趙慈芳

摘要：農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題一直是我們黨和國家高度關(guān)注和重視的，作為農(nóng)民賴以生產(chǎn)生活的基本生產(chǎn)資料——土地對其尤為重要。在全面建成小康社會的進(jìn)程中，隨著一系列的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，失地農(nóng)民在逐年增加。常言道：“基礎(chǔ)不牢，地動山搖”，逐年增加的失地農(nóng)民生活保障問題也隨之成為我們工作中炙手可熱的問題。如何化解這個問題，必須從眼前著手，從長遠(yuǎn)考慮，從根本上使失地農(nóng)民生活得到保障。

關(guān)鍵詞：住房保障；失地農(nóng)民；生活保障

一、征地補(bǔ)償安置政策及失地農(nóng)民現(xiàn)行生活狀況

一般征地補(bǔ)償安置都發(fā)生在城郊或城鄉(xiāng)結(jié)合部，都是招商引資興建開發(fā)區(qū)和重點(diǎn)工程所帶來的。通過征地，國家強(qiáng)制性地將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲医ㄔO(shè)用地，并對農(nóng)民集體采取一定形式的補(bǔ)償。國家將征地補(bǔ)償分為三大部分：土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。國家土地管理法明確規(guī)定上述補(bǔ)償費(fèi)用的支付對象：土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸其所有者所有，安置補(bǔ)助費(fèi)須?？顚Ｓ?，對于不需要統(tǒng)一安置的人員，安置補(bǔ)助費(fèi)可發(fā)放給被安置人員個人或征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，對失地農(nóng)民采取了“誰征地，誰安置”的原則，由征地單位自行安置征地農(nóng)業(yè)人員，但已安置人員現(xiàn)相當(dāng)一部分已處于失業(yè)狀態(tài)，如張家界市在荷花機(jī)場一期建設(shè)中安置人員95%已下崗失業(yè)。90年代以后，各地征地基本上采取了一次性支付補(bǔ)償金讓被征地農(nóng)民自謀職業(yè)。自謀出路讓一部分市場觀念強(qiáng)的失地農(nóng)民成了征地補(bǔ)償經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的受益者，但另一部分失地農(nóng)民由于對新環(huán)境的適應(yīng)能力偏低，經(jīng)過一段時(shí)間生活日趨見襟，成為社會中新增的貧困群體，經(jīng)過調(diào)查，張家界市被征地戶中有20%的農(nóng)戶收入水平比征地前下降。目前，靠企業(yè)打工維持生活的占據(jù)50%，靠打零工維持生計(jì)的占15%，靠二、三產(chǎn)業(yè)經(jīng)營獲得收入的僅占8%，靠低保的占15%，靠種蔬菜賣小菜解決基本生活費(fèi)用的占12%。近三年，在信訪部門接待處理的有關(guān)案件中，涉及到征地補(bǔ)償安置和社會保障問題的占80%以上，問題相當(dāng)突出。

二、影響失地農(nóng)民生活保障的主要問題

1. 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，補(bǔ)償金到位不及時(shí)。由于各地區(qū)生活水平不同，各地區(qū)制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也不同。但總體來說，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，現(xiàn)我市的重點(diǎn)工程項(xiàng)目執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)都是《關(guān)于公布湖南省征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的通知》和《張家界市征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)》，永定Ι區(qū)征地標(biāo)準(zhǔn)只有45375元/畝，青苗費(fèi)只有1500元/畝，全都是按一類水田，也就是最高標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算的。但是在1985年以前被征地的，當(dāng)時(shí)為了國家建設(shè)需要，僅只有象征性的補(bǔ)償，每畝征地的補(bǔ)償沒有突破2000元，有時(shí)補(bǔ)償金到位還不及時(shí)。在國土開發(fā)建設(shè)中，政府雖然反復(fù)強(qiáng)調(diào)要先安置后建設(shè)，但由于有急功近利的思想，加之開發(fā)企業(yè)由于受到資金的制約，一般是先鋪攤子，往往采取邊拆遷、邊建設(shè)、邊安置的辦法，到建設(shè)資金不足時(shí)，缺口就留給了農(nóng)民，失地農(nóng)民也因此得不到較好安置。有些重點(diǎn)工程完工結(jié)算后，還仍欠著失地農(nóng)民的土地補(bǔ)償安置費(fèi)。

2. 違規(guī)操作與民爭利。突出表現(xiàn)主要是篡改征地性質(zhì)，通過兩級土地市場流轉(zhuǎn)高額獲利。個別政府部門以公益性用地名義低價(jià)征地后，高價(jià)轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商進(jìn)行商業(yè)性用地，賺取土地出讓費(fèi)與征地補(bǔ)償費(fèi)的剪刀差；這樣的征地價(jià)格大幅偏離了作為資本性質(zhì)的土地的真實(shí)價(jià)值，也侵害了農(nóng)民利益。

3. 土地補(bǔ)償款項(xiàng)管理混亂，出現(xiàn)截留和胡亂開支。一直以來，我國征地補(bǔ)償程度冗長，關(guān)聯(lián)部門多，涉及的基層部門出于多方面原因，致使補(bǔ)償金未能足額發(fā)放，按比例分成或巧立名目截留，特別在國土開發(fā)建設(shè)的很長時(shí)間中，執(zhí)行了“三級所有”按比例分成的土地補(bǔ)償政策即鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道辦事處分成20%，村（居）委會分成20%，農(nóng)民只得60%，這樣經(jīng)過層層盤剝，用于安置農(nóng)民的生產(chǎn)資金所剩無幾。土地補(bǔ)償費(fèi)是對土地所有者的一種補(bǔ)償，主要用于失地農(nóng)民的生產(chǎn)安置，無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)還是街道作為非權(quán)利人，要按比例提留分成，是一種侵犯農(nóng)民利益的行為。在土地開發(fā)建設(shè)中，還有少數(shù)村（居）亂開亂支。村（居）委會是拆遷安置的主要基層組織者?，F(xiàn)階段大多數(shù)村（居）無其他經(jīng)濟(jì)收入來源，在開發(fā)建設(shè)中也沒有單列的村委會管理費(fèi)用。土地補(bǔ)償安置費(fèi)一到村（居）就與村（居）收支“一捅拖”，資金量大開支無度，甚至揮霍浪費(fèi)掉了，嚴(yán)重侵犯了征地農(nóng)民利益。

4. 現(xiàn)有社保體制不兼容農(nóng)民利益和就業(yè)安置效果不理想。土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，也是最基本的生活保障，由于我國社保體系的不完善，使失地農(nóng)民處于“種田無地、低保無份、社保無門”窘境，失地農(nóng)民的安置措施主要是貨幣安置和招工安置。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，失地農(nóng)民存在“三低“狀況特點(diǎn)，即勞動力占家庭人口比重低，文化程度低，“4050”人員就業(yè)率低，這種狀況，讓貨幣安置往往達(dá)不到效果。在招工安置中，企業(yè)用工并非土地耕作那樣穩(wěn)定，一旦企業(yè)關(guān)閉，對失地農(nóng)民沖擊最大。如的張家界市荷花機(jī)場一期的征地補(bǔ)償安置中就出現(xiàn)了這種情形。

三、解決失地農(nóng)民生活保障的思考建議

產(chǎn)生以上問題的原因雖然是多方面的，但主要還是源于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低，根本管理不規(guī)范，就業(yè)保障跟不上，以致于損害了失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益，對失地農(nóng)民生活保障造成了影響，也影響了社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展。針對上述存在的問題，有幾點(diǎn)思考建議：

建議一：以保障農(nóng)民權(quán)益為核心，改革征地制度。首先，應(yīng)使集體所有的土地在法律上取得與國有土地相平等的產(chǎn)權(quán)地位；其次，保證國家為了公共利益的需要才動用征地權(quán)，而不是商業(yè)利益；最后應(yīng)對農(nóng)民給予公平的補(bǔ)償，防止土地商業(yè)化運(yùn)作“低征高賣“現(xiàn)象出現(xiàn)。

建議二：把征地補(bǔ)償安置政策法規(guī)原原本本透徹地交與征地農(nóng)民，充分保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。在土地的開發(fā)利用和重點(diǎn)工程建設(shè)問題上，一定要正確處理保障經(jīng)濟(jì)建設(shè)和保護(hù)失地農(nóng)民合法利益的關(guān)系，充分尊重農(nóng)民對土地的使用權(quán)和收益所有權(quán)，尊重農(nóng)民對土地開發(fā)收益的知情權(quán)和選擇權(quán)，把政策原原本本交給農(nóng)民。同時(shí)一定要把征地補(bǔ)償工作做實(shí)、做細(xì)、做穩(wěn)，對有關(guān)政策，征地面積，補(bǔ)償金額的一些熱點(diǎn)問題要及時(shí)公布，實(shí)行陽光操作。

建議三：對土地補(bǔ)償資金進(jìn)行規(guī)范化管理，保證及時(shí)足額發(fā)放，推行打卡直發(fā)到戶。征地補(bǔ)償金的兌現(xiàn)落實(shí)問題，直接關(guān)系到被征地者的切身利益，是征地補(bǔ)償安置工作中的關(guān)鍵。今后，應(yīng)推行征地補(bǔ)償金打卡直接發(fā)放到戶，防止侵占、挪用等情況發(fā)生，切實(shí)保證補(bǔ)償金能及時(shí)足額發(fā)放。

建議四：用發(fā)展的觀點(diǎn)和創(chuàng)新的思路保護(hù)農(nóng)民利益，改變一次性補(bǔ)償，為失地農(nóng)民搭建保障平臺，幫助農(nóng)民獲得自我發(fā)展的能力。在處理征地與保護(hù)失地農(nóng)民利益的過程中，即要注重解決他們的眼前生活之憂，更要為他們的長遠(yuǎn)生存著想。因此，必須打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維方式，改變一次性補(bǔ)償?shù)暮唵巫龇ǎ\(yùn)用市場經(jīng)濟(jì)手段，依靠創(chuàng)新性的工作措施解決農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)。這項(xiàng)工作現(xiàn)已慢慢步入正規(guī)軌道。從2009年起，張家界市征地對被征收土地農(nóng)業(yè)人員安置在采取一次性補(bǔ)償后，還結(jié)合社會保障方式進(jìn)行了安置，由征地單位按征用土地?cái)?shù)量20元/平方米向社保局交納失地農(nóng)民的社保金。2013年3月份，市管轄下的永定區(qū)人民政府出臺了《關(guān)于印發(fā)張家界市永定區(qū)被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和養(yǎng)老生活保障實(shí)施辦法（試行）的通知》對國家依法征收，人均集體土地耕地少于0.2畝被征地農(nóng)民實(shí)施養(yǎng)老生活保障。即：引導(dǎo)農(nóng)民合理使用土地補(bǔ)償金，參與經(jīng)濟(jì)開發(fā)的房地產(chǎn)經(jīng)營或通過征用的土地入股使農(nóng)民分享土地增值收益；在不需要轉(zhuǎn)換身份的情況下，實(shí)施以農(nóng)養(yǎng)農(nóng)解困項(xiàng)目就業(yè)；如在所處社區(qū)開辦農(nóng)家樂和興辦勞動技能不高的項(xiàng)目，切實(shí)幫助失地農(nóng)民就業(yè)；進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)，使農(nóng)民獲得就業(yè)技能，讓農(nóng)民變成真正意義上的市民。在土地被征用的過程中，同等條件下，企業(yè)用工優(yōu)先聘用被征地農(nóng)民?？傊?，通過這一系列措施，幫助農(nóng)民獲得自我發(fā)展的能力，從根本上解除失地農(nóng)民的生存之憂。

建議五：實(shí)施城市新戰(zhàn)略，廣開就業(yè)門路，充分解決失地農(nóng)民就業(yè)，實(shí)現(xiàn)城市與鄉(xiāng)村發(fā)展的良性互動。我國現(xiàn)階段在總體上已發(fā)展到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展階段，在解決失地農(nóng)民的問題上，可打破城鄉(xiāng)分割的二元格局，堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，實(shí)施城市化戰(zhàn)略。有關(guān)統(tǒng)計(jì)表明，我國城市化水平每提高1%，社會就業(yè)人員就會增長9.68%，所以應(yīng)千方百計(jì)擴(kuò)大城市載體。又相對來說，失地農(nóng)民的文化素質(zhì)、技能偏低，利用開發(fā)區(qū)和重點(diǎn)工程拉動就業(yè)，實(shí)行就近、就地轉(zhuǎn)移是最佳途徑。城市中的服務(wù)業(yè)領(lǐng)域就是就業(yè)安置的一個潛在空間，對就業(yè)需求量大。據(jù)有關(guān)測算，每增加一萬城市人口，可形成300個左右的服務(wù)業(yè)崗位，要鼓勵失地農(nóng)民進(jìn)入家政服務(wù)，家庭手工業(yè)等服務(wù)業(yè)領(lǐng)域。這樣，廣開就業(yè)門路，可盤活失地農(nóng)民，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展的良性互動。

（作者單位：張家界市永定區(qū)南莊坪街道辦事處）