晏王波張時智宋法奇徐建剛

(江蘇省測繪研究所,江蘇 南京210098)

0 引 言

隨著城市社會經(jīng)濟(jì)和新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展,公眾公共服務(wù)的需求在不斷發(fā)展變化[1]?！秶一竟卜?wù)體系“十二五”規(guī)劃》中就提出“完善覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本公共服務(wù)體系,推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”?！秶倚滦统擎?zhèn)化綱要規(guī)劃》進(jìn)一步指出,城鎮(zhèn)化建設(shè)中要“提升城市基本公共服務(wù)水平,著力推動基本公共服務(wù)均等化”。這些政策表明,基本公共服務(wù)均等化已成為社會發(fā)展的新歷史任務(wù)[2-5]。因此,正確認(rèn)識和把握城市公共服務(wù)空間格局,對實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化有重要的現(xiàn)實意義。

江蘇經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中一些不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的深層次矛盾和問題導(dǎo)致基本服務(wù)供給不足,這也是建設(shè)強(qiáng)富美高新江蘇的瓶頸之一。有研究認(rèn)為,長期的城鄉(xiāng)二元體制壁壘下、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)長期的不均等是造成城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大的重要因素[6]。探討城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)不均等化的原因[3-4]及明確城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的作用[5,7-8],對有效制定政策有重要支撐意義。常修澤等[9-10]認(rèn)為應(yīng)本著橫向上范圍要適中、縱向上標(biāo)準(zhǔn)要適度的“第三方”主張,在提供就業(yè)服務(wù)和基本社會保障等“基本民生性服務(wù)”,義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、公共文化等“公共事業(yè)性服務(wù)”,公益性基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等“公益基礎(chǔ)性服務(wù)”,生產(chǎn)安全、消費(fèi)安全、社會安全、國防安全等“公共安全性服務(wù)”方面逐步實現(xiàn)均等化。

基于此,國家測繪地理信息局組織開展了基本公共服務(wù)均等化體系關(guān)鍵技術(shù)探索[11-13],主要側(cè)重于方法的研究。本文以南京市為例,利用服務(wù)區(qū)分析工具、核密度分析工具及綜合加權(quán)求和等技術(shù)方法進(jìn)行城市公共服務(wù)空間格局監(jiān)測實踐,有助于明晰公共服務(wù)的差異化、分布不均衡性,為著力提升全省公共服務(wù)能力提供堅實的決策支撐。

1 數(shù)據(jù)預(yù)處理和指標(biāo)體系構(gòu)建

1.1 數(shù)據(jù)收集及數(shù)據(jù)整合

數(shù)據(jù)收集及數(shù)據(jù)整合主要是收集2015年地理國情普查成果、2016年基礎(chǔ)性地理國情監(jiān)測數(shù)據(jù)、影像資料、1∶1萬DEM及其他專業(yè)資料。

在數(shù)據(jù)整合階段,主要包括坐標(biāo)轉(zhuǎn)換、格式轉(zhuǎn)換、數(shù)據(jù)入庫等數(shù)據(jù)預(yù)處理步驟。在整合過程中需要綜合研究區(qū)南京市社會發(fā)展?fàn)顩r、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、公共服務(wù)水平等非空間數(shù)據(jù),形成監(jiān)測的原始資料數(shù)據(jù)(圖1)。

1.2 指標(biāo)體系構(gòu)建

本研究依據(jù)公共服務(wù)的空間特征和區(qū)域?qū)嶋H情況,選取基本公共教育機(jī)構(gòu)、基本醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、基本社會服務(wù)機(jī)構(gòu)、公共文化體育設(shè)施、公園綠地5大類作為基本公共服務(wù)空間格局分析的指標(biāo)因子,形成基本公共服務(wù)空間格局指標(biāo)體系(圖2)。鑒于基本公共教育機(jī)構(gòu)、基本醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)是基本公共服務(wù)體系中最重要、不可或缺的部分,因此選取這兩類作為核心公共服務(wù)空間格局分析的指標(biāo)因子,形成核心公共服務(wù)空間格局的指標(biāo)體系(表1)。

圖1 資料收集及數(shù)據(jù)整合

圖2 公共服務(wù)空間格局指標(biāo)體系構(gòu)成

表1 公共服務(wù)空間格局指標(biāo)因子選取及量化方法

核密度分析是指密度分析根據(jù)輸入的要素數(shù)據(jù)集計算其在整個區(qū)域中數(shù)據(jù)的聚集情況,生成結(jié)果為一個連續(xù)的密度表面。密度表面可以顯示要素在空間范圍內(nèi)較為集中的區(qū)域,對區(qū)域點(diǎn)狀要素或線狀要素分布情況生成直觀反映。

2 監(jiān)測分析方法

基于建立的指標(biāo)體系,進(jìn)行南京市公共服務(wù)空間格局分析和合理性評價。首先從公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會服務(wù)、文化體育、公園綠地5個方面進(jìn)行二級指標(biāo)的計算;其次,對結(jié)果進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化,依據(jù)權(quán)重進(jìn)行加權(quán)求和,基于求和后的成果計算5個方面的一級指標(biāo)(其中將公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生歸類為核心公共服務(wù)進(jìn)行綜合加權(quán)求和得到綜合評價指數(shù));將公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會服務(wù)、文化體育、公園綠地5個成果進(jìn)行綜合加權(quán)求和得到基本公共服務(wù)空間格局綜合評價指數(shù)(圖3)。

2.1 基本公共教育/基本醫(yī)療衛(wèi)生指標(biāo)計算

利用服務(wù)區(qū)分析工具,運(yùn)用基本公共教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生數(shù)據(jù)、道路交通網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù),計算得到點(diǎn)輻射數(shù)據(jù),用于反映基本公共教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生的空間格局分布情況。其中,基本公共教育將不同類型學(xué)校的服務(wù)距離作為中斷值;基本醫(yī)療衛(wèi)生將不同類型醫(yī)院的輻射能力作為中斷值。

圖3 城市公共服務(wù)空間格局模型計算流程圖

2.2 基本社會服務(wù)/公共文化體育/公園綠地指標(biāo)計算

利用核密度分析工具得到點(diǎn)離散化數(shù)據(jù),用于反映各類基本社會服務(wù)、公共文化體育、公園綠地的空間格局分布情況。其中,基本社會服務(wù)、公共文化體育均將權(quán)重(Population)字段設(shè)為“NONE”,搜索半徑為監(jiān)測區(qū)全域;公園綠地將權(quán)重(Population)字段設(shè)為“NONE”,但搜索半徑根據(jù)類型進(jìn)行賦值,即公園為監(jiān)測區(qū)全域,綠地設(shè)為1 000 m。

2.3 單項指標(biāo)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化、加權(quán)求和

根據(jù)評價單元各單項指標(biāo)值及各單項指標(biāo)權(quán)重值,通過對單項指標(biāo)進(jìn)行數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化處理,采用綜合加權(quán)求和計算復(fù)項指標(biāo),得到基本公共教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、基本社會服務(wù)、公共文化體育、公園綠地這5大類公共服務(wù)設(shè)施的空間格局分析結(jié)果。通過再次綜合加權(quán)求和,分別得到核心公共服務(wù)空間格局綜合評價指數(shù)和基本公共服務(wù)空間格局綜合評價指數(shù),該指數(shù)用于評價公共服務(wù)資源的服務(wù)能力。

式(1)中,W i為i類一級指標(biāo)的權(quán)重;W ij為ij類二級指標(biāo)的權(quán)重;W ijk為ijk類三級指標(biāo)的權(quán)重;N ij表示ij類二級指標(biāo)所包含的三級指標(biāo)總數(shù);X'ijk為區(qū)域內(nèi)ijk類三級指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化取值。

3 公共服務(wù)空間格局監(jiān)測

3.1 基本公共服務(wù)空間格局監(jiān)測

依據(jù)構(gòu)建的指標(biāo),分別從公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會服務(wù)、體育設(shè)施、公園綠地5個角度對南京市進(jìn)行2015-2016年監(jiān)測。

3.1.1 基本公共教育機(jī)構(gòu)密度

從基本公共教育機(jī)構(gòu)密度來看,2015年南京市及其各區(qū)基本公共教育機(jī)構(gòu)密度最大值一致、最小值相近;平均值較高的區(qū)為鼓樓區(qū)和秦淮區(qū),其次為玄武區(qū)、建鄴區(qū)、雨花臺區(qū)和棲霞區(qū),其他區(qū)域平均值均不高于全市均值。建鄴區(qū)、玄武區(qū)和雨花臺區(qū)標(biāo)準(zhǔn)差較大,表明這三區(qū)基本公共教育機(jī)構(gòu)密度不均勻;秦淮區(qū)、高淳區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)差較小,表明這兩區(qū)基本公共教育機(jī)構(gòu)密度相對較均勻。2015-2016年南京市及其各區(qū)最大值和最小值基本無變化,建鄴區(qū)的平均值略有增加,玄武區(qū)、建鄴區(qū)、浦口區(qū)和棲霞區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)差略微減小,表明部分區(qū)域基本公共教育機(jī)構(gòu)分布密度差異有漸趨平均的態(tài)勢。

3.1.2 基本醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)密度

從基本醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)密度來看,2015年南京市及其各區(qū)公共教育機(jī)構(gòu)密度最大值一致、最小值相差較大;平均值較高的區(qū)為鼓樓區(qū)、秦淮區(qū)和玄武區(qū),其次為雨花臺區(qū)、建鄴區(qū)、棲霞區(qū)和浦口區(qū),其他區(qū)域平均值均不高于全市均值。玄武區(qū)、秦淮區(qū)和鼓樓區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)差很小,表明這三區(qū)基本醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)密度較為均勻;棲霞區(qū)和江寧區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)差較大,表明這兩區(qū)基本醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)密度不均勻。2015-2016年南京市及其各區(qū)最大值和最小值基本無變化,建鄴區(qū)和浦口區(qū)的平均值略有增加,南京市整體標(biāo)準(zhǔn)差略微減小,表明部分區(qū)域基本醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)分布的密度差異有漸趨平均的態(tài)勢。

3.1.3 基本社會服務(wù)機(jī)構(gòu)密度

從基本社會服務(wù)機(jī)構(gòu)密度來看,2015年南京市及其各區(qū)社會服務(wù)機(jī)構(gòu)密度最小值相差不大,最大值除溧水區(qū)外,其他各區(qū)相差不大;平均值較高的區(qū)為秦淮區(qū)、鼓樓區(qū)和玄武區(qū),遠(yuǎn)高于全市平均值;其次為建鄴區(qū)、雨花臺區(qū)和棲霞區(qū),其他區(qū)域平均值較低。溧水區(qū)、秦淮區(qū)和高淳區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)差較小,表明這三區(qū)基本社會服務(wù)機(jī)構(gòu)密度較為均勻;玄武區(qū)標(biāo)準(zhǔn)差較大,表明該區(qū)基本社會服務(wù)機(jī)構(gòu)密度不均勻。2015-2016年南京市及其各區(qū)最大值和最小值基本無變化,玄武區(qū)和江寧區(qū)的平均值略有增加;玄武區(qū)和棲霞區(qū)標(biāo)準(zhǔn)差略微減小,表明部分區(qū)域基本社會服務(wù)機(jī)構(gòu)分布的密度差異有漸趨平均態(tài)勢;江寧區(qū)標(biāo)準(zhǔn)差有較大幅增加,是該區(qū)2016年新增加的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)分布不均所致。

3.1.4 公共文化體育設(shè)施密度

從公共文化體育設(shè)施密度來看,2015年南京市及其各區(qū)公共文化體育設(shè)施密度最小值近似,最大值除溧水區(qū)外,其他各區(qū)相差不大;平均值較高的區(qū)為玄武區(qū)、秦淮區(qū)、建鄴區(qū)和鼓樓區(qū),其次為雨花臺區(qū),其他區(qū)域的平均值均不高于全市均值。溧水區(qū)和江寧區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)差較小,表明這兩區(qū)公共文化體育設(shè)施密度較均勻;鼓樓區(qū)、秦淮區(qū)和雨花臺區(qū)標(biāo)準(zhǔn)差較大,表明這三區(qū)公共文化體育設(shè)施密度不均勻。2015-2016年南京市及其各區(qū)最大值和最小值基本無變化,僅棲霞區(qū)的平均值略有增加,南京市及棲霞區(qū)、江寧區(qū)標(biāo)準(zhǔn)差略微增加,表明2016年新增加的公共文化體育設(shè)施的分布仍然不均衡。

3.1.5 公園綠地密度

從公園綠地密度來看,2015年南京市及其各區(qū)公園綠地密度最大值、最小值和平均值均相近。南京市各區(qū)公園綠地密度的標(biāo)準(zhǔn)差很小,表明各區(qū)公園綠地密度分布和影響非常均勻。2015-2016年南京市及其各區(qū)最大值、最小值和平均值基本無變化,部分地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)差略微減小,表明公園綠地分布有更為均衡分布的態(tài)勢。

3.2 核心公共服務(wù)空間格局監(jiān)測

本項目核心公共服務(wù)空間格局由基本公共教育機(jī)構(gòu)和基本醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)兩類核心公共服務(wù)指標(biāo)因子綜合作用而成。

首先,從數(shù)量上來看,將2015年南京市各區(qū)兩類核心公共服務(wù)指標(biāo)的組成因子進(jìn)行數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化處理后求和,得出兩類核心公共服務(wù)指標(biāo)數(shù)值后再次進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化,得到兩類核心公共服務(wù)指標(biāo)數(shù)值標(biāo)準(zhǔn)化后的數(shù)據(jù)。將各區(qū)兩類核心指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化的數(shù)值求和得到的各區(qū)核心公共服務(wù)強(qiáng)度的數(shù)量進(jìn)行統(tǒng)計(圖4)。從圖4可以看出,鼓樓區(qū)和江寧區(qū)是核心公共服務(wù)機(jī)構(gòu)總量最有優(yōu)勢的兩個區(qū),六合區(qū)、秦淮區(qū)、浦口區(qū)、棲霞區(qū)和玄武區(qū)的數(shù)量優(yōu)勢居中,高淳區(qū)、溧水區(qū)、建鄴區(qū)和雨花臺區(qū)最不具備數(shù)量優(yōu)勢。鼓樓區(qū)不僅核心公共服務(wù)機(jī)構(gòu)總量最有優(yōu)勢,且分項的基本公共教育和基本醫(yī)療衛(wèi)生體系數(shù)量均有優(yōu)勢,是唯一一個核心公共服務(wù)機(jī)構(gòu)總量及其分項總量均有明顯首位度的地區(qū)。

圖4 南京市各區(qū)2015年兩類核心公共服務(wù)指標(biāo)數(shù)值情況

其次,從密度上看,2015年南京市及其各區(qū)核心公共服務(wù)空間格局的最大值一致;最小值除玄武區(qū)、秦淮區(qū)、鼓樓區(qū)和建鄴區(qū)數(shù)值略高外,其他各區(qū)數(shù)值一致;平均值較高的區(qū)為秦淮區(qū)、鼓樓區(qū)、玄武區(qū),其次為建鄴區(qū)、雨花臺區(qū)、棲霞區(qū)和浦口區(qū),其他區(qū)域的平均值均不高于全市均值。南京市各區(qū)標(biāo)準(zhǔn)差數(shù)值相差較小,表明核心公共服務(wù)空間格局在各區(qū)分布的均衡程度差異不大。2015-2016年南京市及其各區(qū)核心公共服務(wù)空間格局的最大值和最小值基本無變化,建鄴區(qū)和溧水區(qū)的平均值略有增加,南京市及其下轄的部分區(qū)劃標(biāo)準(zhǔn)差均有所變化(部分地區(qū)增加、部分地區(qū)減小),表明2015-2016年部分地區(qū)的核心公共服務(wù)空間格局密度有所加強(qiáng),但局部密度加強(qiáng)后的核心公共服務(wù)空間格局并未全部使得核心公共服務(wù)空間格局布局均衡化,有些區(qū)域甚至趨于引起更嚴(yán)重的不均衡格局。

4 公共服務(wù)空間格局合理性評價與建議

4.1 評價

4.1.1 基本公共服務(wù)空間格局

從數(shù)量上看,江寧區(qū)、六合區(qū)和浦口區(qū)是基本公共服務(wù)設(shè)施總量最有優(yōu)勢的3個區(qū),鼓樓區(qū)、玄武區(qū)、棲霞區(qū)和秦淮區(qū)的數(shù)量優(yōu)勢居中,高淳區(qū)、建鄴區(qū)、雨花臺區(qū)和溧水區(qū)最不具備數(shù)量優(yōu)勢。表明基本公共服務(wù)設(shè)施在數(shù)量上緊鄰中心城區(qū)的外圍地區(qū)較有優(yōu)勢;而在密度上,中心城區(qū)占有絕對優(yōu)勢。

2015-2016年,部分地區(qū)的基本公共服務(wù)空間格局密度有所加強(qiáng),但局部密度加強(qiáng)后的公共服務(wù)空間格局并未全部使得基本公共服務(wù)空間格局布局均衡化,有些區(qū)域甚至趨于引起更嚴(yán)重的不均衡格局。從公共服務(wù)設(shè)施變化監(jiān)測分析的結(jié)果來看,基本公共服務(wù)空間格局變化增加的區(qū)域主要為秦淮區(qū)、建鄴區(qū)、玄武區(qū),增加區(qū)域占比達(dá)62%以上;不變和減少的區(qū)域主要為高淳區(qū)、浦口區(qū)、溧水區(qū);表明近2年南京市基本公共服務(wù)空間格局逐步增強(qiáng)的區(qū)域主要集中在中心城區(qū),城市外圍地區(qū)基本公共服務(wù)空間格局增強(qiáng)效應(yīng)不明顯。

4.1.2 核心公共服務(wù)空間格局

從數(shù)量上看,鼓樓區(qū)和江寧區(qū)是核心公共服務(wù)設(shè)施總量最有優(yōu)勢的2個區(qū),六合區(qū)、秦淮區(qū)、浦口區(qū)、棲霞區(qū)和玄武區(qū)的數(shù)量優(yōu)勢居中,高淳區(qū)、溧水區(qū)、建鄴區(qū)和雨花臺區(qū)最不具備數(shù)量優(yōu)勢。表明從核心公共服務(wù)空間格局的角度來看,鼓樓區(qū)是唯一一個無論數(shù)量還是密度均有極大比較優(yōu)勢的地區(qū);中心城區(qū)在密度上占有絕對優(yōu)勢;核心公共服務(wù)設(shè)施在數(shù)量上老城區(qū)和緊鄰中心城區(qū)的外圍地區(qū)較有優(yōu)勢,城市最外圍地區(qū)及中心城區(qū)的邊遠(yuǎn)地區(qū)無比較優(yōu)勢。

2015-2016年,從公共服務(wù)設(shè)施變化監(jiān)測分析的結(jié)果來看,核心公共服務(wù)空間格局變化普遍較小,略微增加的區(qū)域主要為建鄴區(qū)(26%)和玄武區(qū)(12%),表明近兩年南京市核心公共服務(wù)空間格局基本穩(wěn)定,城市新區(qū)往往對基本公共教育和基本醫(yī)療衛(wèi)生等核心公共服務(wù)條件更為渴求。

4.2 建議

根據(jù)相關(guān)評價和結(jié)論得出以下建議。

(1)城市新區(qū)核心公共服務(wù)空間格局需要超前謀劃、統(tǒng)籌規(guī)劃。

近兩年南京市核心公共服務(wù)空間格局基本穩(wěn)定,城市新區(qū)往往對基本公共教育和基本醫(yī)療衛(wèi)生等核心公共服務(wù)條件更為渴求,特別是城市新區(qū)對優(yōu)良基本公共教育資源的爭取和維護(hù)愈演愈烈,2016年建鄴區(qū)便發(fā)生多起大規(guī)模學(xué)區(qū)房維權(quán)事件,充分體現(xiàn)核心公共服務(wù)空間格局統(tǒng)籌規(guī)劃的必要性和重要性。

(2)高淳和溧水公共服務(wù)空間格局的薄弱地區(qū)是今后公共服務(wù)空間格局亟需優(yōu)化加強(qiáng)的區(qū)域。

將基本公共服務(wù)空間格局和核心公共服務(wù)空間格局按照密度和數(shù)量兩個指標(biāo)分區(qū)劃由高到低排名,可以看出,中心城區(qū)在密度排名上占有絕對優(yōu)勢,在數(shù)量上中心城區(qū)和外圍城區(qū)優(yōu)勢參差不齊;但無論是密度還是數(shù)量、不論基本公共服務(wù)空間格局還是核心公共服務(wù)空間格局,溧水和高淳區(qū)均處于末4位之列,是公共服務(wù)空間格局亟需優(yōu)化調(diào)整的區(qū)域。

5 結(jié) 語

(1)本文以南京市為研究對象,從公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會服務(wù)、文化體育、公園綠地等5個方面綜合性測度南京市公共服務(wù)水平,并利用探索性空間數(shù)據(jù)分析方法分析公共服務(wù)空間格局。

(2)該研究對公共服務(wù)進(jìn)行空間格局監(jiān)測奠定了基礎(chǔ),并為地方政府、行業(yè)部門規(guī)劃和投資公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)提供了參考決策依據(jù)。