周少林 周蕊

摘要：本文通過梳理我國河流污染治理的現(xiàn)狀，提出改善河湖水質(zhì)的措施是控制“入河污染物總量”，從河流納污容量核定、入河污染物總量限額配置、入河污染物總量監(jiān)測驗證與管理應(yīng)用三方面闡釋如何實現(xiàn)水污染排放總量控制，并提出共享信息促進(jìn)長江大保護(hù)協(xié)同管理措施。

關(guān)鍵詞：入河污染物；總量控制；信息化建設(shè)；長江大保護(hù)

中圖法分類號：TV213.4；X52 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2018.0405

我國的主要河流普遍存在有機(jī)污染，點源、面源污染日益突出，企業(yè)偷排污染物是造成河流污染的主要原因。

據(jù)報道，截至2018年6月25日，第一批中央環(huán)保督察“回頭看”已通報32起環(huán)境違法問題，均為企業(yè)所為。中央環(huán)保督察組“回頭看”通報典型案例，湖北鄂州葛店開發(fā)區(qū)敷衍整改，臭氣擾民問題依然如故；湖南岳陽綠色化工產(chǎn)業(yè)園云溪片區(qū)企業(yè)偷排問題突出，嚴(yán)重影響松楊湖水環(huán)境質(zhì)量；吉林省遼源市整改敷衍應(yīng)對，52個企業(yè)的工業(yè)廢水、生活廢水直接排入仙人河，黑臭問題依然突出。

1 落實監(jiān)管是促進(jìn)企業(yè)守法控污的關(guān)鍵

如果一個企業(yè)嚴(yán)格執(zhí)行排放標(biāo)準(zhǔn)（本質(zhì)要求減少污染物排放），而同類企業(yè)沒有按標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，守規(guī)矩的企業(yè)在市場競爭中由于產(chǎn)品成本較高，必然面臨虧損乃至倒閉的命運。這就是俗稱的“守法成本高、違法成本低”的逆向淘汰。解決企業(yè)“逆向淘汰”問題的唯一途徑，就是政府要讓管轄區(qū)內(nèi)的所有企業(yè)遵守法律規(guī)定，為所有企業(yè)創(chuàng)造一個公平的市場競爭環(huán)境。真正做到不讓守規(guī)矩的“老實企業(yè)”吃虧，更不能讓作奸犯科的“聰明企業(yè)”占便宜。地方政府認(rèn)真履行監(jiān)督管理職責(zé)是關(guān)鍵。

第二批中央環(huán)保督察組于2017年4月完成對北京、上海、湖北、廣東、重慶、陜西、甘肅等7?。ㄊ校┒讲旆答伈⒁平?1個生態(tài)環(huán)境損害追責(zé)問題，于2018年3月29日統(tǒng)一公布了7?。ㄊ校﹩栘?zé)結(jié)果：共問責(zé)1 048人，其中省部級干部3人，廳級干部159人，處級干部464人。中央環(huán)保督察的問責(zé)力度之大是空前的，但從2018年6月及11月兩次中央環(huán)保督察“回頭看”的通報來看，仍有眾多的企業(yè)違法排污問題產(chǎn)生。大多表現(xiàn)為各地政府部門的不作為、亂作為，對于已發(fā)現(xiàn)問題采取了敷衍整改、表面整改和虛假整改。2018年11月10日至11日，中央第三生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組對山東省濰坊市濱海開發(fā)區(qū)圍灘河綜合整治工程檢查發(fā)現(xiàn)，耗資4 700余萬元的治污工程基本未見成效，表面整改問題突出。

縣級政府在國家治理體系中處于重要的基礎(chǔ)地位，在水污染治理領(lǐng)域尤甚。但是，對于一個具體的縣級行政區(qū)而言，在水污染治理中同樣難以“獨善其身”。地方政府對轄區(qū)企業(yè)嚴(yán)加管束，百姓也會幫助24小時監(jiān)督，違規(guī)違法排污者將面臨高額罰款乃至牢獄之災(zāi)，排污量一定減少，但企業(yè)生產(chǎn)成本因污染處理而提高。此時若其他縣區(qū)管理松弛，其轄區(qū)企業(yè)不必花費治污成本，同樣的產(chǎn)品其他縣區(qū)的企業(yè)盈利，而本轄區(qū)企業(yè)虧損甚至倒閉。一個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長是顯性的量化業(yè)績，而水污染治理成效在現(xiàn)階段仍然是模糊的定性分析。當(dāng)量化業(yè)績有可能受到不利影響時，處于制約方的非量化業(yè)績工作往往被忽略。

基層地方政府在水污染治理中， 所面臨問題的實質(zhì)同樣是“守法成本高，違法成本低”，要解決好這個問題，必須讓其他同級行政區(qū)能夠同樣嚴(yán)格管理。這就要求更高級別的組織機(jī)構(gòu)為該級政府主要負(fù)責(zé)人創(chuàng)造一個展現(xiàn)治理才能的公平環(huán)境?；鶎拥胤秸拍軌驗樗衅髽I(yè)創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境。

2 入河污染物總量控制的重要意義

在河流污染治理方面，多年來存在著脫實向虛的問題，即：“水污染物排放總量控制”是實，“水質(zhì)達(dá)標(biāo)（率）控制”是虛。著眼于“水質(zhì)達(dá)標(biāo)（率）控制”的必然結(jié)果就是我國的水污染問題長期得不到解決。

2.1 “達(dá)標(biāo)排放”不能確保河湖水質(zhì)改善

在點源污染控制方面，以往提出的要求是“達(dá)標(biāo)”排放，并習(xí)慣性認(rèn)為，“達(dá)標(biāo)”排放對環(huán)境是安全的。即使按照污水一級排放標(biāo)準(zhǔn)控制，其排出的廢污水水體也將劣于地表水Ⅴ類。當(dāng)一個地區(qū)的產(chǎn)業(yè)布局較密集時，其水污染物排放對河湖水質(zhì)的危害是巨大的（見表1）。

河流污染治理的目標(biāo)是改善河湖水質(zhì)，必須依賴的措施是減少或控制“入河污染物總量”。新修訂的《水污染防治法》“第二十條”重申了“國家對重點水污染物排放實施總量控制制度”，并在“第二十一條”中的排污許可管理要件中增加了“水污染物排放總量”控制內(nèi)容。

2.2 短期水質(zhì)變化不能體現(xiàn)水污染治理成效

從理論角度證明其科學(xué)合理性：

水質(zhì) = f（污染物量，水量）

就河流而言，當(dāng)排入水體中的污染物量維持在一定水平時，水量的大小變化決定了水質(zhì)的變化?！拔廴疚锪俊迸c人類的排放活動密切相關(guān)，是需要約束的行為對象，而“水量”決定于流域的自然降水，應(yīng)該尊重、適應(yīng)的客觀邊界條件。

例：長江流域2010年地表水資源量為11 147.70億m3，2011年為7 713.62億m3，2011年的水量較上年減少44.5%，若代入該水質(zhì)表達(dá)函數(shù)，當(dāng)污染物量不變時水質(zhì)同比下降（污染物濃度升高44.5%）。

一些流域面積較小的河流，如淮河的豐水年水量（2003年1 400.69億m3）與枯水年水量（2001年288.61億m3）相比，變差達(dá)到4.85倍。

河流水質(zhì)表達(dá)的本質(zhì)是關(guān)于“污染物量”與“水量”的二元函數(shù)，河流天然“水量”的年際變化影響，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于人類的排放活動對河流水質(zhì)的影響，需要約束的是“污染物量”的排放。

2.3 估測算填報及統(tǒng)計不屬于“總量控制”

在“水污染物總量控制”方面，國家有過一段時期的探索，主要依靠估測算與逐級填報統(tǒng)計，由于受人為主觀因素干擾，造成表面上的數(shù)字“減排”而掩蓋了實際上的水污染增長惡化，控制效果并不理想。近二十年來，人們對包括長江在內(nèi)的大小河流的水污染變化狀況缺乏客觀判斷依據(jù)，普通百姓感到身邊的河流湖泊越來越臟，而人們能夠讀到的公開信息則往往是“水污染物排放總量逐年下降”“河流水質(zhì)達(dá)標(biāo)率逐年提高”，不僅與百姓感覺反差巨大，也不可避免地影響正常判斷與決策。

2.4 河流通量監(jiān)測是總量控制的可靠手段

實施“河流物質(zhì)通量”監(jiān)測，能夠獲取流域及區(qū)域不同時段的“入河污染物總量”及其變化。“入河污染物總量”的客觀性等同于降雨量、徑流量、河流泥沙輸送量?！叭牒游廴疚锟偭俊迸c陸域排放的“水污染物總量”密切相關(guān)，能夠真實地反映流域及區(qū)域的水污染治理成效。

入河污染物總量計算公式推導(dǎo)如下（公式中污染物可以是某種污染物，也可以是多種污染物的集合）：

基本公式：水污染物量=水量×污染物濃度

點源公式：點源排污量=排水量×排污濃度-取水量×取水污染濃度

區(qū)域公式：區(qū)域排污量=出境水量×出境污染物濃度-入境水量×入境污染物濃度

2.5 關(guān)于總量控制討論的基本結(jié)論

“國家對重點水污染物實施總量控制制度”（《水污染防治法》），體現(xiàn)了科學(xué)性與合理性內(nèi)涵。陸域（包括工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活，或者“點源”、“面源”）的水污染排放，必然在匯流的水體中體現(xiàn)。應(yīng)該通過“河流物質(zhì)通量”監(jiān)測方法獲取“入河污染物總量”及其趨勢變化，增強(qiáng)水污染治理的針對性與考核評價的可操作性，并為實現(xiàn)水污染“總量控制”從宏觀到微觀的統(tǒng)一奠定基礎(chǔ)。

3 總量控制實現(xiàn)宏觀與微觀統(tǒng)一

3.1 特別模擬場景討論

一個完整的小流域同體農(nóng)場，以年為時間周期。

當(dāng)種植結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)規(guī)模和種植技術(shù)一定時，其使用化肥農(nóng)藥量及其通過雨水匯入水體的殘留量也是一定的；當(dāng)農(nóng)場住戶人口規(guī)模、生活習(xí)慣、消費水平一定時，其生活污水排放也是一定的。但流域內(nèi)自然降雨量（水量）在年度之間是不同的，豐水年水量與枯水年水量或許存在成倍之差別。在同樣的排污條件下，豐水年則水質(zhì)趨好，枯水年則水質(zhì)趨劣。

這樣的場景下，用水質(zhì)考核是無意義的。而用“入河污染物總量”考核則不同，如果該農(nóng)場的種植業(yè)采用了減量施用化肥農(nóng)藥或養(yǎng)殖業(yè)釆用了排泄物資源化利用或生活垃圾及生活污水采用了無害化處理，那么在該小流域出口斷面監(jiān)測出來的“入河污染物總量”就會下降。 反之，“入河污染物總量”就會上升。

3.2 實例分析

江西省域國土面積16.69萬km2，其中96%屬于鄱陽湖流域。常駐人口4 622萬人，企業(yè)法人單位34.41萬家。湖口站（出境）多年平均徑流量1 507億m3；最大2 646億m3（1998年）；最小566.4億m3（1963年）。域外多年平均入境水量50億m3左右。

據(jù)統(tǒng)計資料，2016年江西省年徑流量2 143.48億m3，廢污水排放量22.11億t，其中，COD 55.47萬t；NH3-N 6.04萬t；TP 0.6萬t。

以上述參數(shù)分析，江西省2016年為豐水年，其地表水總體評價為Ⅱ類水質(zhì)。在同樣的水污染排放條件下，由于天然降水量的隨機(jī)性，若遇平水年則地表水總體評價為Ⅲ類水質(zhì)；若遇到特枯的降水年份，其地表水總體評價將下降為Ⅳ類水質(zhì)。

3.3 “入河污染物總量”控制的現(xiàn)實意義

河流污染治理的目標(biāo)是改善河湖水質(zhì)，但措施必須是控制“入河污染物總量”。

總量控制能夠?qū)崿F(xiàn)循序漸進(jìn)與代際公平。在當(dāng)前水質(zhì)較差的情況下，“入河污染物總量”較往年下降就是治理業(yè)績，鼓勵采取綜合治理措施，逐步治污減排，不下陡坎、不“一刀切”，不因往屆前任的問題而“代人受過”。

有利于處理好當(dāng)前與長遠(yuǎn)的關(guān)系。在當(dāng)前水質(zhì)尚好的情況下，“入河污染物總量”較往年增加也要被追究責(zé)任，防止粗放式發(fā)展而擠壓未來的發(fā)展空間。

總量控制能夠促進(jìn)分級管理與各負(fù)其責(zé)。可降低行政成本、提高管理效率。中央層面可以專注于宏觀管理與大案要案的查處；地方層面可以錨定包括“點源”與“面源”污染控制的屬地管理責(zé)任而不可推卸。

有利于處理好局部與整體的關(guān)系，促進(jìn)區(qū)域協(xié)同。通過河流的“納污容量管理”可以明確區(qū)域的“入河污染物總量” 排放限額，從而為處理好上下游、左右岸多區(qū)域之間的關(guān)系，局部區(qū)域與整體流域的關(guān)系創(chuàng)造良好條件。

4 如何實現(xiàn)水污染排放總量控制

上游污染，到下游才能體現(xiàn)；岸上污染，到水中才能體現(xiàn)；左岸污染，右岸也能體現(xiàn)。在以往“九龍治水、各管一段”的分割管理體制下，河流治污是個難題。

國家全面推行河長制，構(gòu)建責(zé)任明確、協(xié)調(diào)有序、監(jiān)管嚴(yán)格、保護(hù)有力的河湖管理保護(hù)機(jī)制，為維護(hù)河湖健康生命、實現(xiàn)河湖功能永續(xù)利用提供了制度保障。河長制由此邁出關(guān)鍵一步，既一段一長，分段負(fù)責(zé)，又以全局觀念統(tǒng)領(lǐng)，從全流域出發(fā)，統(tǒng)籌上下游、左右岸、干支流，系統(tǒng)推進(jìn)河湖保護(hù)和生態(tài)環(huán)境整體改善。

4.1 河流納污容量核定

“核定水域納污容量，提出限制排污總量意見”是較熟悉的經(jīng)典語句。但需要指出，這個“水域”不是指某一局部河段，而是指一條河流。按照河流的水文特征水量（徑流量）及水質(zhì)管理目標(biāo)，是可以計算河流的納污容量的。

每一條河流都有其自身的水文特征。如長江： 多年平均年徑流量9 000億m3；最大13 590億m3；最小6 671億m3；P=95%年徑流量8 100億m3。

按照P=95%年徑流量及地表Ⅲ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)計算其納污容量：COD為1 620萬t；NH3_N為81萬t；TP為16.2萬t。

當(dāng)流域集水范圍匯入長江的污染物量控制在其納污容量之內(nèi)時，長江的水質(zhì)有95%的保證率滿足Ⅲ類水質(zhì)要求。

4.2 入河污染物總量限額配置

長江的“納污容量”按照其水量特征及“水質(zhì)”管理目標(biāo)經(jīng)計算與核定后，便需要按照一定規(guī)則分配到流域范圍的19個省級行政區(qū)管理單元，即對每個省級行政區(qū)單元提出限制“入河污染物總量”意見，以作為各省級行政區(qū)單元“總量控制”的基本依據(jù)。“納污容量”的分配，以流域內(nèi)常住人口規(guī)模為權(quán)重。

一個流域可能涉及多個行政區(qū)，同樣，一個行政區(qū)也可能涉及多個流域。當(dāng)某個行政區(qū)涉及多個流域時，作為該行政區(qū)整體的限制“入河污染物總量”等于各流域的分配限額之和。一般認(rèn)為，行政區(qū)的“水污染物排放總量”不等于其“入河污染物總量”，兩者關(guān)系式如下：

水污染物排放總量 = 工業(yè)水污染物 + 農(nóng)業(yè)水污染物 + 生活水污染物

或：水污染物排放總量 = 點源水污染物 + 面源水污染物

入河污染物總量 = 水污染物排放總量 + 流床析出 - 流床吸附 - 自然降解

4.3 入河污染物總量監(jiān)測驗證與管理應(yīng)用

以“河流物質(zhì)通量”監(jiān)測方法，在一條河流的出口進(jìn)行監(jiān)測與計量，可以獲取該河流全部集水范圍（流域）的“入河污染物總量”，當(dāng)以年度為時間單位時，年際間的“入河污染物總量”差異便可以客觀反映該河流的污染狀況與變化趨勢。以同樣的方法，也可以獲取一個行政區(qū)域的出境“入河污染物總量”與入境“入河污染物總量”，兩者之差便是該行政區(qū)的“入河污染物總量”。行政區(qū)的年度“入河污染物總量”在管理考核與評價中具有重大現(xiàn)實意義，當(dāng)該行政區(qū)的“入河污染物總量”比往年下降時，便是該行政區(qū)的水污染治理工作取得了成效；反之，則是其水污染治理工作乏力。

5 共享信息促進(jìn)大保護(hù)協(xié)同管理

信息化技術(shù)包括，泛在化人機(jī)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督信息匯聚、船舶志愿者搭載設(shè)備隨機(jī)監(jiān)測取樣、水域污染物顏色自動識別預(yù)警、人工智能（AI）污染物溯源追蹤、垃圾漂浮物超聲波探測計量、流域區(qū)域網(wǎng)格化總量控制監(jiān)測驗證，以及大數(shù)據(jù)、云計算技術(shù)的管理應(yīng)用支撐等。

（1）公眾及輿論監(jiān)督?！白呷罕娐肪€”是黨的優(yōu)良傳統(tǒng)。治理水污染，保護(hù)水資源，同樣需要相信與依靠群眾。水污染治理涉及廣大人民群眾的根本利益，有他們的積極參與監(jiān)督，猶如增加了海量的智能監(jiān)測終端，企業(yè)的違法排污行為很難躲避群眾的監(jiān)督。以往水污染問題的查處，人民群眾與新聞媒體發(fā)揮了重要作用。相信隨著信息技術(shù)的發(fā)展，智能手機(jī)的普及，公眾舉報電話、公眾網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督平臺、乃至公眾“測水亭”免費測水質(zhì)的設(shè)置等，為人民群眾積極參與監(jiān)督創(chuàng)造了越來越多的方便條件（見圖1）。

由網(wǎng)頁端、手機(jī)移動端、微信公眾平臺三位一體的河長制信息化系統(tǒng)，將成為河長巡河、公眾監(jiān)督、流域管理的利器。其中，“人人護(hù)水APP”將成為促進(jìn)公眾與政府、公眾與企業(yè)互動的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督平臺。

（2）企業(yè)自我監(jiān)測與自證守法?！端廴痉乐畏ā返诙龡l提出：“實行排污許可管理的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定和監(jiān)測規(guī)范，對所排放的水污染物自行監(jiān)測，并保存原始監(jiān)測記錄······ ”同時，提出了相關(guān)設(shè)備聯(lián)網(wǎng)與（監(jiān)管機(jī)構(gòu)）信息共享要求，并要求企業(yè)對監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實性和準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)。排污許可證信息包括：排放水污染物的種類、濃度、總量和排放去向等。隨著信息的公開透明，將有力地促進(jìn)企業(yè)守法、自律、誠信。

（3）行政執(zhí)法監(jiān)督。對企業(yè)的水污染排放進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督，對群眾反映的問題進(jìn)行及時查處，是地方政府部門應(yīng)盡的管理職責(zé)。需要通過信息化建設(shè)，改善各部門的信息共享與協(xié)同管理，提高執(zhí)法監(jiān)督效率及對違法排污行為的震懾力。

（4）流域與區(qū)域“入河污染物總量”監(jiān)測計量。依托“網(wǎng)格化管理”理念及“河流物質(zhì)通量”監(jiān)測技術(shù)，由流域管理機(jī)構(gòu)或第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)開展行政區(qū)“入河污染物總量”監(jiān)測計量，是落實各級地方政府管理責(zé)任的重要技術(shù)支撐。

（5）上級政府管理監(jiān)督與考核。浙江省是我國最早推行“河長制”的發(fā)源地，在落實水污染治理管理責(zé)任、開展績效考核方面做了大量有益的探索，積累了寶貴經(jīng)驗。

圖2已經(jīng)體現(xiàn)了河流出境總磷濃度（水質(zhì)）與河流入境總磷濃度（水質(zhì)）之間的差值關(guān)系，差值越小，其治理業(yè)績越大。這種考核方法要比單一的水質(zhì)達(dá)標(biāo)考核先進(jìn)很多，但仍存在較大的局限。如果進(jìn)一步整合水文徑流量匹配數(shù)據(jù)，以河流出境污染物總量與河流入境污染物總量的差值進(jìn)行考核，將使“河長制”的考核機(jī)制趨向更加客觀、公正與完善。

6 結(jié)語

“治理水污染、保護(hù)水資源”是長江“共抓大保護(hù)”的核心任務(wù)，需要“流域管理與區(qū)域管理”相結(jié)合；需要上下游、左右岸、多區(qū)域、多部門、多層級的協(xié)同管理。

控制“入河污染物總量”是改善河湖水質(zhì)的根本措施，也是可監(jiān)測、可驗證、可評價，實現(xiàn)微觀控制與宏觀控制相統(tǒng)一，河流“納污容量管理”與區(qū)域“排污總量控制”相結(jié)合的共同基礎(chǔ)。

地方政府及相關(guān)部門要以實施“排污許可”管理為抓手，嚴(yán)格秉公執(zhí)法，防止企業(yè)在治污減排中被“逆向淘汰”。

全面落實“國家對重點水污染物排放實施總量控制制度”，以“入河污染物總量”為關(guān)鍵績效指標(biāo)（KPI），鼓勵地方綜合施策、系統(tǒng)治理“面源”與“點源”污染，為各級“河長”履行職責(zé)創(chuàng)造公平競爭環(huán)境，避免“敷衍、表面、假裝整改”現(xiàn)象發(fā)生。

大力推進(jìn)信息化建設(shè)，打造廣泛參與、信息共享、協(xié)同管理、監(jiān)督有力的公共平臺，保障一江清水長遠(yuǎn)流淌，促進(jìn)流域社會經(jīng)濟(jì)綠色可持續(xù)發(fā)展。

Abstract： Based on the status quo of river pollution control in China， this paper points out that the measure to improve river and lake water quality is to control the total amount of pollutants entering rivers. This paper explains how to realize the total amount control of water pollution from three aspects： checking and approving the pollutant carrying capacity of rivers， allocating the total amount of pollutants into rivers， monitoring and managing the total amount of pollutants entering rivers， and putting forward the measures of sharing information to promote the coordinated management of the protection of the Yangtze River.

Key words： Pollutants Entering Rivers； Total Pollutant Control； Information Construction； Protection of the Yangtze River