龐家敏

大型居住社區(qū)是非自然生成的新型城市社區(qū)。本文以嘉定區(qū)江橋鎮(zhèn)金鶴新城為例，從大型居住社區(qū)導(dǎo)入人口結(jié)構(gòu)及人口集中導(dǎo)入帶來的相應(yīng)社會管理問題進(jìn)行分析，立足公安機(jī)關(guān)社會管理職能提出了一些加強(qiáng)管理和服務(wù)方面的對策，希望能為切實改進(jìn)大型居住社區(qū)社會管理工作提供一定的幫助。

一、造成導(dǎo)入人口規(guī)劃與現(xiàn)實差異的原因分析

人口轉(zhuǎn)移推—拉理論可以更為系統(tǒng)、全面地解釋大型居住社區(qū)人口規(guī)劃和現(xiàn)實差異的原因。推—拉理論是唐納德·博格（D.J.Bogue）于20世紀(jì)50年代末提出的。其主要觀點為：從運動學(xué)的觀點來看，人口轉(zhuǎn)移是兩種不同方向的力相互作用的結(jié)果，一種是導(dǎo)出地促使人口轉(zhuǎn)移的推力，一種是導(dǎo)入地吸引人口流入的拉力。

（一）對規(guī)劃人口的推力

從金鶴新城的實際情況看，對規(guī)劃人口的推力主要由就業(yè)收入、上下班出行、醫(yī)療教育、居住習(xí)慣等因素構(gòu)成。金鶴新城所在地區(qū)原為農(nóng)村地區(qū)，周邊區(qū)域產(chǎn)業(yè)單一，服務(wù)業(yè)欠發(fā)達(dá)，缺乏都市型產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)服務(wù)業(yè)等產(chǎn)業(yè)配套，本地企業(yè)工資相對市區(qū)低，就業(yè)機(jī)會較少，而且地區(qū)又實行鎮(zhèn)保養(yǎng)老制度，不能解決城保待遇。同時，金鶴新城距離市中心區(qū)路程較遠(yuǎn)，連接市區(qū)和江橋地區(qū)的軌交13號線延伸段尚在建設(shè)中，居民出行僅靠158、121等4條公交線路，早晚高峰公交十分擁擠。

（二）對入住人口的拉力

相反，對于來滬務(wù)工人員等低收入群體來說，由于就業(yè)、生活成本、農(nóng)村拆遷以及低保金領(lǐng)取等因素，大型居住社區(qū)對其具有足夠的吸引力，容易成為低收入群體聚集的“洼地”。以金鶴新城為例，該社區(qū)周邊加工、制造業(yè)等勞動密集型企業(yè)集聚，吸引大量來滬人員在此就業(yè)謀生，由于江橋地區(qū)市政建設(shè)和大型居住社區(qū)建設(shè)的需要，近年來地區(qū)絕大部分農(nóng)村、“城中村”已陸續(xù)拆遷，市區(qū)人口回流后騰出的空房出租恰好滿足了這些來滬人員的落腳需要。

二、實際人口結(jié)構(gòu)對公安服務(wù)管理的影響

（一）人員成分復(fù)雜，呈底數(shù)不清、難以掌控的特點

1.人戶分離相當(dāng)嚴(yán)重。受市區(qū)、郊區(qū)戶籍傳統(tǒng)觀念的影響，以及入學(xué)、社會保障等方面的考慮，除了少數(shù)低保人員為方便領(lǐng)取保障金將戶籍遷進(jìn)居住地外，絕大部分本市居民都不愿意將戶口遷入，造成社區(qū)內(nèi)人戶分離現(xiàn)象十分嚴(yán)重。這大大增加了戶籍管理的難度。在金鶴新城內(nèi)，人戶分離人員約1.64萬人，占入住本市戶籍人口的81.1%左右。

2.來滬人員流動頻繁。社區(qū)內(nèi)來滬人員均以租賃形式暫住，基本從事門檻較低的勞動密集型行業(yè)，隨著工作單位經(jīng)常變換，居住地點也更換頻繁，很難在社區(qū)內(nèi)長期居住下來。今年以來，金鶴新城來滬人員新增5173人、注銷4219人，變更住址1.84萬人。

3.重點人員信息斷鏈。社區(qū)內(nèi)市區(qū)導(dǎo)入人口涉及多個區(qū)縣，目前導(dǎo)出地與導(dǎo)入地公安機(jī)關(guān)間的對接聯(lián)動機(jī)制還沒有真正形成。在這些重點人員流入之初，導(dǎo)入地公安機(jī)關(guān)無法及時掌握其相關(guān)信息，需要花較長時間、較多精力重新開展排摸。這種情況，容易造成部分重點人員漏管失控。

（二）居住環(huán)境較差，頑癥頻現(xiàn)、難以根治

1.社區(qū)消防隱患嚴(yán)重。為獲取最大利益，部分業(yè)主將整套房屋簡單隔斷后，分包出租給經(jīng)濟(jì)條件有限的來滬務(wù)工人員，社區(qū)內(nèi)群租房、亂搭建現(xiàn)象比較普遍。群租房內(nèi)大量人員群居一室，“三合一”、“二合一”現(xiàn)象嚴(yán)重，使用電器多、動用明火多、電線亂拉亂接等問題突出，部分疏散通道和消防通道還被人為隔斷或阻塞。據(jù)統(tǒng)計，金鶴新城內(nèi)共有群租房680余套，居改非房屋230余套，今年以來已發(fā)生火災(zāi)事故3起，造成3人受傷、財產(chǎn)損失10.6萬余元。

2.周邊交通問題突出。在大型居住社區(qū)建設(shè)中，對周邊交通缺乏前瞻性規(guī)劃，基本沿用原有交通路網(wǎng)，無法滿足社區(qū)居民的出行需求，給公安交通管理帶來巨大的壓力。如金鶴新城周邊主要道路華江路、愛特路路幅狹窄，路面損壞嚴(yán)重，沿線萬達(dá)廣場、沃爾瑪?shù)却笮统匈u場相繼開業(yè)后，則進(jìn)一步加劇了這些道路的擁堵問題。

3.地區(qū)治安隱患凸顯。由于生活型商業(yè)服務(wù)設(shè)施配套不足，無法滿足社區(qū)內(nèi)低收入群體的生活需求，金鶴新城及周邊“黑診所”、“黑中介”、“黑網(wǎng)吧”、“黑棋牌室”等不規(guī)范的自我服務(wù)行業(yè)場所應(yīng)勢而生，無證破墻開店、亂設(shè)攤點現(xiàn)象較為嚴(yán)重。據(jù)初步排摸，金鶴新城及周邊共有各類無證經(jīng)營場所60余家，這些場所既影響了地區(qū)市容環(huán)境和公共秩序，也容易成為滋生違法犯罪的溫床。

（三）矛盾糾紛多發(fā)，心態(tài)對立、難以化解

大型居住社區(qū)實有人口基本屬于低收入群體，由于貧富差距拉大、自身經(jīng)濟(jì)困境，以及出于生計遷離繁華市區(qū)等原因，會使他們產(chǎn)生不公平感、相對剝奪感、受挫感及危機(jī)感，對現(xiàn)實社會產(chǎn)生抵觸情緒，容易引發(fā)各類矛盾糾紛。

1.與管理方的矛盾。許多入住人員對政府部門、派出所、居委會、物業(yè)公司的管理不接受、不配合，管理方“門難進(jìn)”現(xiàn)象普遍存在。在自身利益受損時，一些人員與管理方容易發(fā)生對抗沖突，甚至引發(fā)群體性事件。

2.導(dǎo)入人口之間的矛盾。社區(qū)鄰里之間、家庭內(nèi)部，經(jīng)常會因生活瑣事、經(jīng)濟(jì)問題發(fā)生爭執(zhí)糾紛。有些鄰里矛盾在導(dǎo)出地既已形成，且延續(xù)了很多年，有些家庭內(nèi)部因動遷補(bǔ)償、房產(chǎn)分割產(chǎn)生新的矛盾，化解難度極大。金鶴新城每年因這些問題無法調(diào)解的矛盾糾紛達(dá)320余起。

3.與原住人口的矛盾。大型居住社區(qū)建設(shè)需征用大量的土地資源，地方政府需承擔(dān)市政、公建配套和每年的管理維護(hù)等巨額費用，導(dǎo)入人口將與原住人口共享當(dāng)?shù)蒯t(yī)療、教育、交通等公共資源。長此以往，當(dāng)?shù)卦∪丝谂c導(dǎo)入人口之間很有可能因潛在利益分配而產(chǎn)生對立，并還有可能因此引發(fā)集體上訪等不安定因素。

三、加強(qiáng)大型居住社區(qū)公安服務(wù)管理的對策

（一）注重規(guī)劃配套，形成更為合理的人口結(jié)構(gòu)

1.科學(xué)規(guī)劃布局。社區(qū)規(guī)劃不同于傳統(tǒng)的居住區(qū)規(guī)劃，它是一個包含了社區(qū)建筑規(guī)劃和社會規(guī)劃在內(nèi)的更為系統(tǒng)的概念或范疇，在具體規(guī)劃中需要系統(tǒng)考慮居民就業(yè)、就學(xué)、生活設(shè)施、交通出行、社會聯(lián)系、消費成本等即時性與過程性的問題。因此，建議政府部門建立大型居住社區(qū)前期規(guī)劃聽證制度，吸納公安、房地、交通、民政、財政等部門參與規(guī)劃評估，共同研究導(dǎo)入人群的居住模式、心理需求、行為習(xí)慣，聽取采納相關(guān)管理部門的意見建議，避免后期出現(xiàn)諸如新建社區(qū)靜態(tài)交通管理先天不足、功能用地預(yù)留不足等一系列問題。

2.引入優(yōu)質(zhì)資源。在將大型居住社區(qū)納入郊區(qū)新城建設(shè)的重要組成部分，實現(xiàn)與郊區(qū)新城、新城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃相銜接和功能融合互動的基礎(chǔ)上，建議政府部門進(jìn)一步加大對大型居住社區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持，吸納就業(yè)能力強(qiáng)的都市型產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和生活性服務(wù)業(yè)，鼓勵原有工業(yè)園區(qū)或地塊企業(yè)轉(zhuǎn)型，擴(kuò)大導(dǎo)入人口的就業(yè)機(jī)會。

3.落實同步配套。實現(xiàn)大型居住社區(qū)及其周邊的市政設(shè)施、公共配套建設(shè)同步規(guī)劃和同步實施，關(guān)鍵在于專項經(jīng)費的落實。從目前來看，市級財政補(bǔ)助不足，地方財政壓力較大，且地方政府推進(jìn)熱情不高，主動投入不夠，造成經(jīng)費無法全部到位，配套建設(shè)難以同步實施。建議市級層面提高外圍重大市政配套及基礎(chǔ)設(shè)施項目的市級補(bǔ)助比例，建立人口導(dǎo)出區(qū)和人口導(dǎo)入?yún)^(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付長效機(jī)制，在政策性融資、普通商品房地塊出讓開發(fā)和動遷房回購、經(jīng)適房購買等方面予以政策傾斜和優(yōu)先安排。

（二）注重引導(dǎo)培育，形成更加成熟的社區(qū)管理

1.搭建管理架構(gòu)。目前，市、區(qū)大型居住社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組和推進(jìn)辦均已成立，但統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會事務(wù)管理及重大事項協(xié)調(diào)的機(jī)制尚未建立。建議組建成立市、區(qū)兩級大型居住社區(qū)管理機(jī)構(gòu)，研究和出臺規(guī)范性、指導(dǎo)性文件，協(xié)調(diào)社建、公安、民政、房管、城管、交通等部門和導(dǎo)出地、導(dǎo)入地黨委政府，加強(qiáng)對后期社會建設(shè)和社區(qū)管理的部門介入和資金投入，推動完善大型居住社區(qū)建設(shè)與管理的無縫對接。

2.健全基層網(wǎng)絡(luò)。要大力推進(jìn)以居委會、業(yè)委會、物業(yè)公司“三駕馬車”為主的社區(qū)管理網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。在現(xiàn)行鎮(zhèn)管社區(qū)模式下，大力指導(dǎo)、幫助居委會加強(qiáng)組織建設(shè)和制度建設(shè)，在新建小區(qū)及時籌備組建居委會，配足配強(qiáng)居委會班子，建立社區(qū)工作者職業(yè)準(zhǔn)入機(jī)制、薪酬保障機(jī)制及考評激勵機(jī)制，增強(qiáng)居委會工作活力。同時，建議引入市區(qū)資質(zhì)較高的大型物業(yè)公司，繼續(xù)給予一定的財政補(bǔ)貼，適當(dāng)提高物業(yè)收費標(biāo)準(zhǔn)，在入住初期即加大對居民物業(yè)費征收的力度，并盡快指導(dǎo)成立小區(qū)業(yè)主委員會，讓社區(qū)業(yè)主參與對物業(yè)公司的監(jiān)督管理，確保物業(yè)公司能夠正常、高效運作。

3.推動社區(qū)自治。社區(qū)自治也是增強(qiáng)社區(qū)居民歸屬感的重要手段。當(dāng)前階段，可以通過成立居委會、業(yè)委會、物業(yè)公司、社區(qū)民警和租戶代表參加的社區(qū)綜合管理委員會，制定《自治公約》和《議事制度》，定期召開居民聽證會、協(xié)調(diào)會、評議會，引導(dǎo)社區(qū)居民逐步參與社區(qū)管理和社區(qū)事務(wù)決策。

（三）注重調(diào)整完善，形成更具實效的警務(wù)機(jī)制

1.管理體制上要階段性調(diào)整。按照導(dǎo)入人口規(guī)劃，市局原則上同意在新建的大型居住社區(qū)基地增設(shè)副處級派出所。從長遠(yuǎn)看，增設(shè)派出所確有必要，但從調(diào)研情況來看，這些基地從開工建設(shè)、人口導(dǎo)入到形成規(guī)模需要較長的時間，目前階段采取做強(qiáng)現(xiàn)有轄區(qū)派出所班子、配足警力，增強(qiáng)派出所綜合實力的方式，完全可以承擔(dān)大型居住社區(qū)公安管理任務(wù)，而且這種方式更加節(jié)約警力和建設(shè)成本。

2.工作重心上要階段性調(diào)整。必須針對建設(shè)的不同階段，不斷調(diào)整公安管理的工作重心。在建筑施工期，容易因拆遷補(bǔ)償、拖欠工資款等引發(fā)不安定因素或群體性事件，盜竊建筑原材料案件也可能多發(fā)。所在地公安機(jī)關(guān)要提前預(yù)警，先期介入，抓住治安薄弱點落實有針對性的管控措施。

（作者單位：上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院、上海市公安局松江分局指揮處）