齊艷鳳

摘要：城鎮(zhèn)化進(jìn)程中國(guó)土資源管理由于土地管理機(jī)制不合理，在政府征地利用的過(guò)程中，國(guó)土資源的浪費(fèi)情況較為嚴(yán)重；在土地建設(shè)過(guò)程中，實(shí)施的征地補(bǔ)償政策資金也下拔緩慢；城鎮(zhèn)居民的失土和再就業(yè)問(wèn)題也比較突出。本文圍繞城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地開(kāi)發(fā)和土地征收兩方面來(lái)分析國(guó)土資源管理工作存在的問(wèn)題與對(duì)策。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；國(guó)土資源管理；土地開(kāi)發(fā)；土地征收；對(duì)策

一、國(guó)土資源管理土地開(kāi)發(fā)中存在的問(wèn)題

（一）城鎮(zhèn)建設(shè)用地的過(guò)度開(kāi)發(fā)

當(dāng)前許多城市政府熱衷于通過(guò)擴(kuò)大規(guī)劃區(qū)的合法途徑征用更多農(nóng)村土地，用以經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)城市土地，作為推動(dòng)城市發(fā)展和建設(shè)的重要手段，致使城鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展過(guò)多過(guò)快，損害了“三農(nóng)”利益。城鎮(zhèn)化的進(jìn)展和大規(guī)模城市建設(shè)的開(kāi)展，不可避免地需要擴(kuò)大城市建設(shè)用地面積。由于我國(guó)的土地實(shí)行公有制，以往將農(nóng)村集體所有的土地征用為城市發(fā)展所需的國(guó)有土地較為容易，而且為征用土地而付給失地農(nóng)民的補(bǔ)償又偏低，這就為加快城市建設(shè)進(jìn)程提供了比土地私有制國(guó)家有利的條件。

（二）缺乏著眼于城鎮(zhèn)發(fā)展的整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的考慮

由于基層政府出讓土地的根本目標(biāo)在于獲得豐厚的財(cái)政收益，這種目標(biāo)往往具有近期性和短視性。反映在土地出讓過(guò)程中，鎮(zhèn)政府往往一味追求經(jīng)濟(jì)利益最大化而偏離其理應(yīng)遵循的公共利益原則，往往采取降低土地成本吸引外資的短期行為，使得公共利益處于無(wú)人保護(hù)的狀況。這導(dǎo)致城鎮(zhèn)土地開(kāi)發(fā)機(jī)制幾乎處于雙重扭曲狀態(tài)：既難以借助于市場(chǎng)機(jī)制對(duì)非農(nóng)建設(shè)占地行為加以約束，也缺乏真正體現(xiàn)公共利益的政策干預(yù)手段。

二、國(guó)土資源管理土地開(kāi)發(fā)的對(duì)策

（一）規(guī)劃先行，適度超前

土地利用規(guī)劃是城鎮(zhèn)發(fā)展的藍(lán)圖，關(guān)系到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、功能分區(qū)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等城鎮(zhèn)主骨架的形成，是城鎮(zhèn)形成和發(fā)展的基礎(chǔ)性工作，必須先行，并具有一定的超前性。但是這種超前性必須建立在科學(xué)的基礎(chǔ)上，要依據(jù)當(dāng)?shù)氐淖匀坏乩憝h(huán)境、資源狀況（土地資源、水資源、礦產(chǎn)資源、人才資源）、市場(chǎng)環(huán)境、生態(tài)環(huán)境與發(fā)展前景，經(jīng)過(guò)反復(fù)論證、多方案比較確定，不能盲目攀比，也不能有主觀隨意性。

（二）因城制宜，因時(shí)制宜

城鎮(zhèn)土地必須根據(jù)本地的實(shí)際情況確定開(kāi)發(fā)方向、重點(diǎn)和開(kāi)發(fā)模式。任何城鎮(zhèn)的形成與發(fā)展，都有其自身的地理環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的依據(jù)。各個(gè)城鎮(zhèn)土地開(kāi)發(fā)也不能照抄某種模式，否則就會(huì)導(dǎo)致浪費(fèi)和趨同化，就會(huì)失去個(gè)性與特色。一座城鎮(zhèn)沒(méi)有了個(gè)性與特色就沒(méi)有了生命力，就會(huì)失去發(fā)展機(jī)遇。

（三）統(tǒng)籌安排、系統(tǒng)謀劃

土地是城鎮(zhèn)一切建設(shè)的載體，土地開(kāi)發(fā)與城鎮(zhèn)各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)發(fā)展息息相關(guān)。如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要占用土地，又改善了投資環(huán)境；投資環(huán)境的改善拉動(dòng)投資的增長(zhǎng)，又會(huì)進(jìn)一步增加土地占用，形成連鎖反應(yīng)。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提高了居民收入水平，要求有更好的工作和生活環(huán)境，而這又對(duì)城鎮(zhèn)土地開(kāi)發(fā)提出了更高要求。

三、國(guó)土資源管理中的征地問(wèn)題

（一）農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體不明晰

我國(guó)農(nóng)村土地制度的核心是集體所有。在集體所有制下，“誰(shuí)”真正擁有土地實(shí)際上是不明晰的。農(nóng)民對(duì)土地?fù)碛忻x的成員權(quán)，但處分權(quán)屬于村組織或鄉(xiāng)組織。農(nóng)民的承包權(quán)直接反映了農(nóng)民對(duì)土地的占有與支配，但這種占有與支配是有限的。農(nóng)民身處集體之中擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，如果因農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)從集體中分離，其土地權(quán)在無(wú)法轉(zhuǎn)讓的情況下，只好無(wú)常放棄。在制度缺失背景下，農(nóng)民“人走權(quán)失”，“退出權(quán)”被剝奪，土地權(quán)益無(wú)法得到有效保證。

（二）土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)不夠科學(xué)合理

目前，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，“征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)”，“征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，應(yīng)為該地被征收前三年年均產(chǎn)值的6～10倍”，“而安置補(bǔ)助費(fèi)最高不得超過(guò)被征收前三年年均產(chǎn)值的十五倍”，“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前三年年均產(chǎn)值的三十倍”。若當(dāng)前農(nóng)村土地每畝種普通的經(jīng)濟(jì)作物的年產(chǎn)值為1000元左右，根據(jù)征地補(bǔ)償安置的辦法，土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助費(fèi)最高標(biāo)準(zhǔn)也不過(guò)3萬(wàn)元，明顯低于市場(chǎng)價(jià)值，難以保證農(nóng)民原有生活水平的保持與改善。

四、國(guó)土資源管理土地征收的對(duì)策

（一）明確土地所有權(quán)

將土地農(nóng)民集體所有界定為農(nóng)民按份共有，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的每一個(gè)成員都擁有按份分割農(nóng)地所有權(quán)的權(quán)利，農(nóng)民按份共有的農(nóng)地權(quán)利可以合法繼承或轉(zhuǎn)讓、抵押、贈(zèng)送，進(jìn)而明晰人地關(guān)系。農(nóng)民按份共有制的規(guī)范操作可以是實(shí)行股份合作制，農(nóng)民可以憑借股權(quán)參與土地決策與限制“公權(quán)”對(duì)“私權(quán)”的侵害。土地股份制將集體土地所有權(quán)的占有權(quán)、支配權(quán)、收益權(quán)處置權(quán)進(jìn)一步分開(kāi)。這樣，就改變了集體土地不便于流動(dòng)的產(chǎn)權(quán)制度，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)將進(jìn)一步發(fā)育，有利于資源的最佳配置，提高土地利用效益。

（二）提高土地征收的支付價(jià)格

當(dāng)前土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，因此，要真正圍護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，必須細(xì)化土地征收補(bǔ)償項(xiàng)目，適當(dāng)擴(kuò)大補(bǔ)償范圍。在制定和確定土地征收補(bǔ)償時(shí)，必須綜合考慮被征收土地的自然條件、區(qū)位條件、環(huán)境條件等因素，對(duì)被征收土地公平分等定級(jí)，制定合理的土地價(jià)格評(píng)估方法，可以參照經(jīng)營(yíng)性農(nóng)地轉(zhuǎn)用市場(chǎng)價(jià)格，合理確定土地征收補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

（三）完善征地農(nóng)民的保障體系

在當(dāng)前情況下，失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系應(yīng)建立在短期內(nèi)可以維持他們的基本生活保障，而在長(zhǎng)期內(nèi)又可持續(xù)發(fā)展的新型體系。（1）建立征地農(nóng)民的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。對(duì)于征地農(nóng)民應(yīng)根據(jù)年齡不同采取不同的養(yǎng)老形式。（2）建立適當(dāng)水平的最低生活保障。（3）建立醫(yī)療保險(xiǎn)制度。對(duì)于失地農(nóng)民，應(yīng)建立多形式、多層次的醫(yī)療保障制度。一是為失地農(nóng)民建立相應(yīng)的社會(huì)醫(yī)療救助制度，政府與民間結(jié)合，強(qiáng)化多元投入機(jī)制，引導(dǎo)社區(qū)經(jīng)濟(jì)、企業(yè)、慈善機(jī)構(gòu)及個(gè)人等方面的捐助，充實(shí)失地農(nóng)民醫(yī)療救助基金。二是在有條件的地方建立新型合作醫(yī)療保障制度。三是商業(yè)保險(xiǎn)，可以為失地農(nóng)民投保團(tuán)體大病保險(xiǎn)等。

五、結(jié)束語(yǔ)

在實(shí)施城鎮(zhèn)化建設(shè)的過(guò)程中，只有使土地資源利用合理化、規(guī)范化，保障國(guó)土資源整體的管控在一個(gè)科學(xué)化的環(huán)境中實(shí)施，才能最終達(dá)到國(guó)土資源利用的可持續(xù)發(fā)展的目的。

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