吳曉晨

世界城市化歷史進(jìn)程，世界各國(guó)無(wú)一例外地都經(jīng)歷了土地非農(nóng)化過(guò)程，以及由此帶來(lái)的農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等一系列問(wèn)題。在我國(guó)，隨著社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的不斷推進(jìn)，城鎮(zhèn)化水平不斷提升，眾多的失地農(nóng)民也由此誕生了?？梢哉f(shuō)，失地農(nóng)民的產(chǎn)生是城市化的必然結(jié)果，失地農(nóng)民市民化則是城市化的必然延伸。

一、失地農(nóng)民基本狀況分析

（一）經(jīng)濟(jì)生活方面

1.受教育水平和職業(yè)技能限制，就業(yè)水平低下。從失地農(nóng)民自身來(lái)說(shuō)，過(guò)去以種田為生，受教育水平普遍較低，缺乏知識(shí)文化水平和相應(yīng)的職業(yè)技能，這成為影響失地農(nóng)民就業(yè)的重要因素。調(diào)研發(fā)現(xiàn)：大批40歲以上的人無(wú)業(yè)閑居失地農(nóng)民，僅靠出租房屋獲得收入以維持生計(jì)。另一方面，即使就業(yè)，失地農(nóng)民因自身所擁有的人力資本往往導(dǎo)致他們就業(yè)的非正規(guī)性質(zhì)。而這種非正規(guī)性質(zhì)，其基本特征是工資水平低，工作時(shí)間長(zhǎng)，社會(huì)保障欠缺。

2.征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，生活負(fù)擔(dān)較重。我國(guó)現(xiàn)行的土地補(bǔ)償采用的是土地原有用途的年產(chǎn)值倍數(shù)進(jìn)行補(bǔ)償，法定高限是16倍，最高不能超過(guò)30倍。而實(shí)際上，以當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)水準(zhǔn)，即使按照較高限額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，這筆補(bǔ)償款也難以達(dá)到保證失地農(nóng)民生活水平不下降的要求。

同時(shí)，由于失地農(nóng)民自身文化水平普遍較低，缺乏投資理財(cái)意識(shí)，安置費(fèi)不能得到合理的利用。另一方面，失地農(nóng)民進(jìn)入城市生活以后，吃、穿、住、行、教育等基本開(kāi)支都達(dá)到了城市生活的基本標(biāo)準(zhǔn)，生活成本呈直線上升趨勢(shì)，因此加重了生活負(fù)擔(dān)。

3.社會(huì)保障的缺位。雖然農(nóng)民的戶籍由農(nóng)村轉(zhuǎn)為城市，但通過(guò)對(duì)一些地方的調(diào)研表明：相當(dāng)多的失地農(nóng)民并沒(méi)有享受到與城市相同的社會(huì)保障權(quán)利。有些失地農(nóng)民根本沒(méi)有納入社會(huì)保障體系，缺乏基本的城市醫(yī)療保險(xiǎn)和城市養(yǎng)老保險(xiǎn)，使諸多失地農(nóng)民對(duì)未來(lái)生活存在后顧之憂。

（二）政治生活方面

農(nóng)民長(zhǎng)期生活在自給自足且較為封閉的農(nóng)村，民主政治訴求不強(qiáng)烈，其表現(xiàn)在兩個(gè)方面：

一方面是市民意識(shí)薄弱。缺乏公民應(yīng)有的自我權(quán)利意識(shí)，往往忽視自己的民主權(quán)利或不知道如何行使自己的民主權(quán)利，很少參與政治生活，以致自己進(jìn)入城市后無(wú)法履行自己的政治義務(wù)和行使自己的政治權(quán)利；

另一方面是法制意識(shí)的欠缺。農(nóng)民習(xí)慣于農(nóng)村以血緣和地緣為主的社會(huì)交往方式，囿于“熟人社會(huì)”，同時(shí)受限于自己的文化水平，遇到不公平的待遇時(shí)，往往不會(huì)選擇訴諸法律途徑，對(duì)于法律法規(guī)缺乏一定的認(rèn)知。

（三）文化生活方面

城市化往往可以很快地造成一個(gè)地區(qū)人口及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化，然而社會(huì)結(jié)構(gòu)的改革卻要緩慢的多，特別是在風(fēng)俗和約定俗成的傳統(tǒng)上表面尤甚。失地農(nóng)民雖然在城市化的快速推進(jìn)下居住在城市，但在很多方面都未融入城市生活。

首先是失地農(nóng)民心理認(rèn)同的不適應(yīng)。受中國(guó)傳統(tǒng)安土重遷思想的影響，失地農(nóng)民對(duì)市民身份和城市社會(huì)缺乏認(rèn)同感，對(duì)城市缺乏歸屬感，有時(shí)甚至排斥城市。其次是部分失地農(nóng)民生活節(jié)奏緩慢，仍然保留較強(qiáng)的農(nóng)村生活方式：如消費(fèi)生活方式、閑暇生活方式、家庭生活方式和交往生活方式等。

二、阻礙失地農(nóng)民市民化的原因分析

（一）主觀原因

1.受傳統(tǒng)思想觀念的束縛，失地農(nóng)民生活方式轉(zhuǎn)變困難。法國(guó)社會(huì)學(xué)家孟德拉斯認(rèn)為：在農(nóng)民的價(jià)值體系中，金錢不是一種可靠的價(jià)值，真正具有價(jià)值的只有土地。特別是一些老年人將土地視為生活的全部。失地農(nóng)民即使戶籍和居住地發(fā)生改變，但對(duì)其本身的角色定位仍然是農(nóng)民，從而導(dǎo)致其生活方式和行為方式仍舊比較傳統(tǒng)，轉(zhuǎn)變較為困難。這種心態(tài)嚴(yán)重地阻礙了其市民化的進(jìn)程。

2.受教育水平不高、人口素質(zhì)偏低，是阻礙失地農(nóng)民市民化的重要因素。失地農(nóng)民在失地前因以種田謀生，其知識(shí)文化水平普遍不高，從而缺乏除種地以外的其他職業(yè)技能，導(dǎo)致他們?cè)诮巧D(zhuǎn)變之后缺乏維持自身和家庭生計(jì)的基本技能。另外，由于農(nóng)業(yè)社會(huì)時(shí)閑時(shí)忙的特征，部分失地農(nóng)民在這樣的社會(huì)環(huán)境中養(yǎng)成了散漫和安于現(xiàn)狀的性格，缺乏主動(dòng)學(xué)習(xí)、努力提高自身文化素質(zhì)的意識(shí)。這些也都阻礙了失地農(nóng)民市民化的進(jìn)程。

（二）客觀原因

1.土地征用制度的不合理和土地征用補(bǔ)償措施的不到位是阻礙失地農(nóng)民市民化的制度因素。我國(guó)現(xiàn)行的土地征用制度是基于非市場(chǎng)化的行政強(qiáng)制，農(nóng)民在征地過(guò)程中往往處于劣勢(shì)地位。在價(jià)值形態(tài)上，現(xiàn)行土地征地制度下的土地價(jià)值轉(zhuǎn)移造成對(duì)農(nóng)民利益的損害，使失地農(nóng)民陷入經(jīng)濟(jì)貧困。

在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)失地農(nóng)民對(duì)目前的安置工作最不滿意的地方是土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低和補(bǔ)償落實(shí)不到位。同時(shí)，在土地征用過(guò)程中的信息不對(duì)稱也使得農(nóng)民往往難以獲得公平的待遇或者公正的補(bǔ)償。這些往往使失地農(nóng)民心存氣憤，嚴(yán)重阻礙了失地農(nóng)民市民化。

2.社會(huì)保障的缺位是阻礙失地農(nóng)民市民化的機(jī)制因素。目前的失地農(nóng)民社會(huì)保障制度尚缺乏法律的明確規(guī)定，各地的措施有差別，尤其是運(yùn)行、管理、監(jiān)督等制度處于混亂、且無(wú)法可依的狀態(tài)。另一方面，由于我國(guó)目前的各種養(yǎng)老保險(xiǎn)均是采用積累的辦法，個(gè)人繳納為主，政府給予適當(dāng)補(bǔ)貼，而這種積累必須經(jīng)過(guò)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間的積累期。失地農(nóng)民由于經(jīng)濟(jì)原因往往不愿參保，這樣就導(dǎo)致失地農(nóng)民的養(yǎng)老等問(wèn)題成為懸在每一個(gè)失地農(nóng)民家庭上的一個(gè)“吞錢機(jī)”，制約著其市民化的進(jìn)程。

3.失地農(nóng)民就業(yè)機(jī)制的缺失，導(dǎo)致其轉(zhuǎn)業(yè)和再就業(yè)不容樂(lè)觀，嚴(yán)重影響失地農(nóng)民市民化。提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)固然能夠改善失地農(nóng)民的生活水平，但阻礙失地農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)型的根本障礙是由于資源剝奪導(dǎo)致的能力貧困。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者阿瑪?shù)賮啞ど谄渲鳌兑宰杂煽创l(fā)展》中闡述了“可行能力”這一概念，即“一個(gè)人選擇有理由珍視的生活的實(shí)質(zhì)自由”?；谶@樣的視角分析，失地農(nóng)民在失地后并不具備適應(yīng)工業(yè)化城市化的生產(chǎn)和生活方式的可行能力，轉(zhuǎn)業(yè)和再就業(yè)能力從總體上看還是很弱的，無(wú)法從根本上保證其經(jīng)濟(jì)來(lái)源，這就必然制約了他們的市民化進(jìn)程。

4.城市居民對(duì)失地農(nóng)民的排斥，是阻礙失地農(nóng)民市民化的一個(gè)重要客觀原因。傳統(tǒng)文化形成的等級(jí)觀念根深蒂固，使得部分城市居民在心理上有先天的優(yōu)越感，不愿與失地農(nóng)民共享城市資源。學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為，作為邊緣群體的失地農(nóng)民不僅僅被排斥在社會(huì)主流的經(jīng)濟(jì)生活之外，而且還被整體排斥出社會(huì)生活各個(gè)方面。城市居民的這種態(tài)度，往往使失地農(nóng)民從心理上和行動(dòng)上主動(dòng)會(huì)遠(yuǎn)離城市居民，缺乏相應(yīng)的溝通。這必然阻礙其失地農(nóng)民市民化。

三、推進(jìn)失地農(nóng)民市民化的對(duì)策與措施

市民化是一個(gè)雙向互動(dòng)的復(fù)雜過(guò)程。既需要政府的大力推進(jìn)，同樣也需要失地農(nóng)民的自身努力。

（一）經(jīng)濟(jì)層面

1.完善土地征用制度和土地征用補(bǔ)償措施，保證失地農(nóng)民基本權(quán)益的真正維護(hù)。與失地農(nóng)民密切相關(guān)的就是土地征用補(bǔ)償。這是失地農(nóng)民最初的生活保障，也是失地農(nóng)民的基本權(quán)益的維護(hù)。只有真正做到了補(bǔ)償?shù)暮侠?，才能使失地農(nóng)民維持自己的生活，令失地農(nóng)民不至于失去土地之后面臨“無(wú)米之炊”，才能真正維護(hù)失地農(nóng)民的基本權(quán)益。這就需要政府完善其土地征用制度和土地征用補(bǔ)償措施，既做到土地征用的制度保證，也能更好地保證失地農(nóng)民的基本權(quán)益。

2.建立健全城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障體系，保證失地農(nóng)民社會(huì)保障的基本覆蓋。失去土地的農(nóng)民也就意味著失去了附著土地的基本生活保障權(quán)利，各項(xiàng)生活都面臨著嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。

當(dāng)前應(yīng)當(dāng)盡快建立健全失地農(nóng)民的最低生活保障制度、基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度和基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，充分落實(shí)社會(huì)保障的平等權(quán)，將其納入到城市居民社會(huì)保障體系中，使其真正享受到“城市居民待遇”。另外，要建立健全城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障體系，使失地農(nóng)民的農(nóng)村和城市社會(huì)保障制度形成無(wú)縫銜接，做到“制度無(wú)障礙”，保證失地農(nóng)民社會(huì)保障的基本覆蓋。

3.完善就業(yè)機(jī)制，加強(qiáng)失地農(nóng)民再教育和職業(yè)技能培訓(xùn)，提高失地農(nóng)民轉(zhuǎn)業(yè)和再就業(yè)能力，促進(jìn)失地農(nóng)民市民化。實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)業(yè)和再就業(yè)，獲得相對(duì)穩(wěn)定的收入，使農(nóng)民變?yōu)楣と?，使他們從長(zhǎng)期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)閺氖鹿I(yè)生產(chǎn)，這是農(nóng)民從鄉(xiāng)村文明到城市文明的物質(zhì)基礎(chǔ)，失地農(nóng)民生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變決定著他們的生活方式以及思想觀念的轉(zhuǎn)變。

失地農(nóng)民市民化的完成離不開(kāi)就業(yè)機(jī)制的完善。一方面，要充分落實(shí)就業(yè)平等權(quán)，建立市民與失地農(nóng)民之間統(tǒng)一的就業(yè)市場(chǎng)，平等地對(duì)待就業(yè)的市民與失地農(nóng)民，擇優(yōu)選擇企業(yè)所需人員；另一方面，要加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民的再教育，針對(duì)性地進(jìn)行轉(zhuǎn)業(yè)和再就業(yè)技能的免費(fèi)培訓(xùn)，提高其轉(zhuǎn)業(yè)和再就業(yè)技能，同時(shí)鼓勵(lì)其自主創(chuàng)業(yè)。只有失地農(nóng)民做到了職業(yè)的固定，收入的穩(wěn)定，其市民化的愿望就必然會(huì)增加。這有利于其市民化進(jìn)程。

（二）文化層面

加強(qiáng)社區(qū)文化建設(shè)，是推進(jìn)失地農(nóng)民市民化的一個(gè)重要舉措。首先，要按照城市社區(qū)規(guī)范要求進(jìn)行管理，搭建農(nóng)民與市民的溝通橋梁，落實(shí)失地農(nóng)民的市民待遇；其次，要開(kāi)展對(duì)失地農(nóng)民的綜合素質(zhì)教育，增強(qiáng)其市民意識(shí)；最后，開(kāi)展豐富多彩的社區(qū)文化活動(dòng)，完善基本生活設(shè)施和文化教育設(shè)施，構(gòu)筑失地農(nóng)民的市民價(jià)值觀。只有使失地農(nóng)民從觀念上樂(lè)意融入城市，把自己當(dāng)城市人看待，那么距離其市民化的完成就不遠(yuǎn)了。

（三）主體層面

由于多方面的原因，當(dāng)前中國(guó)農(nóng)民的整體素質(zhì)不高。除了體制機(jī)制、政策措施等障礙外，其自身素質(zhì)也成為阻礙其市民化進(jìn)程的重要因素。因此要加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民的教育引導(dǎo)，切實(shí)提升失地農(nóng)民的基本素質(zhì)。

一方面要加強(qiáng)失地農(nóng)民城市意識(shí)的培育，包括城市主體意識(shí)和城市生活觀念、思維方式、道德水準(zhǔn)的培育，促使失地農(nóng)民觀念的改變。另一方面，要推進(jìn)其政治、文化素質(zhì)的提升。通過(guò)采取適當(dāng)措施，提高失地農(nóng)民的受教育程度，增強(qiáng)其政治參與能力，真正完成由農(nóng)民角色到市民角色的轉(zhuǎn)變。

（作者單位：南通大學(xué)政治學(xué)院）