常翔 張錫鎮(zhèn)

摘要：中泰高鐵項(xiàng)目從英拉政府首次提出至今已4年有佘，但基建工程仍未全面動(dòng)工。近來(lái)，巴育政府動(dòng)用軍政府特殊權(quán)力強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)中泰高鐵項(xiàng)目，使得泰國(guó)社會(huì)對(duì)中泰高鐵項(xiàng)目的必要性和巴育政府行政令合法性的質(zhì)疑逐漸增加。本文通過(guò)對(duì)泰國(guó)鐵路運(yùn)輸現(xiàn)狀與發(fā)展規(guī)劃、中泰高鐵項(xiàng)目的提出與談判進(jìn)展的考察，重點(diǎn)分析此項(xiàng)目一再遷延的原因，并提出建議。

關(guān)鍵詞：“一帶一路”；中泰高鐵；巴育政府；談判；障礙

[中圖分類號(hào)]F532[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1003-2479（2018）02-0046-08

2013年中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平提出“一帶一路”倡議以來(lái)，得到沿線國(guó)家的熱烈響應(yīng)，一些合作項(xiàng)目陸續(xù)出臺(tái)，其中，中泰高鐵項(xiàng)目格外引人注目。這一合作項(xiàng)目“曾被兩國(guó)高層看好”中國(guó)十分重視這一項(xiàng)目，它是中泰兩國(guó)務(wù)實(shí)合作的旗艦項(xiàng)目，也是泛亞鐵路的關(guān)鍵組成部分。

然而，自2013年10月中國(guó)國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)訪問(wèn)泰國(guó)期間，中泰雙方正式提出高鐵合作意向以來(lái)，該項(xiàng)目幾經(jīng)反復(fù)、一波三折，至今未能落實(shí)，這不能不引起人們的深入思考。本文將對(duì)這一項(xiàng)目的提出、確定和談判過(guò)程進(jìn)行梳理，并試圖對(duì)各種障礙因素進(jìn)行深入的探究與分析。

一、中泰鐵路合作項(xiàng)目的探討與談判進(jìn)程

（一）阿披實(shí)政府時(shí)期——鐵路合作準(zhǔn)備階段

在全球金融危機(jī)的大環(huán)境影響下，泰國(guó)的出口和外來(lái)投資萎縮，經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入困境。為提振國(guó)家經(jīng)濟(jì)，泰國(guó)前總理阿披實(shí)提出3年經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，其中包括交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2009年6月26日，阿披實(shí)正式訪問(wèn)中國(guó)，提出希望與中國(guó)擴(kuò)大在鐵路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上合作的意愿。訪問(wèn)期間，阿披實(shí)與中國(guó)鐵路工程總公司進(jìn)行會(huì)談，中國(guó)表示有意在各種投資上與泰國(guó)政府合作，包括技術(shù)轉(zhuǎn)讓與培訓(xùn)等同年10月，中國(guó)國(guó)務(wù)院總理溫家寶訪問(wèn)泰國(guó)，阿披實(shí)再次提出泰國(guó)希望與中國(guó)擴(kuò)大在經(jīng)貿(mào)、鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施方面的合作。

2010年4月27日，泰國(guó)政府正式通過(guò)《泰國(guó)2010～2014年鐵路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目投資規(guī)劃（緊急項(xiàng)目）》，根據(jù)規(guī)劃，泰國(guó)將最終建成5條復(fù)線鐵路線路，全長(zhǎng)767千米。阿披實(shí)政府希望獲得中國(guó)政府的資金和技術(shù)支持以增加泰國(guó)復(fù)線鐵路電氣化里程，實(shí)現(xiàn)對(duì)原有鐵路系統(tǒng)的升級(jí)。這期間，阿披實(shí)雖然對(duì)中國(guó)高鐵技術(shù)有所關(guān)注，但因泰國(guó)當(dāng)時(shí)正面臨經(jīng)濟(jì)困難，與中國(guó)的合作還僅限于米軌系統(tǒng)方面。

盡管如此，阿披實(shí)政府畢竟為中泰兩國(guó)的鐵路合作開(kāi)了先河。2016年10月，阿披實(shí)在參加“2016中國(guó)共產(chǎn)黨與世界對(duì)話會(huì)”期間，也對(duì)中泰高鐵項(xiàng)目表示支持：“中泰高鐵項(xiàng)目建設(shè)不僅對(duì)兩國(guó)有益，對(duì)東盟和本地區(qū)國(guó)家都是利好?！?/p>

（二）英拉政府時(shí)期——高鐵合作探討階段

英拉在2011年5月競(jìng)選時(shí)就提出建設(shè)聯(lián)通曼谷到呵叻府的高鐵系統(tǒng)。在2011年8月23日的內(nèi)閣會(huì)議上，英拉首次正式提出泰國(guó)高鐵發(fā)展規(guī)劃，其中包括建成3條高鐵線路：1.曼谷一清邁線；2.曼谷一呵叻線；3.曼谷一華欣線。

英拉政府初期雖然明確泰國(guó)高鐵發(fā)展的意向，但對(duì)高鐵技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、高鐵線路規(guī)劃的選擇仍未確定。泰國(guó)政府內(nèi)部在高鐵使用德國(guó)、美國(guó)還是日本技術(shù)上產(chǎn)生分歧，支持使用日本新干線技術(shù)的意見(jiàn)占據(jù)主流，因?yàn)榇饲疤﹪?guó)與日本有共同合作曼谷地鐵（MRT）的成功經(jīng)驗(yàn)。泰國(guó)輿論對(duì)英拉政府高鐵線路的選擇也產(chǎn)生質(zhì)疑，認(rèn)為英拉政府規(guī)劃的高鐵線路中有2條通往北部和東北部地區(qū)，是在推行民粹政策。

英拉政府最初是以EU Directive 96/48歐盟標(biāo)準(zhǔn)作為參照來(lái)對(duì)“局鐵”進(jìn)行定義的：高鐵是指在新建鐵路系統(tǒng)上車輛運(yùn)行速度能夠達(dá)到250千米/小時(shí)，在升級(jí)改造原有的鐵路系統(tǒng)上車輛時(shí)速能夠達(dá)到200千米的軌道綜合系統(tǒng)。同時(shí)，英拉政府經(jīng)過(guò)對(duì)全球高鐵系統(tǒng)的調(diào)研，提出4種泰國(guó)高鐵的參考方案：一是高鐵系統(tǒng)與原有鐵路系統(tǒng)互不聯(lián)通；二是原有鐵路系統(tǒng)保持運(yùn)營(yíng)，高鐵使用部分原有鐵路系統(tǒng)；三是原有系統(tǒng)保持運(yùn)營(yíng)，原有系統(tǒng)同時(shí)使用部分高鐵系統(tǒng)；四是局鐵系統(tǒng)與原有鐵路系統(tǒng)相互聯(lián)通。

2012年4月17日，泰國(guó)總理英拉正式訪問(wèn)中國(guó)，中泰兩國(guó)宣布建立全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，并簽署《中泰戰(zhàn)略性合作共同行動(dòng)計(jì)劃（2012～2016）》和《中華人民共和國(guó)政府和泰王國(guó)政府關(guān)于可持續(xù)發(fā)展合作諒解備忘錄》。備忘錄確定了中國(guó)與泰國(guó)共同發(fā)展高速鐵路和其他鐵路系統(tǒng)的合作。在此次訪問(wèn)期間，英拉在乘坐京津高鐵列車后也表示，中國(guó)高鐵給她留下深刻的印象，進(jìn)一步增加了她對(duì)中泰高鐵合作項(xiàng)目的信心。

2013年10月11日，中國(guó)國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)訪問(wèn)泰國(guó)并促成兩國(guó)簽署《中華人民共和國(guó)政府與泰王國(guó)政府關(guān)于泰國(guó)鐵路基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展與泰國(guó)農(nóng)產(chǎn)品交換的政府間合作項(xiàng)目的諒解備忘錄》，確定中泰高鐵建設(shè)項(xiàng)目。同時(shí)，中泰兩國(guó)在曼谷發(fā)表《中泰關(guān)系發(fā)展遠(yuǎn)景規(guī)劃》，其交通和互聯(lián)互通部分也明確提出中方有意參與廊開(kāi)至班帕棲高速鐵路系統(tǒng)項(xiàng)目建設(shè)，以泰國(guó)農(nóng)產(chǎn)品抵償部分項(xiàng)目費(fèi)用?！按竺讚Q高鐵”也因此成為英拉政府與中國(guó)高鐵合作項(xiàng)目的標(biāo)簽。

英拉政府此后提出“2.2萬(wàn)億銖基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)政策”，該政策旨在通過(guò)政府特別預(yù)算投入升級(jí)泰國(guó)交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施，將泰國(guó)打造成為東盟交通樞紐。該政策將陸上交通系統(tǒng)列為優(yōu)先發(fā)展方向，對(duì)鐵路交通系統(tǒng)的投入占總投入的72.7%，其中大部分則用于高鐵項(xiàng)目。

2013年9月21日，泰國(guó)國(guó)會(huì)下議院通過(guò)2.2萬(wàn)億銖基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目議案，但是，由于英拉政府謀求將該項(xiàng)目資金作為國(guó)家特別預(yù)算，將項(xiàng)目規(guī)劃和資金議案進(jìn)行分割，并沒(méi)有在同一時(shí)間將2.2萬(wàn)億銖基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算作為議案在下議院進(jìn)行審議，從而導(dǎo)致了“有項(xiàng)目無(wú)資金”的尷尬結(jié)局。2014年3月12日，泰國(guó)憲法法院判決英拉政府推動(dòng)的2.2萬(wàn)億銖基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款議案違反憲法，導(dǎo)致中泰高鐵項(xiàng)目陷入停滯。

2014年5月22日，泰國(guó)陸軍總司令巴育發(fā)動(dòng)政變，成立國(guó)家維持和平秩序委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱維穩(wěn)會(huì)）。維穩(wěn)會(huì)隨后暫停英拉政府時(shí)期的所有開(kāi)發(fā)政策和大型項(xiàng)目議案，中泰高鐵項(xiàng)目也被無(wú)限期停止。

（三）巴育政府初期——中泰高鐵項(xiàng)目的確定階段

2014年8月21日，巴育當(dāng)選泰國(guó)總理，巴育政府正式成立。泰國(guó)經(jīng)濟(jì)在政治局勢(shì)恢復(fù)穩(wěn)定和巴育對(duì)國(guó)有企業(yè)改革推動(dòng)下不斷好轉(zhuǎn)，巴育政府開(kāi)始增加在交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施方面的投資，為泰國(guó)“4.0戰(zhàn)略”和《東部經(jīng)濟(jì)走廊規(guī)劃》做準(zhǔn)備。

2014年10月21日，巴育政府出臺(tái)《2015年交通運(yùn)輸發(fā)展項(xiàng)目投資行動(dòng)規(guī)劃》，規(guī)劃包括建設(shè)6條米軌鐵路和標(biāo)準(zhǔn)軌鐵路的發(fā)展規(guī)劃。其中包括建成1.435米標(biāo)準(zhǔn)軌鐵路共3條線路：1.曼谷一呵叻線和呵叻一馬達(dá)普線（521千米）；2.曼谷一羅勇線（193千米）；3.呵叻一廊開(kāi)線（355千米）。此時(shí)，巴育政府并沒(méi)有將高鐵列入鐵路發(fā)展規(guī)劃中，此時(shí)的鐵路設(shè)計(jì)時(shí)速為180千米/小時(shí)

2014年11月9日，巴育受邀參加在中國(guó)北京舉行的亞洲太平洋經(jīng)濟(jì)合作組織（APEC）峰會(huì)，巴育向中國(guó)提出中泰雙方在“一帶一路”倡議下推進(jìn)鐵路合作的意愿。不過(guò)，在2014年12月訪華之前，巴育對(duì)泰國(guó)國(guó)內(nèi)鐵路未來(lái)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)劃仍存在疑慮，巴育政府也并沒(méi)有發(fā)展中泰高鐵的規(guī)劃。

直到2014年12月14日，巴育在中國(guó)乘坐了京津高鐵后，向中方表示了高鐵合作的強(qiáng)烈愿望幾天后，中國(guó)國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)訪問(wèn)泰國(guó)，中泰兩國(guó)簽署《中泰兩國(guó)關(guān)于深化鐵路合作的諒解備忘錄》，中泰擬建的鐵路連接泰國(guó)北部重要口岸廊開(kāi)與南部工業(yè)重鎮(zhèn)羅勇府的港口馬普達(dá)普，總長(zhǎng)800多千米，是泰國(guó)首條標(biāo)準(zhǔn)軌鐵路。鐵路計(jì)劃從2015年開(kāi)始動(dòng)工，預(yù)計(jì)2022年完工，將全部采用中國(guó)技術(shù)、中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)和中國(guó)裝備。《中泰兩國(guó)關(guān)于深化鐵路合作的諒解備忘錄》的簽訂標(biāo)志著中泰兩國(guó)正式確定共同合作發(fā)展中泰高鐵項(xiàng)目，雙方隨即展開(kāi)圍繞高鐵項(xiàng)目的談判。

2017年9月4日，中泰雙方正式簽署中泰鐵路合作項(xiàng)目（曼谷至呵叻段）詳細(xì)設(shè)計(jì)合同（2.1合同）和施工監(jiān)理咨詢合同（2.2合同）。2017年11月30日，中泰高鐵曼谷一呵功段（班帕棲一呵功段）環(huán)境影響評(píng)估（EIA）通過(guò)。2017年12月21日，中泰高鐵合作項(xiàng)目曼谷一廊開(kāi)高速鐵路曼谷一呵叻段一期工程開(kāi)工儀式在泰國(guó)呵叻府巴沖縣舉行，這標(biāo)志著中泰高鐵項(xiàng)目進(jìn)入土木工程施工階段。

（四）中泰高鐵項(xiàng)目的談判階段

2015年1月21日，中泰雙方就中泰高鐵項(xiàng)目正式展開(kāi)談判，中方的主要負(fù)責(zé)部門(mén)是中國(guó)國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)，泰國(guó)主要負(fù)責(zé)部門(mén)是泰國(guó)交通運(yùn)輸部。截至2017年9月4日中泰雙方在中國(guó)廈門(mén)簽署中泰高鐵項(xiàng)目合作項(xiàng)目時(shí)，雙方已經(jīng)展開(kāi)20輪談判，歷時(shí)將近3年時(shí)間。此后，雙方又在2017年11月22～24日及2018年2月7～9日針對(duì)中泰鐵路線路設(shè)計(jì)、培訓(xùn)和運(yùn)營(yíng)等多方面內(nèi)容舉行了2輪談判。

由于泰國(guó)國(guó)內(nèi)局勢(shì)、相關(guān)法律的限制以及巴育政府缺乏前期準(zhǔn)備，談判總體進(jìn)度緩慢、曲折多變。中泰高鐵談判中的問(wèn)題主要集中在以下幾個(gè)方面：高鐵項(xiàng)目規(guī)劃、高鐵線路和合作模式等?？偟膩?lái)說(shuō)，巴育政府缺乏對(duì)中泰高鐵項(xiàng)目的前期規(guī)劃。巴育正式訪問(wèn)中國(guó)前，泰國(guó)交通運(yùn)輸部并沒(méi)有針對(duì)高鐵的發(fā)展規(guī)劃。泰國(guó)當(dāng)時(shí)的鐵路基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃仍然是以增加現(xiàn)有米軌鐵路的復(fù)線鐵路里程為主要發(fā)展方向。泰國(guó)對(duì)高鐵的發(fā)展方向、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和資金規(guī)模缺乏了解，泰國(guó)交通運(yùn)輸部在與中國(guó)的談判中沒(méi)有預(yù)設(shè)目標(biāo)，只能邊談判邊比較，導(dǎo)致談判進(jìn)度緩慢。

1.泰方數(shù)次變更泰中高鐵線路。泰方在談判初期，將標(biāo)準(zhǔn)軌鐵路規(guī)劃中的部分路線作為中泰高鐵線路提出，但此后對(duì)高鐵線路數(shù)次更改。直到第20次談判（2017年8月15～17日）時(shí)，在中方的要求下，泰方才同意在2017年8月內(nèi)確定最終的高鐵線路。

中泰高鐵線路的規(guī)劃與發(fā)展將直接影響到現(xiàn)有的泰國(guó)交通運(yùn)輸總體規(guī)劃，特別是關(guān)于復(fù)線鐵路和標(biāo)準(zhǔn)軌鐵路項(xiàng)目的規(guī)劃。由于缺乏足夠時(shí)間和技術(shù)進(jìn)行論證，因此，泰國(guó)在中泰高鐵線路問(wèn)題上只能不斷地進(jìn)行權(quán)衡和修改，這最終影響到中方在高鐵線路勘測(cè)、線路規(guī)劃選擇和可行性調(diào)查報(bào)告方面的時(shí)間進(jìn)度。

2.泰國(guó)數(shù)次變換合作模式。泰國(guó)在中泰高鐵合作模式問(wèn)題上也不斷進(jìn)行更改，包括高鐵合同內(nèi)容和出資比例等多個(gè)方面。泰國(guó)首先提出項(xiàng)目使用工程總包（EPC）合作模式，中國(guó)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的總體施工。但此后，泰國(guó)又要求將合同分為3份，分別為高鐵詳細(xì)設(shè)計(jì)合同（2.1合同）、高鐵施工監(jiān)理咨詢合同（2.2合同）和高鐵鐵軌系統(tǒng)、電力和機(jī)械系統(tǒng)合同（2.3合同）。同時(shí)，泰國(guó)要求高鐵的材料必須使用泰國(guó)本國(guó)的產(chǎn)品，甚至要求中國(guó)提供泰國(guó)并沒(méi)有生產(chǎn)的螺紋鋼全套技術(shù)材料，由泰國(guó)企業(yè)進(jìn)行采購(gòu)。

3.項(xiàng)目資金來(lái)源的變更。泰國(guó)在第2次談判時(shí)就明確提出，項(xiàng)目資金由泰國(guó)全部負(fù)責(zé)，中國(guó)向泰方提供政府貸款或商業(yè)貸款。中國(guó)也承諾在對(duì)泰國(guó)金融市場(chǎng)成本和鐵路貸款利率等情況進(jìn)行研究后，將向泰國(guó)提供政府貸款或商業(yè)貸款。但是，泰國(guó)一直要求中國(guó)提供更優(yōu)惠的貸款，在中國(guó)表示已經(jīng)提供最優(yōu)惠貸款的情況下，泰國(guó)仍將其與日本所提供的低息日元貸款利率相比較，并在2016年1月29日的非專項(xiàng)談判會(huì)議上提出由中泰兩國(guó)共同建立高鐵合資公司負(fù)責(zé)中泰高鐵的開(kāi)發(fā)，中方出資60%，泰方出資40%。在2016年3月23日的非專項(xiàng)談判會(huì)議上，泰國(guó)又要求中國(guó)降低項(xiàng)目造價(jià)，使用有必要性的材料和原材料，并再次提出泰國(guó)將負(fù)責(zé)中泰高鐵的所有資金。

此外，泰國(guó)政府還急于求成，屢屢修改開(kāi)工日期。與此同時(shí)，泰國(guó)交通運(yùn)輸部實(shí)際上因?yàn)闄?quán)限問(wèn)題，面對(duì)中泰高鐵項(xiàng)目這樣需要涉及外交、財(cái)政、技術(shù)和土地征用的超大型國(guó)際間合作項(xiàng)目缺乏掌控能力，導(dǎo)致鐵路開(kāi)工時(shí)間一再拖延。2015年12月，中泰高鐵奠基儀式在泰國(guó)首都曼谷舉行，泰國(guó)聲稱中泰高鐵將于2016年5月幵工。然而，從2016年3月巴育在中國(guó)海南省與中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行會(huì)談開(kāi)始，此后每次的中泰高鐵談判都會(huì)制定新的開(kāi)工建設(shè)時(shí)間，而且最后都會(huì)因?yàn)樘﹪?guó)進(jìn)度緩慢而被迫向后拖延。直到2017年9月4日中泰雙方簽署2.1和2.2號(hào)合同后，中泰高鐵項(xiàng)目仍未獲得最后的批準(zhǔn)。

二、影響中泰高鐵項(xiàng)目進(jìn)展的障礙因素分析

（一）泰國(guó)政府缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和統(tǒng)一意志

巴育政府在與中國(guó)達(dá)成中泰高鐵合作協(xié)議后，中國(guó)將中泰鐵路作為兩國(guó)的重點(diǎn)項(xiàng)目推進(jìn)，但泰國(guó)政府并未將中泰高鐵項(xiàng)目列為政府緊急項(xiàng)目，而是指派權(quán)限不足的交通運(yùn)輸部主要負(fù)責(zé)與中國(guó)的談判，導(dǎo)致中泰高鐵在后期遭遇一系列拖延和無(wú)法解決的法律困局，致使巴育后來(lái)不得不動(dòng)用憲法44條特權(quán)解決問(wèn)題。泰國(guó)政府缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，導(dǎo)致政府各部門(mén)“各自為戰(zhàn)”，拖慢整體項(xiàng)目進(jìn)程。中泰高鐵項(xiàng)目是政府間合作項(xiàng)目（G2G），但在談判初期，巴育政府并沒(méi)有明確該項(xiàng)目為政府合作項(xiàng)目，直到2016年5月11～12日舉行的第10次談判中，泰方才首次正式確定中泰高鐵為“政府合作項(xiàng)目”。這也意味著，巴育政府在此前并未將中泰高鐵項(xiàng)目作為政府合作項(xiàng)目或緊急項(xiàng)目來(lái)推進(jìn)，而是僅將中泰高鐵項(xiàng)目視為泰國(guó)交通運(yùn)輸部的一個(gè)普通國(guó)際合作項(xiàng)目。巴育政府未將此項(xiàng)目列入政府緊急項(xiàng)目，也表明最初中泰高鐵項(xiàng)目資金只能由泰國(guó)交通運(yùn)輸部年度財(cái)政預(yù)算支付，而當(dāng)年政府的財(cái)政預(yù)算由于交通運(yùn)輸部并沒(méi)有高鐵發(fā)展規(guī)劃，因此實(shí)際上也根本沒(méi)有中泰高鐵的項(xiàng)目預(yù)算。

泰國(guó)缺乏既定的全國(guó)總體鐵路和高鐵的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，因此，在中泰高鐵項(xiàng)目談判過(guò)程中常常是“朝令夕改”，致使計(jì)劃和方案不斷變化，談判進(jìn)程曲折而漫長(zhǎng)。

（二）泰國(guó)法律程序方面的障礙

泰國(guó)憲法對(duì)政府與外國(guó)政府、組織簽署協(xié)議有著嚴(yán)格的規(guī)定?！短┩鯂?guó)2007年憲法》第190條規(guī)定，政府在與其他國(guó)家簽署任何“需要修改法律以符合條約規(guī)定，或可能對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)穩(wěn)定造成廣泛影響，或涉及重大貿(mào)易、投資、國(guó)家預(yù)算問(wèn)題的協(xié)議時(shí)，必須得到國(guó)會(huì)批準(zhǔn)”。

2014年5月22日巴育發(fā)動(dòng)政變后，廢除《泰王國(guó)2007年憲法》，并于2014年7月22日頒布了《泰王國(guó)2014年臨時(shí)憲法》，臨時(shí)憲法共48條，并不包含2007年憲法第190條中對(duì)政府簽署國(guó)家間合作協(xié)議的規(guī)定。這意味著，巴育政府可以不經(jīng)過(guò)國(guó)家改革議會(huì)審議和國(guó)家立法議會(huì)批準(zhǔn)便與中國(guó)簽署中泰高鐵合作方面的協(xié)議和合同。巴育政府原打算在新憲法生效之前，利用軍政府的特殊權(quán)力，避開(kāi)復(fù)雜的法律程序，盡快將中泰高鐵項(xiàng)目敲定并開(kāi)始實(shí)施。但是，這一愿望落空了。

2017年4月6日，《泰王國(guó)2017年憲法》正式生效。新憲法中的第178條延續(xù)了2007年憲法第190條的內(nèi)容，規(guī)定：任何條約如果有涉及改變泰王國(guó)的領(lǐng)土，或泰王國(guó)領(lǐng)土管轄范圍，或根據(jù)國(guó)際法或條約獲得某項(xiàng)權(quán)利或管轄范圍，或必須修改法律以符合條約規(guī)定，以及其他有可能涉及國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)穩(wěn)定，或?qū)?guó)家投資貿(mào)易產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響的，都必須得到國(guó)會(huì)的批準(zhǔn)。國(guó)會(huì)必須在收到法案后60天內(nèi)審議完畢，如果國(guó)會(huì)不能在上述時(shí)間內(nèi)審議完畢，則視為國(guó)會(huì)通過(guò)以上條約。有可能涉及國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)穩(wěn)定，或?qū)?guó)家投資貿(mào)易產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響的條約包括：自由貿(mào)易協(xié)定、共同海關(guān)或自然資源使用協(xié)議，或影響國(guó)家全部或部分天然資源權(quán)利，或其他法律規(guī)定的協(xié)定。

泰國(guó)2017年憲法的出臺(tái)意味著中泰兩國(guó)高鐵合作項(xiàng)目中所涉及的任何條約、協(xié)議及合同都必須經(jīng)過(guò)泰國(guó)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)。2014年政變后，泰國(guó)成立國(guó)家立法議會(huì)和國(guó)家改革議會(huì)代替國(guó)會(huì)，目前國(guó)家立法議會(huì)仍然代替國(guó)會(huì)職能，而未來(lái)的國(guó)會(huì)下議院只有待全國(guó)大選以后才能產(chǎn)生，選舉何時(shí)舉行還是個(gè)未知數(shù)。

（三）來(lái)自環(huán)境評(píng)估的障礙

根據(jù)泰國(guó)法律規(guī)定，任何大型國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目都必須事先通過(guò)環(huán)境評(píng)估。

2016年3月8日，巴育以泰國(guó)國(guó)家維持和平秩序委員會(huì)主席的身份發(fā)布第9/2559號(hào)命令，以最高行政令的方式取消了關(guān)于大型項(xiàng)目中環(huán)境影響評(píng)估的法律限制。第9/2559號(hào)命令對(duì)泰國(guó)《1992年國(guó)家促進(jìn)和保護(hù)環(huán)境質(zhì)量法》的第47條進(jìn)行修改，增添政府大型項(xiàng)目在環(huán)境影響評(píng)估（EIA-EHIA）報(bào)告通過(guò)前，可以同步推進(jìn)項(xiàng)目招投標(biāo)、項(xiàng)目融資等項(xiàng)目其他流程的條款。第9/2559號(hào)命令被認(rèn)為是巴育政府為推進(jìn)泰國(guó)大型項(xiàng)目而做出的努力，使得泰國(guó)大型項(xiàng)目在程序未縮減的情況下，總體項(xiàng)目時(shí)間得以大大減少。但是，隨之而來(lái)的問(wèn)題是，雖然環(huán)境影響評(píng)估（EIA）對(duì)項(xiàng)目是否立項(xiàng)的限制暫時(shí)得以消除，但如果環(huán)境影響評(píng)估（EIA）最終不能夠通過(guò)，那么意味著無(wú)論是對(duì)政府還是對(duì)于承包商而言，此前所有的一切努力都將前功盡棄。泰國(guó)甲米火力發(fā)電廠開(kāi)發(fā)項(xiàng)目就是前車之鑒。

在2017年5月舉行的中泰高鐵項(xiàng)目第18次談判中，泰方表示將盡快推動(dòng)舉行環(huán)境影響評(píng)估（EIA）聽(tīng)證會(huì)；在2017年9月20～21日舉行的第21次談判中，中方再次要求“泰方應(yīng)該盡最大努力在2017年10月內(nèi)通過(guò)高鐵環(huán)境評(píng)估報(bào)告。但是，2017年10月6日，泰國(guó)交通運(yùn)輸政策和規(guī)劃委員會(huì)宣布，中泰高鐵3.5千米首段項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)估未獲通過(guò)，仍然需要提交詳細(xì)文件等待再次審查，這導(dǎo)致已經(jīng)簽署合同的中泰高鐵項(xiàng)目面臨新的挑戰(zhàn)雖然巴育政府對(duì)泰國(guó)大型項(xiàng)目審批流程進(jìn)行修改，但在不確定項(xiàng)目環(huán)境評(píng)估（EIA）是否通過(guò)的情況下就已經(jīng)與中方簽訂合同，無(wú)疑是讓中方承擔(dān)更多的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

2017年11月30日，泰國(guó)副總理巴逸·翁素萬(wàn)作為會(huì)議主席參加泰國(guó)國(guó)家環(huán)境委員會(huì)2017年第4次會(huì)議，同時(shí)出席會(huì)議的還有泰國(guó)內(nèi)政部部長(zhǎng)阿努蓬·拋金達(dá)和泰國(guó)交通運(yùn)輸部部長(zhǎng)阿空。會(huì)議將泰中高鐵曼谷一呵叻段（班帕棲一呵叻段）環(huán)境評(píng)估作為審議議題，并在會(huì)議上當(dāng)場(chǎng)通過(guò)班帕棲一呵叻段高鐵環(huán)境評(píng)估報(bào)告（EIA）。泰國(guó)輿論則認(rèn)為，巴育內(nèi)閣的這一操作程序合法性存疑，其目的是為了在同年12月舉行中泰高鐵開(kāi)工儀式。

（四）泰國(guó)朝野在主觀認(rèn)識(shí)上的障礙

1.泰國(guó)輿論認(rèn)為中國(guó)所提供的優(yōu)惠不如日本，比較傾向于與日本合作

泰國(guó)在推進(jìn)高鐵項(xiàng)目的過(guò)程中極力維持“大國(guó)平衡”態(tài)勢(shì)，既與中國(guó)合作，也與日本合作，以維護(hù)自身利益最大化，這是可以理解的。但是，巴育政府內(nèi)部對(duì)中泰高鐵合作項(xiàng)目存在著不同的態(tài)度，在中日兩國(guó)之間，有人比較傾向于選擇與日本進(jìn)行合作。巴育個(gè)人的政策則是“兩邊下注”。2016年8月6日，日本國(guó)土交通大臣石井啟一與泰國(guó)交通部部長(zhǎng)阿空簽訂日泰合作備忘錄，此后，泰國(guó)內(nèi)閣也通過(guò)了日泰合作備忘錄。

泰國(guó)政府與日本開(kāi)展高鐵項(xiàng)目合作，主要是基于此前泰日間在曼谷地鐵（MRT）合作項(xiàng)目中的成功經(jīng)驗(yàn)。泰國(guó)政府對(duì)日本新干線高鐵技術(shù)表示認(rèn)可，同時(shí)也希望使用已經(jīng)成熟的合作模式。另一方面，泰國(guó)政府希望利用與日本的合作姿態(tài)來(lái)迫使中國(guó)在高鐵談判中給予泰國(guó)更優(yōu)厚的條件。在中泰高鐵項(xiàng)目談判中，雖然中國(guó)已經(jīng)表明，中國(guó)經(jīng)由中國(guó)進(jìn)出口銀行向泰國(guó)提供項(xiàng)目貸款，貸款將參考泰國(guó)金融市場(chǎng)成本、同等條件下鐵路項(xiàng)目投資等各方面因素來(lái)給予泰國(guó)最優(yōu)惠的貸款利率。在泰國(guó)的一再要求下，在第11次談判（2016年6月10日）中，中方承諾向泰國(guó)提供低于市場(chǎng)貸款利率的最優(yōu)惠利率。但是，泰國(guó)仍然認(rèn)為中國(guó)給予的貸款利率較高，并在第12次談判（2016年7月27～28日）中要求中國(guó)由此前的人民幣貸款變更為美元貸款。在第16次談判（2016年12月2日）中，泰方再次“堅(jiān)持要求中方提供更加優(yōu)惠的貸款利率”。然而，中國(guó)駐泰王國(guó)大使寧賦魁在2015年就已經(jīng)向泰國(guó)強(qiáng)調(diào)，中國(guó)提供的2.5%美元貸款利率到期后僅相當(dāng)于日元貸款利率的0.4%，中國(guó)克服成本壓力為泰國(guó)提供低利率的美元貸款充分體現(xiàn)了中方的誠(chéng)意。

泰國(guó)部分學(xué)者也對(duì)中泰高鐵項(xiàng)目抱持消極態(tài)度，認(rèn)為中國(guó)所提供的優(yōu)惠不如日本，這對(duì)泰國(guó)社會(huì)輿論有一定影響，這種影響也必將投射到政府的決策過(guò)程中。

2.泰國(guó)學(xué)界對(duì)“適足經(jīng)濟(jì)理念”的誤解，導(dǎo)致社會(huì)輿論懷疑建設(shè)高鐵項(xiàng)目的必要性

“適足經(jīng)濟(jì)理念”是泰國(guó)九世王普密蓬·阿杜德在泰國(guó)1997年遭遇亞洲金融危機(jī)后提出的國(guó)家發(fā)展理論?！斑m足經(jīng)濟(jì)理念”的核心在于鼓勵(lì)民眾減少對(duì)資本的依賴，因地制宜地憑借自身的知識(shí)和努力逐步實(shí)現(xiàn)發(fā)展，強(qiáng)調(diào)適度發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展理念?！斑m足經(jīng)濟(jì)理念”成功地幫助泰國(guó)度過(guò)亞洲金融危機(jī)后的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)困難時(shí)期，也成為影響泰國(guó)未來(lái)發(fā)展的關(guān)鍵性思想方針。但是，目前泰國(guó)社會(huì)對(duì)于“適足經(jīng)濟(jì)理念”的理解逐漸出現(xiàn)偏差，部分泰國(guó)學(xué)者和社會(huì)輿論認(rèn)為，提倡“適足經(jīng)濟(jì)理念”就應(yīng)該重視農(nóng)業(yè)發(fā)展、發(fā)展自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，減少政府在其他產(chǎn)業(yè)的投資，特別是大規(guī)模地從國(guó)外引進(jìn)資本。在這種思想的影響下，由泰國(guó)政府主導(dǎo)的大型基建項(xiàng)目被質(zhì)疑，而投資較大的中泰高鐵項(xiàng)目則首當(dāng)其沖。

泰國(guó)社會(huì)“適足經(jīng)濟(jì)理念”與是否發(fā)展高鐵的爭(zhēng)論主要集中在以下幾個(gè)方面：一是泰國(guó)社會(huì)發(fā)展較慢，盲目追求高鐵不符合“適足經(jīng)濟(jì)理念”；二是泰國(guó)應(yīng)先升級(jí)改造現(xiàn)有米軌鐵路，這樣更符合“適足經(jīng)濟(jì)理念”，建設(shè)中泰高鐵是忘記“適足經(jīng)濟(jì)理念”和政府盲目自大的表現(xiàn)，泰國(guó)向中國(guó)借貸巨額貸款不是適度發(fā)展的表現(xiàn)，泰國(guó)應(yīng)該將資金投入到教育和提升生活水平方面。

3.巴育政府在大型項(xiàng)目中動(dòng)用特權(quán)，引起民眾對(duì)該項(xiàng)目的反感

巴育政府雖然在政治、經(jīng)濟(jì)改革方面取得一定的成績(jī)并獲得民眾支持，但是，巴育本身仍兼任泰國(guó)國(guó)家維持和平秩序委員會(huì)主席，其內(nèi)閣成員大部分都具有軍方背景，因此，在泰國(guó)民眾眼中，巴育政府仍然是一個(gè)軍人政府。巴育也多次使用泰國(guó)2014年臨時(shí)憲法第44條所賦予的特權(quán)來(lái)解決因?yàn)樘﹪?guó)行政和司法系統(tǒng)不完善所產(chǎn)生的“政治頑疾”，例如，動(dòng)用泰國(guó)2014年臨時(shí)憲法第44條特權(quán)免除曼谷市長(zhǎng)職務(wù)、解決佛教危機(jī)等。隨著巴育頻繁使用憲法第44條特權(quán)，泰國(guó)社會(huì)對(duì)此逐漸產(chǎn)生質(zhì)疑。2017年6月15日，巴育發(fā)布泰國(guó)國(guó)家維持和平秩序委員會(huì)第30/2560號(hào)主席令，以泰國(guó)最高行政令的方式確認(rèn)和推動(dòng)中泰高鐵項(xiàng)目。其中包括，取消多部現(xiàn)行法律對(duì)泰國(guó)鐵路總局在鐵路項(xiàng)目合作中的限制以及取消泰國(guó)《工程師法（1999年）》和《建筑師法（2000）》對(duì)中國(guó)工程師、建筑師的限制，使其能夠獲得泰國(guó)職業(yè)資質(zhì)認(rèn)證從而參與項(xiàng)目設(shè)計(jì)工作，等等。這雖然使得中泰高鐵項(xiàng)目能夠避免泰國(guó)修改相關(guān)法律的等待時(shí)間，迅速推進(jìn)各項(xiàng)工作，但也引起泰國(guó)社會(huì)輿論和學(xué)術(shù)界的不滿與擔(dān)憂，認(rèn)為軍人政府不尊重法律和破壞現(xiàn)有制度、項(xiàng)目缺乏民眾參與等。

4.對(duì)中國(guó)提出的“一帶一路”倡議抱有疑慮，擔(dān)心中泰高鐵項(xiàng)目損害泰國(guó)利益

泰國(guó)一媒體曾經(jīng)根據(jù)泰國(guó)交通部部長(zhǎng)就中泰鐵路項(xiàng)目所透露出來(lái)的信息而向泰國(guó)政府發(fā)出過(guò)警告。該報(bào)道引述泰國(guó)交通部部長(zhǎng)阿空的話說(shuō)，泰方要求中方追加泰中鐵路的投資，而中方提出條件，要求享有鐵路沿線土地的開(kāi)發(fā)權(quán)，尤其是沿途車站的開(kāi)發(fā)權(quán)。于是，該報(bào)道稱，如果滿足這個(gè)條件，就等于泰國(guó)“失去了自己的領(lǐng)土”，言下之意，這些土地就變成中國(guó)的“租界”了。該報(bào)道還稱，中國(guó)商人搶占泰國(guó)市場(chǎng)，盡管泰國(guó)是自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，“但也不是說(shuō)，可以隨便讓人來(lái)欺負(fù)我們”，并驚呼，“至今，還沒(méi)看到政府機(jī)構(gòu)采取相關(guān)措施。是否要等到泰國(guó)變成中國(guó)的一個(gè)省之后才覺(jué)醒呢？”對(duì)此，中國(guó)駐泰國(guó)大使寧賦魁曾經(jīng)表示：“中方從未提出要持有鐵路沿線一公里范圍的開(kāi)發(fā)權(quán)，在項(xiàng)目建設(shè)上，中方企業(yè)不會(huì)同泰方爭(zhēng)利?！碧﹪?guó)社會(huì)中也有觀點(diǎn)認(rèn)為，中泰高鐵會(huì)把中泰兩國(guó)的經(jīng)濟(jì)連接得更加緊密，而這種緊密關(guān)系可能會(huì)對(duì)泰國(guó)經(jīng)濟(jì)獨(dú)立和安全帶來(lái)危害。另外有人認(rèn)為，中泰高鐵項(xiàng)目主要是對(duì)中國(guó)有利，而為泰國(guó)帶來(lái)的利益不大。

中泰高鐵項(xiàng)目是在“一帶一路”倡議下誕生的，而一些泰國(guó)民眾仍然對(duì)“一帶一路”倡議抱有疑慮。筆者曾經(jīng)在泰國(guó)接受兩位年輕學(xué)者的邀請(qǐng)，對(duì)他們的研究課題進(jìn)行指導(dǎo)，這兩個(gè)課題的選題均集中關(guān)注泰國(guó)社會(huì)對(duì)“一帶一路”倡議存有的疑慮同題（其中一個(gè)課題的題目是《中國(guó)的“一帶一路”與泰國(guó)的安全》，另外一個(gè)課題的題目是《在“一帶一路”背景下，泰國(guó)國(guó)內(nèi)就業(yè)所面臨的挑戰(zhàn)》）?？梢哉f(shuō)，這兩位年輕學(xué)者的關(guān)注點(diǎn)在泰國(guó)學(xué)術(shù)界和輿論界都具有一定的代表性。

在泰國(guó)，政界、學(xué)界、輿論界以及各種利益集團(tuán)中對(duì)中泰高鐵項(xiàng)目的消極看法和態(tài)度都會(huì)對(duì)政府決策形成強(qiáng)大的壓力和阻力。雖然巴育政府是一個(gè)軍人政府，但當(dāng)今的泰國(guó)在一定程度上已經(jīng)形成了多元民主的政治文化，政府在決策過(guò)程中難免受到來(lái)自多方面觀點(diǎn)的影響和掣肘，這些觀點(diǎn)和態(tài)度通過(guò)法律程序、環(huán)境評(píng)估和消極抵制等手段阻撓或拖延中泰高鐵項(xiàng)目的進(jìn)展。

三、結(jié)論與建議

對(duì)于泰國(guó)而言，中泰高鐵項(xiàng)目作為一個(gè)大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，是一個(gè)耗資巨大、影響深遠(yuǎn)的國(guó)際合作項(xiàng)目，是需要充分論證、周密計(jì)劃的，其政府決策必然要經(jīng)歷漫長(zhǎng)而曲折的過(guò)程。考慮到泰國(guó)的國(guó)情和國(guó)內(nèi)政治的復(fù)雜情況，這一項(xiàng)目久拖不決也就不足為奇了。面對(duì)這種情況，中國(guó)作為合作項(xiàng)目的提供方，應(yīng)該積極配合、耐心等待，不應(yīng)操之過(guò)急、催促施壓，否則只能適得其反。

中國(guó)提出的“一帶一路”倡議已經(jīng)在泰國(guó)社會(huì)激起一定的消極反響。2017年5月在中國(guó)北京舉行的“一帶一路”國(guó)際合作高峰論壇是一次舉世矚目的盛會(huì)，全世界有29個(gè)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)人受邀出席會(huì)議。然而，在東盟國(guó)家中，有3個(gè)國(guó)家沒(méi)有受到邀請(qǐng)，即文萊、新加坡和泰國(guó)。泰國(guó)輿論界對(duì)此一片嘩然。為弄清楚其中的真相，泰國(guó)電視臺(tái)還專門(mén)邀請(qǐng)?zhí)﹪?guó)外交部部長(zhǎng)敦·帕馬威奈到演播室對(duì)此進(jìn)行說(shuō)明。對(duì)此，敦·帕馬威奈坦言：“巴育確實(shí)沒(méi)有收到邀請(qǐng)，不過(guò)，我們聽(tīng)到的解釋是：邀請(qǐng)巴育作為客人出席不久之后的金磚組織會(huì)議。”這種安排令許多泰國(guó)民眾產(chǎn)生了對(duì)中國(guó)的不解和抱怨。筆者也曾經(jīng)問(wèn)過(guò)泰國(guó)朋友對(duì)此有何看法，他回答說(shuō)：“肯定是局鐵同題使中國(guó)對(duì)我們不滿?！笨梢?jiàn)，這樣的安排已經(jīng)使一些泰國(guó)民眾感到中國(guó)是在向泰國(guó)施壓，無(wú)論這樣的判斷是否符合事實(shí)。

在中泰高鐵合作項(xiàng)目上，筆者可以對(duì)中方提出以下建議：第一，要理解和體諒泰國(guó)方面的困難，包括法律上的、社會(huì)輿論上的困難以及政界意見(jiàn)不統(tǒng)一的困難；第二，要理解和體諒泰國(guó)人的性格和“慢慢來(lái)”的處事方式，耐心等待、平和溝通，不要拔苗助長(zhǎng)，要堅(jiān)信“水到渠成”；第三，提供充分、完備的技術(shù)資料，包括資料的翻譯等，承擔(dān)認(rèn)真、周到的培訓(xùn)任務(wù)；第四，寬宏大量，盡可能地提供優(yōu)惠價(jià)格和無(wú)私幫助。我們常常說(shuō)，友誼高于利益。對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，友誼也可以成為利益。

另一方面，泰國(guó)作為中泰高鐵合作項(xiàng)目的接收方，確實(shí)也應(yīng)該承擔(dān)起項(xiàng)目拖延的主要責(zé)任。對(duì)此筆者向泰方建議：第一，巴育政府應(yīng)當(dāng)將中泰高鐵項(xiàng)目作為泰國(guó)國(guó)家重點(diǎn)和優(yōu)先推動(dòng)的項(xiàng)目，組建一個(gè)由泰國(guó)交通部牽頭的跨部門(mén)的、綜合的、協(xié)調(diào)的領(lǐng)導(dǎo)指揮機(jī)構(gòu)，其中應(yīng)當(dāng)包括規(guī)劃、技術(shù)和環(huán)保等各方面的職能部門(mén)，賦予這些職能部門(mén)相關(guān)權(quán)力，統(tǒng)一各方步調(diào)和意志，合理有序地與中方開(kāi)展合作，共同推進(jìn)中泰高鐵合作項(xiàng)目的順利實(shí)施。第二，對(duì)于一項(xiàng)重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目而言，環(huán)保評(píng)估是極其重要的一環(huán)，但是，環(huán)保評(píng)估應(yīng)當(dāng)保證客觀、科學(xué)和實(shí)事求是，項(xiàng)目對(duì)環(huán)境的負(fù)面影響既不能夸大，也不應(yīng)當(dāng)回避，對(duì)于高鐵這樣既不消耗當(dāng)?shù)刭Y源又不會(huì)造成直接污染的工程項(xiàng)目，不應(yīng)當(dāng)在環(huán)保評(píng)估方面過(guò)于苛求。第三，巴育政府應(yīng)該盡量向泰國(guó)社會(huì)解釋和說(shuō)明中泰高鐵合作項(xiàng)目的合理性和必要性，爭(zhēng)取泰國(guó)全社會(huì)的理解和支持，盡量不使用泰國(guó)2007年臨時(shí)憲法第44條賦予軍政府的獨(dú)裁權(quán)力來(lái)推動(dòng)中泰高鐵項(xiàng)目的建設(shè)，這樣做只能招致泰國(guó)社會(huì)更多的不滿，也并不利于此項(xiàng)目的通過(guò)與實(shí)施。