馮解憂 許巧年

[摘 要]本文從政府和市場兩方面入手，一方面總結(jié)南京市政府近年來針對0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)的政策演變及其存在的問題；另一方面分析南京市0-3歲托幼服務(wù)機構(gòu)的市場發(fā)展情況及其面臨的困境。以此來探討南京市0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)中政府與市場各自的作用及相互的關(guān)系。為南京市嬰幼兒托育服務(wù)體系的建設(shè)和實施提供理論和實踐指導。同時也為全國其他地區(qū)的嬰幼兒托育服務(wù)的發(fā)展提供一定的參考。

[關(guān)鍵詞]南京市；0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)；經(jīng)驗

[中圖分類號]G913 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-1071（2018）04-0100-07

黨的十九大報告在保障和改善民生的藍圖中特別加入了“幼有所育”的新要求，這無論是對個人的成長，還是對國家和民族的未來，都有著重大的基礎(chǔ)性意義。政府需要充分意識到“幼有所育”對家庭穩(wěn)定、社會公平、以及國家未來生產(chǎn)力的重大作用。南京作為一座發(fā)達的東部地區(qū)特大城市，從2011年就啟動了0-3歲嬰幼兒的早期發(fā)展工作，屬于全國最早開展0-3歲托育服務(wù)工作且政策規(guī)范較為完善的地區(qū)之一。同時，南京市托幼機構(gòu)的市場也起步較早，機構(gòu)類型相對比較全面。然而，起步早并不代表問題少，南京市托育服務(wù)的發(fā)展在摸著石頭過河的過程中也出現(xiàn)了很多問題。其中最主要的問題是政府作用與市場發(fā)展的相對脫節(jié)。在此背景之下，本文希望從政府和市場兩方面入手，一方面總結(jié)南京市政府近年來針對0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)的政策演變及其背后的理念；另一方面分析南京市0-3歲托幼服務(wù)機構(gòu)的市場發(fā)展情況，尤其是市場對政府政策的反饋情況。以此來探討南京市0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)中政府與市場各自的作用及相互的關(guān)系。為南京市嬰幼兒托育服務(wù)體系的建設(shè)和實施提供理論和實踐指導。同時也為全國其他地區(qū)的嬰幼兒托育服務(wù)的發(fā)展提供一定的參考。

一、發(fā)展0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)的背景與意義

（一）托育服務(wù)體系的建設(shè)能夠為城市發(fā)展提供可持續(xù)性的人力資源供給

城市的發(fā)展有賴于人口紅利的支撐，南京自20世紀90年代起開始進入人口紅利期，也由此為南京經(jīng)濟的持續(xù)高增長提供了有利的人口條件，但隨著中國人口紅利期走過鼎盛進入收斂階段，南京也不得不面對人口紅利消退的挑戰(zhàn)。人口紅利的增加依靠兩方面的因素，一是提高生育率，即人口的自然增長；二是吸引更多的流入人口，即人口的機械增長。而構(gòu)建完善的0-3歲托育服務(wù)體系對提高這兩方面因素都能起到明顯的激勵作用。一方面是減輕家庭養(yǎng)育負擔，由此刺激人口出生率上升，另一方面是以完善的嬰幼兒和家庭社會服務(wù)功能，吸引更多中青年人口來南京工作生活，以此增加南京的人力資源，尤其是高端人力資源的供給。由此實現(xiàn)在后人口轉(zhuǎn)變的背景下延續(xù)南京經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展。

（二）托育服務(wù)體系的建設(shè)是解開全面兩孩政策桎梏的關(guān)鍵一步

全面兩孩政策實施已滿兩年，然而相關(guān)配套措施卻跟進遲緩，成為政策實施的最大桎梏，其中“孩子無人照顧”是女性放棄生育的最主要因素。據(jù)統(tǒng)計，全面兩孩政策實施以后，南京市每年新出生嬰兒將達到8.5-10萬（根據(jù)南京市統(tǒng)計年鑒公布數(shù)據(jù)推測），其中二胎占比約30%，全市每年將有25萬左右的0-3歲嬰幼兒的保有量，由此產(chǎn)生極其旺盛的托育需求，這不僅會給擁有嬰幼兒的家庭提出更多的問題，也會給政府的公共服務(wù)帶來了巨大的挑戰(zhàn)。中國目前0-3歲的嬰幼兒能享受托育服務(wù)的僅為4%，遠低于發(fā)達國家50%的托育率（李沛霖，王暉，2017），絕大多數(shù)嬰幼兒只能由家庭自行照顧。托育服務(wù)的供給長期處于“政府缺位、市場失靈、社會失職、家負全責”的失衡狀態(tài)（楊菊華，2016）。十九大報告將“幼有所育”新列入了保障和改善民生的重要組成部分，重新確認了嬰幼兒保育從“私領(lǐng)域”向“公領(lǐng)域”的發(fā)展方向，及構(gòu)建主體多元、性質(zhì)多樣、服務(wù)靈活的托育服務(wù)體系的必要性?？梢哉f，0-3歲嬰幼兒托育的發(fā)展滯后正成為全面兩孩政策實施的關(guān)鍵一步，其政策的完善將會為全面二孩政策的實施及人口的長期均衡發(fā)展鋪平道路。

（三）托育服務(wù)體系的完善是維護教育和社會公平性的重要一環(huán)

教育公平是社會公平價值在教育領(lǐng)域的延伸和體現(xiàn)，而教育公平是實現(xiàn)社會公平的“最偉大的工具”。尤其是托育，更是對嬰幼兒、家庭以及國家未來生產(chǎn)力具有的重大影響。大部分發(fā)達國家普遍強調(diào)托育和保育在社會發(fā)展中的戰(zhàn)略地位，加大對托育和保育的監(jiān)管，將嬰幼兒保育納入到政府公共服務(wù)體系之中。嬰幼兒保育的責任歸屬不僅要從私域轉(zhuǎn)到公領(lǐng)域，也要從家長責任轉(zhuǎn)換為公民權(quán)利。整體來看，南京市0-3歲嬰幼兒保育責任依然主要由家庭承擔，這種以家庭為中心的嬰幼兒保育方式與長期以來我國視嬰幼兒保育為家庭內(nèi)部的責任有關(guān)。在此情況下，大部分嬰幼兒處于散養(yǎng)狀態(tài)，家庭成為其生活、成長、學習的主要場所，既不利于嬰幼兒的早期發(fā)展，也給擁有嬰幼兒的家庭成員帶來了極大的負擔。首先，散養(yǎng)式的家庭撫養(yǎng)缺乏科學的指導，不利于嬰幼兒的科學養(yǎng)育，并且會造成嬰幼兒保育條件的差異化，違背教育的公平性原則；其次，隔代撫養(yǎng)對于承擔養(yǎng)育任務(wù)的老年人而言，容易加劇其健康上的負擔。這種負擔既有身體上的還有精神上的；第三，嬰幼兒保育責任的家庭化容易造成女性職業(yè)上的中斷。這些情況都會造成教育和社會不公平性的進一步加劇，政府必須意識到托育服務(wù)體系對于整個社會發(fā)展的重要性。

（四）托育服務(wù)的政府作用滯后于市場發(fā)展，面臨雙重困難

建國后，我國嬰幼兒照護曾經(jīng)歷了家庭化-福利化-再家庭化的變遷歷程。80年代中期開始的經(jīng)濟體制改革使嬰幼兒照護服務(wù)急速萎縮，并帶來了諸多社會影響：社會不平等和性別分化加劇，女性被迫退出勞動力市場，生育意愿更是受到了一定程度的限制（陳云凡，2012）。2016年，隨著全面兩孩政策的正式實施，兒童養(yǎng)育和照料的社會化呼聲愈加高漲，并迅速成為一個廣受關(guān)注的熱點話題。由于托育服務(wù)需求巨大，在政府還未對該類服務(wù)有所反應之前，各類私立機構(gòu)就已經(jīng)先于政府開始試水這個需求龐大的市場。但是，囿于政府支持和相關(guān)規(guī)定的短缺，0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)的供給總量嚴重不足、結(jié)構(gòu)嚴重失衡、制度嚴重缺失、市場混亂、服務(wù)質(zhì)量無保障（機構(gòu)數(shù)量、辦學體制、政府/社會/市場機制），供需矛盾極為突出。在此情況下，政府對0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)的重新關(guān)注具有了兩個先天的困難，一是研究起步太晚，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)短缺，可借鑒經(jīng)驗研究不足，政策法規(guī)尚不明確等，需要大量的基礎(chǔ)性調(diào)研，如有效性需求的調(diào)查與預測。二是現(xiàn)有服務(wù)提供方式發(fā)展混亂，政府需要對已有市場進行整合與再利用，這些都需要深入且廣泛的調(diào)查和探索。

二、已有研究和理論基礎(chǔ)

（一）已有研究

0-3歲兒童托育在我國研究起步很晚，直到全面兩孩政策開始實施才引起越來越多學者的關(guān)注。目前來看，主要集中在以下幾個方面：

首先，是國內(nèi)兒童托育服務(wù)的歷史嬗變：新中國成立以后，我國兒童托育服務(wù)經(jīng)歷了家庭化-福利化-再家庭化的變遷歷程。建國初期，我國就開始在全國逐步建立起一個惠及廣大勞動者的公共托育系統(tǒng)（金一虹，2013）。80年代中期開始的經(jīng)濟體制改革使兒童托育服務(wù)走向市場化，由此導致兒童照護公共服務(wù)嚴重萎縮，社會不平等和性別分化加劇，促使女性退出勞動力市場，更在一定程度上限制了人們的生育意愿（陳云凡，2012）。其次，是國內(nèi)托育服務(wù)的社會需求和市場現(xiàn)狀：國內(nèi)目前的0-3歲的兒童養(yǎng)育和照料，絕大多數(shù)由家庭自己承擔，近80%的嬰幼兒主要由祖輩參與日間看護。但是，隨著人口老齡化程度的加深，延遲退休政策的出臺，隔代照料將面臨更大困難；由政府、單位和街道舉辦的托兒所已銷聲匿跡，市場化托育機構(gòu)極度混亂，收費標準超過普通家庭的承受范圍（和建花，2013）?，F(xiàn)有的國家針對0-3歲嬰幼兒早期發(fā)展的政策片面強調(diào)教育功能，忽視托育作為公共服務(wù)的性質(zhì)和功能（唐淑，2009）。第三，是兒童托育與全面兩孩政策：2016年開始實施的全面兩孩政策強化了托育服務(wù)要求，現(xiàn)有的家庭照料模式已難以為繼。托育服務(wù)供給長期處于“政府缺位、市場失靈、社會失職、家負全責”的失衡狀態(tài)，既抑制了女性的二孩生育行為，也影響了她們的就業(yè)發(fā)展。需要盡快建立托育服務(wù)體系，成為提升家庭長期發(fā)展能力的重要推手（楊菊華，2017）。在服務(wù)形式上，有降低幼兒園接受年齡、社區(qū)托育、企業(yè)托育，甚至家庭式托育等多種形式的探討（劉中一，2017）。第四，是國外先進經(jīng)驗的介紹及對中國的啟示：大多數(shù)發(fā)達國家重視兒童照看系統(tǒng)的建設(shè)，從法律法規(guī)的制定（董素芳，2013），專項經(jīng)費的投入、督導評估機制和激勵機制的完善（張晶，2014），參與主體和機構(gòu)設(shè)置的多元化等方面（代敏，2013），建立了完整、可操作的兒童保育體系。尤其值得關(guān)注的是，很多發(fā)達國家正在重視通過擴大公共托幼機構(gòu)的供給來緩解父母在職業(yè)與家庭生活關(guān)系的矛盾。總體來看，目前國內(nèi)對0-3歲兒童托育的研究由于起步晚，基礎(chǔ)薄，很難做到深入全面、且具有政策指導性和可操作性。尤其是由于基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的缺失，實際需求的不明確，使很多研究都如空中樓閣，缺少支撐。在此情況之下，扎實的小的經(jīng)驗性研究能夠提供更多的研究基礎(chǔ)。

（二）理論基礎(chǔ)

兒童托育作為一個公共服務(wù)領(lǐng)域的概念，具有以下理論基礎(chǔ)：

1. 人口紅利理論。所謂“人口紅利”，是指一個國家的勞動年齡人口占總?cè)丝诒戎剌^大，撫養(yǎng)率比較低，為經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造了有利的人口條件，整個國家的經(jīng)濟呈高儲蓄、高投資和高增長的局面，成為經(jīng)濟增長的有力助推劑。中國由于快速的人口轉(zhuǎn)變，其勞動年齡人口占總?cè)丝诘谋戎卣谥鹉晗陆?，而老年撫養(yǎng)比則在逐年上升?！叭丝诩t利”減少，將由勞動力要素供給及與此相關(guān)的社會儲蓄和資本積累兩方面，制約經(jīng)濟未來的增長。因此我國提出要從人口資源大國向人口資源強國轉(zhuǎn)變的發(fā)展方向，同時也是希望將人口紅利從“規(guī)模結(jié)構(gòu)紅利”向“素質(zhì)質(zhì)量紅利”轉(zhuǎn)變，提高人口紅利的“素質(zhì)質(zhì)量紅利”主要依靠的是對勞動力的教育。0-3歲作為人的認知能力發(fā)育最為關(guān)鍵的時期，對勞動力的素質(zhì)養(yǎng)成具有十分重要的作用，因此，國家需要對0-3歲人口給予更多的早期發(fā)展投資，以此提升我國未來的人口紅利。

2. 經(jīng)濟學視角的市場失靈理論。所謂的市場失靈現(xiàn)象是指：由于壟斷、外部性、公共物品、信息不對稱等原因，導致資源配置不能達到最優(yōu)，即資源配置處于低效率或無效率的狀態(tài)。市場失靈的實質(zhì)是價格機制對某些問題無能為力，表現(xiàn)出一定的局限性。教育市場中的市場失靈現(xiàn)象則是指市場無法有效的分配商品和勞務(wù)的情況，即在教育市場中，市場無法有效的分配教育相關(guān)商品和教師資源的情況。0-3歲兒童托育服務(wù)從90年代初期開始走向市場化，原有的目的是去單位福利化，解決托育機構(gòu)專業(yè)性不足、工作效率低下等問題。但在實際的市場化過程中，托育機構(gòu)卻出現(xiàn)了出多問題，如行業(yè)極度萎縮、質(zhì)量參差不齊、收費高昂、缺乏監(jiān)管等?？梢园l(fā)現(xiàn)，0-3歲托育服務(wù)的市場失靈現(xiàn)象的原因主要包括以下方面：①市場經(jīng)濟體制需求的新的計劃體制還未形成；②在資源配置上，市場的基礎(chǔ)作用和國家計劃指導作用未能很好發(fā)揮，二者有機結(jié)合還未形成；③在計劃管理上，實施計劃調(diào)控的物質(zhì)手段乏力，計劃的法制化建設(shè)滯后；④在新的宏觀調(diào)控體系中，計劃、金融、財政等宏觀調(diào)控部門之間相互配合的機制尚未形成，既影響計劃制定和實施的統(tǒng)一性和有效性，又妨礙宏觀調(diào)控整體功能的發(fā)揮。市場不完全導致市場調(diào)節(jié)力量薄弱或調(diào)節(jié)范圍狹小，需要國家公權(quán)力予以協(xié)調(diào)。

3. 新福利主義視角下的“向兒童投資”理論。20世紀90年代起，由于新自由主義提出的福利“收縮”和“削減”并未解決經(jīng)濟和社會政策之間的協(xié)調(diào)問題，反而擴大了貧富差距，加劇了社會矛盾，在此背景下，向兒童投資成為面向未來人力資本建設(shè)的新的保障，同時還能兼顧促進家庭福利、提升女性地位、減少貧困等諸多好處。將0-3歲兒童托育作為社會福利的一個重要組成部分，首先能夠帶來兒童發(fā)展的機會均等，尤其是對于貧困兒童，投資于0-3歲兒童的社會福利，出生時就建立起預防性的資產(chǎn)，能夠顯著阻止貧困的代際傳遞，并保障其成年后的自由選擇和發(fā)展機會。其次，對于父母而言，提高0-3歲兒童的社會福利也能夠為在職的父母提供工作-生活平衡的機會，從而形成政府對家庭的支持，既保障了家庭的責任，又緩解了家庭的照顧壓力，同時還激發(fā)了父母在工作中的積極性和創(chuàng)造力。從而達到家庭、企業(yè)和國家的三方共贏。

三、南京市0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)政策演變及問題

南京市從2011年開始啟動0-3歲嬰幼兒的早期發(fā)展工作，由中共南京市委發(fā)布《南京市人民政府關(guān)于進一步加強人口服務(wù)管理工作的意見》，其中提到：人口和計劃生育委員會要切實負擔起0-3歲兒童早期發(fā)展與教育等職能；建立0-3歲兒童早期發(fā)展示范基地，探索以民營早教機構(gòu)為主渠道、公共服務(wù)為補充的多元化指導服務(wù)體系。同時批示公辦幼兒園取消小托班，以保障3-6歲適齡兒童的幼兒教育。該決定的意義在于明確了0-3歲嬰幼兒的發(fā)展工作從教育部門移交到計生部門，并禁止公辦幼兒園承擔托育服務(wù)（盡管有此規(guī)定，極少數(shù)公辦幼兒園依然保留了兩歲半到三歲的托班），從而為民營托育機構(gòu)的大力發(fā)展提供了良好機遇。

2012年南京市出臺了《市政府辦公廳關(guān)于推進南京市0-3歲嬰幼兒早期發(fā)展工作的意見》，提出積極探索和構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的0-3歲嬰幼兒早期發(fā)展服務(wù)體系，建立“政府指導、部門監(jiān)管、市場運作、社區(qū)組織、家庭參與”的0-3歲嬰幼兒早期發(fā)展工作機制，探索建立以民營早期發(fā)展機構(gòu)為主渠道、公共服務(wù)為補充的多元化指導服務(wù)體系。該意見是對2011年《意見》的繼承和深化，制定了相關(guān)工作機制，繼續(xù)強調(diào)了0-3歲嬰幼兒早期發(fā)展的市場化道路，也明確了政府在其中所起的指導和監(jiān)管作用。在此基礎(chǔ)上，南京市成立了分管副市長任組長，由17個部門組成的0-3歲嬰幼兒早期發(fā)展協(xié)調(diào)小組及聯(lián)席審查制度。

2014年南京市政府連續(xù)發(fā)布了《南京市0-3歲嬰幼兒早期發(fā)展均等化促進工程實施辦法》、《南京市0-3歲嬰幼兒保育機構(gòu)資質(zhì)評估實施辦法（試行）》、《南京市0-3歲嬰幼兒保育機構(gòu)設(shè)置基本標準（試行）》，正式確定了0-3歲嬰幼兒托育機構(gòu)的設(shè)置標準。為鼓勵機構(gòu)，由市委市政府出資2000萬，設(shè)立“0-3歲嬰幼兒早期發(fā)展均等化促進工程”獎補資金，并對審查合格的機構(gòu)根據(jù)規(guī)模一次性獎勵3-20萬元。至此，南京市0-3歲嬰幼兒托育機構(gòu)有了正式的設(shè)置標準。以此標準，南京市衛(wèi)計委曾在2015年對全市范圍內(nèi)的托育機構(gòu)進行了一次大排查，檢查結(jié)果發(fā)現(xiàn)，符合標準的機構(gòu)數(shù)量不足10%。九成以上的機構(gòu)為無資質(zhì)機構(gòu)，市場混亂程度高，《機構(gòu)設(shè)置標準》執(zhí)行度低，一方面，機構(gòu)認為政府要求過高，無法達到，另一方面，主管部門衛(wèi)計委認為，針對違法辦園，自己只有監(jiān)督權(quán)而沒有執(zhí)法權(quán)，再加上托育服務(wù)涉及工商、民政、食藥監(jiān)、消防等多部門合作，協(xié)調(diào)起來難度頗大，因此即使有相關(guān)規(guī)定也難以對市場進行監(jiān)管。

2017年南京市政府發(fā)布了《南京市0-3歲嬰幼兒早期發(fā)展工作提升行動計劃（2017-2020年）》，提出探索建立理念領(lǐng)先、特色鮮明的嬰幼兒早期發(fā)展服務(wù)管理模式，完善家庭、社區(qū)、機構(gòu)“三位一體”的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，促進育兒園、親子園及看護點的規(guī)范發(fā)展，努力以多元服務(wù)滿足城鄉(xiāng)家庭的不同需求。更好地促進0-3歲嬰幼兒托育機構(gòu)規(guī)范發(fā)展，立足以評促建，以評促優(yōu)的宗旨，鼓勵社會機構(gòu)提升辦園能力和水平。該計劃的頒布改變了過去較為僵硬的管理理念，增加了政府對機構(gòu)的評估和鼓勵方法，以正向激勵的方式促進機構(gòu)發(fā)展，同時強調(diào)服務(wù)的多元化，對家庭需求進行細化，既避免了過去的一刀切式的機構(gòu)設(shè)置標準，也為托育服務(wù)本身的創(chuàng)新發(fā)展提供了良好的環(huán)境。

在市政府政策的鼓勵之下，南京市各區(qū)縣也開始探索適合自身特點的0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)的模式。其中棲霞區(qū)委區(qū)政府探索建立的“校府聯(lián)動”機制，充分利用區(qū)域高校學前教育資源，制定托育機構(gòu)等級標準，實施星級評估試點工作，構(gòu)建以區(qū)指導中心為輻射的“1+1+N”育聯(lián)體模式。積極探索政府購買普惠性體驗式教養(yǎng)服務(wù)，建成“規(guī)范化、多層次、多樣化、可選擇”的托育服務(wù)格局。其于2018年5月出臺的《棲霞區(qū)0-3歲托育機構(gòu)等級管理評估標準及評估細則》從辦園條件、教養(yǎng)隊伍、保教水平、安全衛(wèi)生和管理績效5大類評估指標，37條評估要點及標準，145條具體評分細則，對社會較為關(guān)注的0-3歲托育機構(gòu)的場地、設(shè)施、師資、衛(wèi)生、消防安全等明確了建設(shè)標準和要求。后經(jīng)學前教育、兒童保健、兒童心理學等多領(lǐng)域的專家論證，該細則成為全國首部較為科學的0-3歲嬰幼兒托育機構(gòu)的等級評估標準，以此起到引導和支持社會力量興辦早期發(fā)展機構(gòu)，推進全區(qū)0-3歲嬰幼兒早期發(fā)展的科學化、專業(yè)化和規(guī)范化發(fā)展。

從政策演變的過程來看，南京市的0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)的政策體系還是比較明晰的，具有較為完整的連續(xù)性，政策提出伊始就明確了責任主體，并很快確立相關(guān)工作機制，制定機構(gòu)設(shè)置標準?？傮w來看，南京市0-3歲兒童托育服務(wù)的政策一直都在有序推進，各級政府對此項工作重視程度也很高。但是問題在于：首先，政策的制定還需更加全面切實的調(diào)研支撐，對政策涉及的各方主體（家庭、機構(gòu)和政府）的真實情況還需要更加深入的了解，信息掌握的不足很容易導致出臺的政策相對較空，與實際情況有脫節(jié)之處。尤其是對托育服務(wù)各方主體的需求和利益考慮不夠全面，難以獲得各方主體的支持；其次，0-3歲托育服務(wù)需要衛(wèi)計、工商、民政、教育、質(zhì)監(jiān)、環(huán)保、消防等多部門協(xié)作，但除了作為主管部門的衛(wèi)計委，其他部門對于自己在0-3歲兒童托育方面的職責并不是特別清楚，雖然有17個部門的協(xié)調(diào)小組，但沒有建立具體的協(xié)作機制，從而使0-3兒童托育工作成了衛(wèi)計委的單打獨斗；第三，衛(wèi)計委本身在執(zhí)行政策的過程中也存在諸多困難，只有監(jiān)督權(quán)，沒有執(zhí)法權(quán)，缺乏國家層面的法律法規(guī)支持，也缺乏相關(guān)財政支持，工作只能口頭警告，對機構(gòu)沒有威懾力，政策執(zhí)行困難重重；第四，現(xiàn)有的政策“以市場為主，政府引導”將更多的責任推給了市場，政府承擔的過少。政府給市場的財政方面的支持微乎其微，政策方面的支持也缺乏激勵，導致市場沒有規(guī)范發(fā)展的動力。由于公立機構(gòu)被禁止承擔托育服務(wù)，政府對于0-3兒童托育從參與者變成了監(jiān)管者。而托育服務(wù)本身帶有很強的公共服務(wù)性質(zhì)，完全交給市場發(fā)展具有諸多弊病，政府需要更多地承擔起托育服務(wù)中的參與責任。

四、南京市0-3歲兒童托育市場的發(fā)展狀況與困境

南京市曾于2011年、2013年和2016年發(fā)布過《南京市0-3歲嬰幼兒早期發(fā)展情況調(diào)研報告》，并于2015年7月對全市范圍內(nèi)的0-3歲嬰幼兒保育機構(gòu)進行過一次摸底排查。但是，由于0-3歲托育市場極度混亂，每次調(diào)查都很難覆蓋所有機構(gòu)，尤其是無資質(zhì)機構(gòu)（“黑園”）。而根據(jù)衛(wèi)計委工作人員的推測，目前全市0-3歲托育機構(gòu)中無資質(zhì)機構(gòu)占全部機構(gòu)90%左右，而且絕大多數(shù)無資質(zhì)機構(gòu)不愿意被調(diào)查發(fā)現(xiàn)，因此調(diào)查所得的數(shù)據(jù)中只能覆蓋所有有資質(zhì)機構(gòu)和一小部分的無資質(zhì)機構(gòu)。

從2013年的數(shù)據(jù)來看，全市0-3歲托育機構(gòu)共268家，其中公辦機構(gòu)61家，民辦機構(gòu)207家[18]。該數(shù)據(jù)丟失了大量的無資質(zhì)機構(gòu)，如果按照90%無資質(zhì)的比例推算，全市無資質(zhì)機構(gòu)數(shù)量應該在2000家以上。而在有資質(zhì)的機構(gòu)中，民辦和公辦的占比接近8：2。民辦機構(gòu)數(shù)量遠超公辦機構(gòu)數(shù)量。同年，南京市還對托育市場進行了一次清理整頓，將部分不合規(guī)范的機構(gòu)關(guān)?；蜃詣油顺?。從招生情況來看，符合資質(zhì)的機構(gòu)共招收8731名0-3歲兒童，而當年全市0-3歲的兒童數(shù)量約為18.78萬，進入有資質(zhì)托育機構(gòu)的0-3歲兒童不足5%，其中，進入公辦機構(gòu)的為15.4%，進入民辦有資質(zhì)機構(gòu)的為84.6%。如果按照清理整頓之前的2011年的數(shù)據(jù)，進入托育機構(gòu)的嬰幼兒數(shù)量應在13%以上，也就是說，在進入托育機構(gòu)的兒童中，60%以上的嬰幼兒進入的是無資質(zhì)機構(gòu)，僅有不足40%的嬰幼兒進入有資質(zhì)機構(gòu)。

有資質(zhì)機構(gòu)需要嚴格按照《南京市0-3歲嬰幼兒保育機構(gòu)設(shè)置基本標準》設(shè)置，其在辦園條件、教養(yǎng)隊伍、保教水平、安全衛(wèi)生和管理責任等方面具有相應的保障。但獲得資質(zhì)的過程十分復雜，機構(gòu)需要先在工商或民政部門注冊取得執(zhí)照，然后需要到衛(wèi)計委進行登記備案，此外還需要取得衛(wèi)生、食藥監(jiān)、消防、物價、住建等多個部門的許可之后才能得到營業(yè)許可證。其取證過程十分嚴苛，難度遠高于其他行業(yè)。因此，能獲得資質(zhì)的機構(gòu)少之又少。面對龐大的市場需求，大量無資質(zhì)機構(gòu)開始出現(xiàn)。絕大多數(shù)無資質(zhì)機構(gòu)完全以盈利為導向，存在很大的安全隱患。但也有一部分無資質(zhì)機構(gòu)確實愿意發(fā)展嬰幼兒托育事業(yè)，但限于某一方面的條件無法取得資質(zhì)，例如一些由企業(yè)發(fā)起的托育機構(gòu)，由于位于企業(yè)園區(qū)，在場地性質(zhì)上先天無法獲得批準，雖然其在教育理念和辦學形式上具有諸多特色，依然被列為無資質(zhì)機構(gòu)。

從機構(gòu)類型來看，南京市將0-3歲嬰幼兒保育機構(gòu)分為育兒園、親子園和看護點三種類型。其中育兒園是指為0-3歲嬰幼兒提供全日/半日制保育服務(wù)的機構(gòu)；親子園是指為0-3歲嬰幼兒提供計時制保育服務(wù)的機構(gòu)；看護點是指為0-3歲嬰幼兒提供看護服務(wù)的機構(gòu)。從市場情況來看，目前以育兒園和親子園為主，看護點較少。從構(gòu)建主體來看，極少數(shù)托育機構(gòu)是由公立幼兒園主辦，位于公立幼兒園內(nèi)部；絕大多數(shù)都是由民辦機構(gòu)主辦，多位于人口集中的小區(qū)附近；還有一部分由企業(yè)主辦，設(shè)置在企業(yè)園區(qū)內(nèi)?？梢园l(fā)現(xiàn)，南京市托育機構(gòu)基本實現(xiàn)了構(gòu)建主體多元，性質(zhì)多樣，服務(wù)靈活的特點。

然而，目前保育機構(gòu)的市場發(fā)展也面臨一些困境：首先，保育機構(gòu)的高度市場化使無資質(zhì)機構(gòu)泛濫，不僅安全隱患巨大，還為政府對整個市場的監(jiān)管提出了巨大考驗。黑園的泛濫主要來源于市場的供需失衡和托育服務(wù)體系的不完善。政府對保育機構(gòu)的設(shè)置標準過于死板，而沒有考慮托育服務(wù)需求的多元性，需要對各種需求進行方案整合。其次，現(xiàn)有的托育機構(gòu)對0-3歲兒童的托育服務(wù)重點不明確，按幼兒園的教養(yǎng)方式進行托育。實際上，0-3歲，尤其是2歲以內(nèi)的嬰幼兒，照護大于教育，過早的知識教育并不適用于該年齡段的嬰幼兒，需要更科學的針對該年齡段的嬰幼兒制定托育方法。第三，托育機構(gòu)的教師質(zhì)量參差不齊，尤其是公辦機構(gòu)和民辦機構(gòu)差異較大，公辦機構(gòu)的教師有事業(yè)編制和明確的職業(yè)發(fā)展路徑，在工資收入及社會保障上也有一定的優(yōu)勢。而民辦機構(gòu)的教師則缺乏這種優(yōu)勢，由此導致人員流動頻繁，機構(gòu)穩(wěn)定性較差。此外，目前我國還沒有專門針對0-3歲嬰幼兒托育的師資認證，雖然有育嬰師的資格認定，但其在照護和教育的專業(yè)技能上不足，還需要更加專業(yè)的師資隊伍。第四，大部分托育機構(gòu)本質(zhì)上屬于盈利機構(gòu)，逐利是其本性。而托育服務(wù)行業(yè)前期投入高，營運成本高，費用回收慢，投入產(chǎn)出比低。這種行業(yè)經(jīng)營的性質(zhì)如果沒有政府的大力支持，很容易經(jīng)營不善甚至倒閉。因此，政府需要對托育機構(gòu)給予一定的支持，鼓勵更多的資本進入托育服務(wù)，使托育服務(wù)的行業(yè)發(fā)展更加順暢。

五、對策建議

第一，需要對0-3歲嬰幼兒托育進行更加深入和全面的科學調(diào)研。尤其是有效需求的調(diào)查和預測，財政投入的科學預計，從研究倡導向公共政策的轉(zhuǎn)換方法，甚至0-3歲嬰幼兒教養(yǎng)的科學依據(jù)。有太多基礎(chǔ)性的調(diào)查研究需要去做，這既是現(xiàn)在0-3歲托育工作的重點，也是工作的難點，沒有基礎(chǔ)性調(diào)研，現(xiàn)有的調(diào)查和政策的制定就只能建立在空口無憑的基礎(chǔ)之上，對決策的科學性產(chǎn)生極大的影響。

第二，構(gòu)建全覆蓋、多元化的托育服務(wù)公共服務(wù)體系。既要在數(shù)量上，也要在質(zhì)量上滿足家庭對0-3歲嬰幼兒托育的服務(wù)需求。一是穩(wěn)步擴大0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)機構(gòu)數(shù)量；二是加快提升0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)質(zhì)量。從橫向上解決幼有所育的全覆蓋和公平性的問題，從縱向上解決提升服務(wù)質(zhì)量和提高群眾滿意度的問題。制定更加靈活的嬰幼兒保育系統(tǒng)，充分開發(fā)家庭、社區(qū)、企業(yè)、幼兒園、機構(gòu)等各方主體的服務(wù)提供能力，通過提供補貼、減免稅收、提供場地等各種方式鼓勵各類主體進入托育服務(wù)，為家長提供就近便捷、安全、科學、有品質(zhì)的家庭托育服務(wù)體系。

第三，加強相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，建立完善多部門合作機制。雖然南京市政府在0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)方面已經(jīng)出臺了諸多管理辦法，但囿于沒有國家層面的相關(guān)法律，很多管理辦法沒有落地的法律依據(jù)。作為主管部門，衛(wèi)計委本身沒有執(zhí)法權(quán)，只有監(jiān)督權(quán)，需要多部門的協(xié)作。而在實際工作中，各部門責任不清，互相推諉，怕?lián)熑?。因此?-3歲的托育服務(wù)需要國家層面出臺相關(guān)法律，完善頂層設(shè)計。同時，也需要建立各級政府的多部門的合作機制，明確各部門的責任和分工，繼續(xù)完善現(xiàn)有的聯(lián)席審查制度。

第四，增加財政資金投入，制定更加合理的財政支持計劃。目前南京市每年用于0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)的專項資金僅為2000萬，僅占GDP總量的0.0017%，距離發(fā)達國家1%的投入水平十分遙遠。在資金的使用方面，僅用于嬰幼兒早期發(fā)展的惠民性親子教育，以及對部分符合資質(zhì)的機構(gòu)進行獎勵性補貼，對于需要托育服務(wù)的家庭和絕大多數(shù)其他機構(gòu)沒有任何資金上的支持。政府的財政投入，一方面，由于托育服務(wù)行業(yè)具有很大的非盈利屬性，政府需要要對整個行業(yè)的發(fā)展進行財政上的支持。另一方面，托育服務(wù)涉及整個社會的公平性問題，并且具有一定的福利屬性，因此也需要對0-3歲嬰幼兒的家庭提供的必要的托育補助。

第五，理順政府、市場和家庭三者之間的責任和關(guān)系。0-3歲的兒童托育涉及家庭、市場和政府三個方面的主體，每一方都需要承擔相應的責任。家庭作為托育服務(wù)的需求方，通過市場獲得孩子的托育服務(wù)；同時，政府或企業(yè)應當為家庭提供托育服務(wù)的社會/企業(yè)福利，幫助家庭分擔嬰幼兒的養(yǎng)育責任。政府和市場的關(guān)系中，市場作為托育服務(wù)的提供方，需要接受政府的引導和監(jiān)管。而政府通過獎勵補助、減免稅收、提供場地、購買服務(wù)等方式來支持機構(gòu)的發(fā)展，減輕機構(gòu)的運營壓力，幫助行業(yè)不斷發(fā)展成熟。此外，政府還應當承擔起機構(gòu)師資的培養(yǎng)和監(jiān)管，探索師資的職業(yè)化培訓體系，提高從業(yè)人員的待遇，促進從業(yè)人員的長期穩(wěn)定發(fā)展。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源于《南京市0-3歲嬰幼兒早期發(fā)展情況調(diào)研報告（2013）》

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（責任編輯：靈 山）