國(guó)家和公眾的認(rèn)可，成為國(guó)家治理的依據(jù)；第三，規(guī)則內(nèi)容涉及國(guó)家政治制度等重要方面，包括領(lǐng)導(dǎo)制度、方式、責(zé)任承擔(dān)形式等。我國(guó)的黨內(nèi)法規(guī)涉及到黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政行為的規(guī)范，滿足于憲法慣例的三個(gè)特點(diǎn)。黨內(nèi)法規(guī)是黨長(zhǎng)期執(zhí)政過程中摸索出來的治黨管黨的有效方法，像很多黨內(nèi)優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例，雖然不是明文規(guī)定，但是卻對(duì)黨的管理有著重要的作用。黨是人民利益的忠實(shí)守護(hù)者，它的行為必須符合人民的意愿的期望，作為黨內(nèi)規(guī)范也必須是為了符合人民的意愿和需求而產(chǎn)生，它的施行需要得到人民的認(rèn)可。黨內(nèi)法規(guī)的政治屬性意味著內(nèi)容上和國(guó)家政治制度具有相關(guān)性，例如很多崗位上干部遴選、調(diào)任、推薦方法并非由憲法、法律進(jìn)行規(guī)定，而是體現(xiàn)在調(diào)整領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)政行為的黨內(nèi)法規(guī)之中。

對(duì)領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)政行為以外的黨內(nèi)法規(guī)被視為組織內(nèi)的自治規(guī)范，這類規(guī)范主要是關(guān)于黨的自身運(yùn)行行為，屬于社會(huì)組織的內(nèi)部自治規(guī)范。任何一個(gè)組織的運(yùn)轉(zhuǎn)都需要一套良好的制度進(jìn)行保障，像黨內(nèi)的組織生活制度、黨內(nèi)組織機(jī)構(gòu)人員選任等不涉及政治因素的制度，是黨得到良好運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)部分。在中國(guó)共產(chǎn)黨取得執(zhí)政權(quán)之前，黨內(nèi)法規(guī)也是不涉及領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和執(zhí)政方式的，那么這類黨內(nèi)規(guī)范就不能被視為憲法慣例。

對(duì)于屬于憲法慣例的黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法間的界限并非不可變更，在一定的條件下，是可以向國(guó)家法進(jìn)行轉(zhuǎn)化成為普適性法律規(guī)則，對(duì)于自治規(guī)范則被視為是組織內(nèi)部規(guī)定僅對(duì)組織成員有效力，嚴(yán)守其邊界不能進(jìn)行肆意地?cái)U(kuò)張，造成效力外溢的混亂。因此，對(duì)于黨內(nèi)規(guī)范進(jìn)行調(diào)整對(duì)象和內(nèi)容上的區(qū)分，是對(duì)軟法學(xué)說、政策學(xué)說、法律論等觀點(diǎn)論述黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)及正當(dāng)性不足的補(bǔ)正，有助于準(zhǔn)確地把握黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)。

結(jié)語(yǔ)

對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)的屬性及其在國(guó)家法治體系中的定位的探討，有助于進(jìn)一步明確黨內(nèi)法規(guī)不屬于國(guó)家法的范疇，突出了當(dāng)下黨內(nèi)規(guī)范所具有的法律和政治二元屬性的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。通過軟法理論及權(quán)限理論的分析視角，黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)力來自外部授予，其內(nèi)容不能與憲法和法律相違背，與國(guó)家法之間存在相輔相成的關(guān)系。在軟法和權(quán)限理論存在的解釋力不足的情形下，通過憲法慣例和黨內(nèi)自治規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行二元界分，從理論上認(rèn)可了這部分黨內(nèi)法規(guī)的約束力，將其作為黨的機(jī)關(guān)運(yùn)行及其公職人員活動(dòng)的重要依據(jù)和理論的支撐，針對(duì)不在普通的憲法范疇之內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)，把它看做是黨內(nèi)部進(jìn)行自我治理的一種規(guī)則，也能夠防止對(duì)其限制能力擅自更改和變更的情況發(fā)生，進(jìn)而對(duì)討論證明黨內(nèi)法規(guī)的正確合理提供強(qiáng)大的前提。

[注釋]

①劉長(zhǎng)秋.論黨內(nèi)法規(guī)的概念與屬性——兼論黨內(nèi)法規(guī)為什么不宜上升為國(guó)家[J].馬克思主義研究，2017（10）：134.

②任國(guó)鳳.中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定.http：//www.cssn.cn/fx/fx_ttxw/201410/t20141030_1381703.shtml.

③《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責(zé)任追究辦法（試行）》《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》等.

④張立偉.中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的正當(dāng)性論證——基于黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法的關(guān)系視角[J].中國(guó)法律評(píng)論，2018（1）：119-131.

⑤陳端洪.論憲法作為國(guó)家的根本法與高級(jí)法[J].中外法學(xué)，2008（4）.

⑥蔣清華.黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與執(zhí)政權(quán)之辨——“執(zhí)政權(quán)”之歧義和誤用[J].政治與法律，2016（8）.

⑦沈巋.“軟法”概念正當(dāng)性之新辯——以法律溝通論為視角[J].法商研究，2014（1）.

⑧翟小波.“軟法”及其概念之證成——以公共治理為背景[J].法律科學(xué)，2007（2）.

⑨姜明安.論中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)和作用[J].北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2012（3）.

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?屠凱.黨內(nèi)法規(guī)二重屬性：法律和政策[J].浙江省委黨校學(xué)報(bào)，2015（5）.

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