張 焱 戴楷然 支宇珩 MUHAMMAD Furqan Rao

（1.清華大學(xué)新聞與傳播學(xué)院 北京 100084；2.山東大學(xué)外國語學(xué)院 山東濟南 250100）

媒體（media）一詞來源于拉丁語“Medius”，音譯為媒介，意為兩者之間。媒體是傳播信息的媒介。在西方的語境中，媒介與媒體的翻譯都是media，二者在國內(nèi)學(xué)術(shù)語境下也經(jīng)?；ビ茫溉藗儌鬟f信息與獲取信息的工具、渠道、載體、中介物或技術(shù)手段。本文采用“媒體”概念闡釋大眾媒體與社交媒體作用于公共政策過程各個環(huán)節(jié)的特點和方式的異同，主要把“媒體”概念放在社會各種組織關(guān)系中進行定位，挖掘其作為新的媒介形態(tài)所創(chuàng)造的社會公共空間或公共領(lǐng)域，突出其社會屬性，而非其工具屬性。

一、社會形態(tài)的改變：從媒體對政策的影響開始

人類發(fā)展的進程同時也是媒介發(fā)展的進程，語言和文字的發(fā)明，使得人類的抽象思維能力較之前語言時代大大提升。古羅馬時代，尤利烏斯·愷撒用一塊涂有石膏的木板（后人稱之為《每日紀事》），利用輿論制衡元老院中的反對派壓力。東漢蔡倫造紙術(shù)與宋代畢昇的活字印刷帶給歐洲人約翰內(nèi)斯·古登堡寶貴的靈感，他在十五世紀中葉用印刷版的《古登堡圣經(jīng)》催化文藝復(fù)興的夢想。無線電廣播與電視讓傳播“無遠弗屆”，互聯(lián)網(wǎng)的時代使傳播的中心不斷分散，使普通人不僅能夠傾聽世界，也帶給他們與世界“對話”的可能性。

本尼迪克特·安德森在《想象的共同體》中講，當(dāng)代民族的概念是由民族主義者們想象出來的，而促成這種想象的核心要素便是“資本印刷媒介”。從媒介發(fā)展的演進來看，從前媒介時代到印刷媒介時代，再到電子媒介時代［1］，進一步到現(xiàn)在的互聯(lián)網(wǎng)時代，傳播權(quán)力不斷從壟斷走向相對民主，從中心化走向去中心化，從精英參與走向民眾參與，傳播速度由慢到快。這種種變化甚至導(dǎo)致了社會形態(tài)的變化。

媒體之所以導(dǎo)致社會形態(tài)變化，就在于掌握媒介使用權(quán)的群體的變更，新意識形態(tài)對國家既有意識形態(tài)的沖擊。這種沖擊外化的直接表現(xiàn)便是媒體對政策的影響。

在當(dāng)代，這種影響會隨著媒體使用權(quán)的“下移”表現(xiàn)為“社交媒體對公共政策的影響”。公民在以“社交媒體”為代表的互聯(lián)網(wǎng)時代對公共政策過程的參與程度將不斷加強，參與方式也將不同于曾經(jīng)的三類傳統(tǒng)媒體形態(tài)（報紙、廣播、電視），這是一個無法改變的歷史趨勢。

媒體在公共政策過程中的影響力可以使得社會形態(tài)發(fā)生漸進式的轉(zhuǎn)變，尤其是以報紙、廣播、電視為主的傳統(tǒng)媒體誕生以來，媒體對公共政策影響方面的研究便廣泛開展起來，大量的批判或?qū)嵶C研究成果基于大眾媒體成為經(jīng)典。例如尼爾·波茲曼以大眾媒體研究為基礎(chǔ)的《娛樂至死》［2］，描述了資本主義既得利益者通過媒體使得人們喪失批判的能力，并在文化工業(yè)生產(chǎn)出來的精神麻醉品中樂此不疲，這便是資本主義工業(yè)社會的“集權(quán)主義”。直到互聯(lián)網(wǎng)的誕生，打破了原來傳統(tǒng)媒體穩(wěn)定的市場格局，新的傳播模式使原有的諸多傳播理論在新的環(huán)境下表現(xiàn)出越來越多落后于時代的局限性。

“傳統(tǒng)媒體”對公共政策影響的解釋框架是否會“失靈”，“社交媒體”相較于“傳統(tǒng)媒體”影響公共政策過程有何差異，目前學(xué)界此類研究中尚有哪些亟待補充之處。這些問題緊迫而富有挑戰(zhàn)，本文試從傳播學(xué)、公共政策過程理論出發(fā)，利用框架分析與對比研究方法，綜述當(dāng)前“傳統(tǒng)媒體”與“社交媒體”對公共政策過程影響存在的差異因素、國內(nèi)“傳統(tǒng)媒體”影響公共政策過程框架失靈的原因以及“社交媒體”框架對公共政策過程影響研究的四項缺失。

二、中外“媒體對公共政策過程影響”的研究概況

公共政策過程，或者公共政策周期，是某一公共政策從制定到終結(jié)經(jīng)歷的不同功能性階段。拉斯韋爾研究途徑（The Lasswellian Approach）是公共政策領(lǐng)域中的主要研究方法。拉斯韋爾研究途徑認為公共政策過程包括情報（intelligence）、提議（promotion）、規(guī)定（prescription）、合法化（invocation）、執(zhí)行（application）、終結(jié)（termination）和評估（appraisal）七個階段［3］。在拉斯韋爾研究范式的啟發(fā)下，國內(nèi)學(xué)者對公共政策過程進行了功能性階段的劃分。李金珊、葉托（2010）認為公共政策過程包括問題構(gòu)建、議程設(shè)定、政策規(guī)劃、政策決定、政策執(zhí)行、政策評估、政策終結(jié)等七個階段。朱亞鵬（2013）［4］認為公共政策過程分為問題構(gòu)建、議程設(shè)定、政策建構(gòu)、政策決策、政策執(zhí)行和政策評估五個階段。吳立明、傅慧芳（2006）［5］指出，完整的公共政策過程包括四個階段，即政策制定、政策執(zhí)行、政策評估和政策終結(jié)，另有政策監(jiān)督貫穿整個過程。

（一）西方“媒體對公共政策過程影響”研究概況

1.“傳統(tǒng)媒體”在公共政策過程中的三大作用

關(guān)于“媒體對公共政策過程影響”的研究，西方新聞界學(xué)者研究的關(guān)注點主要集中在政治競選活動中新聞媒體的作用，但是公共政策學(xué)者對新聞媒體的作用頗為關(guān)注，積極探索新聞媒體在公共政策過程中建構(gòu)議題、確定議程、擔(dān)任政策主體的三大作用。

關(guān)于建構(gòu)議題的作用。公共政策學(xué)者拉雷·N·格斯頓在《公共政策的制定——程序和原理》［6］一書中指出，大眾媒體是公共政策的議題建構(gòu)者之一。大眾媒體能夠?qū)ⅰ八饺恕眴栴}通過公開報道轉(zhuǎn)化為“公共”問題，使之成為政府政策議程的一部分。公共政策研究學(xué)者仙托·艾英戈和唐納德·R·金德在《至關(guān)重要的新聞：電視與美國民意》［7］一書中認為，新聞媒體特有的“觸發(fā)”機制使其成為議題的建構(gòu)者。他們認為，如果問題十分嚴重，并且得到有效的新聞曝光，這一問題便會進入公眾視野，也會找到成為政府議題的路徑。

關(guān)于確定議程的作用。政策學(xué)者托馬斯·戴伊在《民主的嘲諷》中指出，新聞媒體可以推動政府確定議程?！懊襟w最基本的權(quán)利來自其為國家設(shè)定政治日程的能力，而政治日程的設(shè)定是決定什么事情應(yīng)當(dāng)決策的權(quán)力?！保?］戴伊在《理解公共政策》［9］一書中，從“議程設(shè)定”和“意見生成”兩個方面探討了新聞媒體在公共政策過程中的作用，認為新聞媒體在界定問題和設(shè)定議程方面成效明顯。

關(guān)于擔(dān)任政策主體的作用。新聞媒體擔(dān)任政策主體主要是由其在報道過程中的角色決定的。政策學(xué)者邁克爾·豪利特在《公共政策研究：政策循環(huán)與政策子系統(tǒng)》［10］中指出，新聞媒體在報道過程中的角色是復(fù)雜的，是消極報道者和積極分析者的結(jié)合，同時又是解決方案的鼓吹者。這一復(fù)雜的角色使得新聞媒體能夠強烈影響政府及社會公眾在公共問題及其解放方案方面的偏好。

2.“社交媒體”的興起對公共政策過程的作用

社交媒體（Social Media）這一概念起源于美國，以Facebook、Twitter的興起為代表?；衾锖玻℉ollihan）等認為社交媒體不僅僅是信息的傳播媒介，也是影響人類決策過程和公共事務(wù)的工具［11］。安東尼·梅菲爾德（Antony Mayrield）認為社交媒體是基于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)并具有參與性、開放性、交流性、社區(qū)化、連通性等特征的網(wǎng)絡(luò)媒介［12］。傳播學(xué)學(xué)者安德烈·開普勒（Andreas Kapan）和邁克爾·亨萊因（Michael Haenlein）認為社交媒體是建立在Web 2.0觀念與技術(shù)基礎(chǔ)之上的網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用，使用者可以生產(chǎn)信息并進行互動［13］。近年來，社交媒體被廣泛用于電子政府的創(chuàng)建工作，在打擊腐敗、電子政務(wù)、危機處理和災(zāi)難治理等方面發(fā)揮著重要作用。

（二）國內(nèi)“媒體對公共政策過程影響”研究概況

1.“傳統(tǒng)媒體”對公共政策影響的四種模式

復(fù)旦大學(xué)新聞學(xué)院童兵教授就新聞媒體對于政策的影響這樣評價：“新聞媒體在政策宣達環(huán)節(jié)、部分政策的執(zhí)行環(huán)節(jié)所起的作用比較顯著，而在其他環(huán)節(jié)如政策問題的確定、政策方案的設(shè)計與辯論、政策本身價值的評價、政策終止等環(huán)節(jié)能夠產(chǎn)生的實際影響還不太明顯?！保?4］

對于傳統(tǒng)媒體對公共政策過程中的作用和影響，學(xué)界已經(jīng)有較為成熟的總結(jié)?；痉譃樗姆N模式［15］（見表 1）。

表1 “傳統(tǒng)媒體”對公共政策影響的四種模式

2.“社交媒體”對公共政策過程影響所集中的三個方面

筆者將“社交媒體”與“公共政策過程”作為關(guān)鍵詞在“知網(wǎng)”數(shù)據(jù)庫進行搜索，僅僅有12篇文章。進一步分析發(fā)現(xiàn)國內(nèi)對于社交媒體與公共政策過程方面的研究主要集中在以下幾個層面。

（1）政務(wù)社交媒體對政策形成后的傳播研究。學(xué)者竇慧彬比較了傳統(tǒng)媒體和政務(wù)社交媒體對“二孩政策”議程的影響［16］；學(xué)者王笑圓則提出政務(wù)社交媒體應(yīng)通過告知核心主張、尋找民意、善用電子政務(wù)等方式推動政務(wù)信息傳播的公關(guān)對話新范式［17］。

（2）公眾對政務(wù)社交媒體的使用狀況研究。學(xué)者陳然通過調(diào)查公眾使用政務(wù)微信的情況，提出了將政務(wù)微信納入政務(wù)新媒體矩陣管理、強化市場運作意識、提升公眾的有用性感知等發(fā)展策略［18］。學(xué)者孟天廣、鄭思堯通過探究政務(wù)新媒體的信息傳播，了解對網(wǎng)民政治態(tài)度和行為的影響，指出政務(wù)社交媒體的傳播干預(yù)切實發(fā)揮著影響公眾政治態(tài)度和行為的積極效果［19］。

（3）國內(nèi)外政府對社交媒體應(yīng)用的制度與體系建設(shè)研究。學(xué)者David Coulson和關(guān)涔通過中東地區(qū)社交媒體對政治和政策的影響、官方利用社交媒體時的傳播方式及對政策制定者的影響，展現(xiàn)阿拉伯世界社交媒體對社會進程的影響［20］。

三、“傳統(tǒng)媒體”與“社交媒體”對公共政策過程影響的差異分析

“社交媒體”時代能否沿襲“傳統(tǒng)媒體”對公共政策過程影響的框架，只有通過兩種媒體形式的對比，才能看到他們內(nèi)在邏輯與本質(zhì)的差異。本文借鑒傳播學(xué)香農(nóng)-韋弗模式和施拉姆的傳播學(xué)5W模式為分析框架，并采用霍爾的“編碼—解碼”理論和馬克·格蘭諾維特 “強關(guān)系—弱關(guān)系”理論，將其中的一級指標(biāo)“傳播效果”分解為“傳受雙方的關(guān)系強弱”“傳播的指向性”“反饋的即時性”和“對公共政策過程的影響路徑”四個二級指標(biāo)進行分析；將“噪音”部分分為“政治影響方式”“其他利益集團影響強度”“對信息解碼的權(quán)力歸屬”和“把關(guān)人的作用強弱”四個指標(biāo)進行分析，結(jié)果如表2所示。

表2 “傳統(tǒng)媒體”與“社交媒體”對公共政策過程影響的差異分析

由表2可知，從傳播學(xué)的經(jīng)典模式出發(fā)來分析傳統(tǒng)媒體與社交媒體，其各個指標(biāo)都存在本質(zhì)上的差異。從本身性質(zhì)來看：傳統(tǒng)媒體的傳播者是專業(yè)傳媒機構(gòu)，受眾是社會大眾，主要通過報紙、廣播、電視等渠道傳播信息，信息內(nèi)容高度專業(yè)化；而社交媒體的傳播主體多元化，包括從普通公眾、利益集團到政府部門等，受眾方向也發(fā)生變化，信息由用戶、組織、專業(yè)機構(gòu)等生產(chǎn)，借助社交媒體橫向傳播，流向下一個“鏈接”用戶。從傳播效果來分析：傳統(tǒng)媒體中傳受雙方處于弱關(guān)系，形成“一對多”的自上而下的傳播路徑，反饋遲緩；而由于傳播主體的差異，社交媒體傳受關(guān)系既有強關(guān)系也有弱關(guān)系，形成了“多對多”的自下而上的傳播路徑，反饋速度十分及時。從傳播影響來看：傳統(tǒng)媒體的信息直接影響政府機構(gòu)，但是對利益集團的影響較小，信息解讀也只有官方的解讀方式，政府把關(guān)人的作用強烈；而社交媒體的信息不能直接影響政府機構(gòu)，但是卻可以直接影響利益集團，用戶對信息會進行多元化的解讀，因此政府把關(guān)人的作用也會減弱。

四、“傳統(tǒng)媒體”框架對公共政策過程影響“失靈”的三點原因

“傳統(tǒng)媒體”框架對公共政策過程影響“失靈”，即是“傳統(tǒng)媒體”無法充當(dāng)廣大群眾的工具對公共政策過程產(chǎn)生足夠影響，正如童兵教授所說“媒體除政策宣達與部分執(zhí)行環(huán)節(jié)之外影響不太明顯”。而“社交媒體”的興起，賦予更多人說話的權(quán)利，人們的表達欲望、權(quán)利意識在這些平臺上得到了釋放與喚醒，這進一步分化了“傳統(tǒng)媒體”對公共政策過程的影響力。

習(xí)近平同志在網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作座談會上，明確提出了“建設(shè)網(wǎng)絡(luò)良好生態(tài)，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)引導(dǎo)輿論、反映民意的作用”的具體要求。他要求“各級黨政機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部要學(xué)會通過網(wǎng)絡(luò)走群眾路線，經(jīng)常上網(wǎng)看看，潛潛水、聊聊天、發(fā)發(fā)聲，了解群眾所思所愿，收集好想法好建議，積極回應(yīng)網(wǎng)民關(guān)切、解疑釋惑”［21］，從而明確提出了“網(wǎng)絡(luò)群眾路線”的時代命題?！熬W(wǎng)絡(luò)群眾路線”的實質(zhì)，就是群眾能夠通過網(wǎng)絡(luò)表達利益訴求。公共政策過程能不能符合各方利益訴求，取得最大公約數(shù)，“社交媒體”就成為判斷公共政策效果的重要晴雨表。

公共政策過程是與群眾密切聯(lián)系的政府行為，政府在制定政策時需要參考人民的意見，在公共政策過程的“發(fā)現(xiàn)問題、制定政策、實施政策、評估政策”等各個階段，用好“社交媒體”這一“群眾路線”平臺，變“消極管理”為“積極管理”，把握互聯(lián)網(wǎng)治理主動權(quán)的“有力抓手”，更為有效精準地制定政策、實施政策、評估政策。

“傳統(tǒng)媒體”框架對我國公共政策過程影響“失靈”主要有以下三點原因。

（一）我國傳統(tǒng)媒體長期以來的行政隸屬地位，使得其他利益訴求難以在傳統(tǒng)媒體上發(fā)聲

媒體的“事業(yè)單位”屬性一直沒有改變，導(dǎo)致長久以來除政府部門之外，其他利益訴求在大眾媒體上發(fā)聲，甚至利用大眾媒體干預(yù)政策的制定與決策，都是極為困難的事情。

（二）“企業(yè)管理”使得媒體經(jīng)營受到廣告主的影響強烈，導(dǎo)致公共利益受損

我國傳統(tǒng)媒體的運營模式存在“企業(yè)管理”的一面［22］。無論是在當(dāng)今互聯(lián)網(wǎng)時代，還是曾經(jīng)的傳統(tǒng)媒體時代，市場化經(jīng)營的媒體都要受到資本的強烈影響。以傳統(tǒng)媒體的黃金時期為例，2002年國家工商行政管理總局發(fā)布的《上半年全國廣告業(yè)發(fā)展報告》顯示，報紙廣告經(jīng)營額64.43億元，占全國廣告營業(yè)額的16.97%，以絕對優(yōu)勢高居榜首。利益集團的影響力不僅由媒體的市場利益結(jié)構(gòu)所形成的關(guān)系滲透到媒介當(dāng)中，廣告和投資等市場聯(lián)系更是利益集團影響媒介的一個重要途徑。公共空間與公共利益往往會被商業(yè)利潤的驅(qū)動力所侵害。

（三）“社交媒體”的興起，進一步分化了“傳統(tǒng)媒體”對公共政策過程的影響力

“社交媒體”賦予更多人說話的權(quán)利，人們的表達欲望、權(quán)利意識在這些平臺上得到了釋放與喚醒。內(nèi)容生產(chǎn)不再是專業(yè)媒體機構(gòu)的專利，人人都可以通過小小的智能手機，隨時拍照錄像，并且“直播”，這讓信息流向從原來的“線性”流通變成了“網(wǎng)狀”流通。而且可以通過互聯(lián)網(wǎng)無時差、即時地向外傳遞信息。

在社交媒體時代中，唐納德·肖的“大眾傳播”對議程的設(shè)置能力受到了嚴重的挑戰(zhàn)。目前傳統(tǒng)媒體面臨的困境，就是在互聯(lián)網(wǎng)的背景之下失去了用戶的優(yōu)勢。因為自媒體時代誰都可以集聚用戶，那么傳統(tǒng)媒體那點發(fā)行量肯定不再是優(yōu)勢了。正如浙報集團張智明所言：“一個明星社交媒體賬號的粉絲就有三四千萬，我們一個媒體卻只有幾十萬，它的傳播效能完全不一樣。所以廣告下降的原因不是說其他行業(yè)的市場不景氣導(dǎo)致沒人買廣告，而是因為原來的用戶流失掉了，用戶的集聚平臺發(fā)生了轉(zhuǎn)移。”①

五、“社交媒體”框架對公共政策過程影響研究的四項缺失

“傳統(tǒng)媒體”框架對當(dāng)前公共政策過程影響力持續(xù)衰弱，“社交媒體”影響力不斷上揚，這些情況都亟待學(xué)界與業(yè)界跳出傳統(tǒng)的“大眾媒體分析框架”重新審視“社交媒體”在公共政策過程中的作用。然而此方面的研究目前尚未形成體系。根據(jù)以上文獻梳理和對比分析，本文認為目前社交媒體對公共政策過程影響的研究主要存在四個方面的缺失。

（一）未能給相關(guān)管理部門提供足夠的社交媒體治理經(jīng)驗

政府相關(guān)部門習(xí)慣于直接使用公權(quán)力強制干預(yù)社交媒體等“治標(biāo)”的方法，進一步導(dǎo)致意見下沉?；ヂ?lián)網(wǎng)是一個公共空間，也是一個民意的空間，是中國轉(zhuǎn)型時期公共輿論的“減壓閥”“出氣口”。并不是網(wǎng)上雜音越少就越好，轉(zhuǎn)型時期也是矛盾凸顯時期，社會各種群體有各種利益、意見訴求，不讓這些訴求在互聯(lián)網(wǎng)表達，這種意見訴求也不會消失，它就可能變成口耳相傳或者是腹誹，使得社會的抗壓能力變?nèi)?，一旦哪一天在一個爆發(fā)點斷裂，就是社會不可承載的沖突。

（二）缺少對公共政策過程從“問題產(chǎn)生”到“效果評估”分階段的具體分析

沒有走好社交媒體時代的“群眾路線”。研究的關(guān)注點僅僅集中在對公共政策實施階段的傳播效果分析。例如學(xué)者孟天廣探討網(wǎng)絡(luò)治理中政府新媒體的角色時，僅考察了其傳播內(nèi)容、傳播功能及對公眾態(tài)度的影響［19］。

（三）未建立起與社交媒體對應(yīng)的政策過程傳播管理框架

我國缺少系統(tǒng)的“社交媒體”對公共政策信息傳播方式與影響的研究，沉浸在大眾媒體框架下的“經(jīng)驗主義”。傳統(tǒng)媒體作為上個世紀的主要媒體渠道，在公共政策過程中作用重大，在我國有非常成熟的機制對傳統(tǒng)媒體進行管理和應(yīng)用。相比于發(fā)達國家政府，我國政務(wù)社交媒體管理體系尚未建成。美國政府出臺眾多與政府新媒體相關(guān)的規(guī)范性文件和措施，構(gòu)成了美國政務(wù)社交媒體運行的主要規(guī)則。如今，美國政務(wù)社交媒體已經(jīng)形成一個有序的運行規(guī)則體系，值得研究借鑒。政務(wù)社交媒體是美國數(shù)字政府的重要組成部分，其注重政務(wù)社交媒體運行的透明度、參與性與協(xié)作性；提供高質(zhì)量的信息和便民服務(wù)，為民眾參與政府運行提供更多機會；將社交媒體作為重要的應(yīng)急平臺，應(yīng)對颶風(fēng)救援等工作。

（四）尚未從“消極管理”階段過渡至“積極管理”階段

社交媒體下的新聞信息呈現(xiàn)出碎片化特征，而由于管理機制缺失，政府只能采取“消極管理”。學(xué)者夏臨指出，社交媒體時代的“新聞?wù)鎸崱弊兊萌找鎻?fù)雜，當(dāng)前國內(nèi)政府管理機制的缺失使得維護“新聞?wù)鎸崱备悠D難［23］。

六、結(jié)論

通過“傳統(tǒng)媒體”和“社交媒體”對公共政策過程影響的比較分析，我國傳統(tǒng)媒體長期以來處于行政隸屬地位，使得其他利益訴求難以在傳統(tǒng)媒體上發(fā)聲；傳統(tǒng)媒體的“企業(yè)管理”運營模式也限制了其自身的升級；“社交媒體”的興起，進一步分化了“傳統(tǒng)媒體”對公共政策過程的影響力。然而，日益興起的“社交媒體”框架對公共政策過程的影響也尚未成熟，存在一定的缺失，如社交媒體缺乏對公共政策過程從“問題產(chǎn)生”到“效果評估”各階段的詳盡分析，缺少系統(tǒng)的“社交媒體”對公共政策信息傳播方式與影響的研究，未建立起與社交媒體特征、應(yīng)用對應(yīng)的政策過程傳播管理框架。社交媒體的管理仍停留在“消極管理”階段，缺少必要的管理機制。

社交媒體帶來的變革是“進行時”的，我國需要結(jié)合自身的“國情民意”來走出社交媒體上述困境，在這個過程中并沒有太多成熟的經(jīng)驗可以照搬。但學(xué)界必須重視這部分研究的缺失與問題，以期提出社交媒體發(fā)展的“中國方案”，為“人類命運共同體”貢獻中國智慧。

注釋：

① 浙報集團戰(zhàn)略規(guī)劃部主任張智明在2017年12月接受本文第一作者訪談。