孟慶霞

摘 要：該文介紹了黃山區(qū)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，分析了存在的主要問(wèn)題，提出了推進(jìn)黃山區(qū)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：林權(quán)；經(jīng)營(yíng)權(quán)；現(xiàn)狀；對(duì)策；黃山區(qū)

中圖分類號(hào) F323 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-7731（2018）12-0079-2

1 黃山區(qū)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)基本情況

黃山區(qū)是安徽省21個(gè)重點(diǎn)山區(qū)縣之一，全區(qū)集體林地面積12.4萬(wàn)hm2，集體林地中農(nóng)村家庭承包使用林地面積11.6萬(wàn)hm2，家庭承包經(jīng)營(yíng)率達(dá)94%。2006年黃山區(qū)在全省率先開展了集體林權(quán)制度改革，截至2007年底，全面完成了集體林地確權(quán)發(fā)證工作。集體林權(quán)主體改革完成后，黃山區(qū)又開展了林權(quán)流轉(zhuǎn)、林權(quán)抵押貸款、政策性森林保險(xiǎn)、森林資源評(píng)估機(jī)構(gòu)建設(shè)、新型經(jīng)營(yíng)主體培育、林業(yè)費(fèi)金零征收理等一系列配套改革，有力促進(jìn)了集體林權(quán)流轉(zhuǎn)和集體林業(yè)的發(fā)展。截至2017年底，全區(qū)集體林地流轉(zhuǎn)面積為1.93萬(wàn)hm2，占集體林地面積的15.5%。其中，集體統(tǒng)管山流轉(zhuǎn)面積1266.67hm2，占集體統(tǒng)管山場(chǎng)面積的13.7%；林農(nóng)家庭承包林地流轉(zhuǎn)面積1.74萬(wàn)hm2，占林地家庭承包總面積的15%。流轉(zhuǎn)方式上，出租、轉(zhuǎn)包林地面積506.67hm2，占2.6%；入股合作面積3513.33hm2，占18.2%；轉(zhuǎn)讓林地面積1.53hm2，占79.2%。林業(yè)專業(yè)合作社、家庭合作林場(chǎng)、專業(yè)大戶、林業(yè)企業(yè)等新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體迅速速發(fā)展到190個(gè)。

2 存在的主要問(wèn)題

2.1 林地使用權(quán)內(nèi)涵不明 黃山區(qū)林農(nóng)家庭承包經(jīng)營(yíng)的集體林地其使用權(quán)轉(zhuǎn)流轉(zhuǎn)時(shí)一般均在合同上明確約定流轉(zhuǎn)期滿后林地使用權(quán)歸還林地承包人，流轉(zhuǎn)期間林農(nóng)家庭與村組集體之間關(guān)于林地的承包關(guān)系不變，承包合同主體不變。因此，家庭承包林地其使用權(quán)流轉(zhuǎn)上實(shí)質(zhì)上是保留林地承包權(quán)的基礎(chǔ)上的林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。但在林權(quán)登記管理上，黃山區(qū)一直按現(xiàn)行的全國(guó)統(tǒng)一式樣林權(quán)證分林地所有權(quán)、林地使用權(quán)、森林林木所有權(quán)、森林林木使用權(quán)等4種權(quán)利類型進(jìn)行林權(quán)初始登記和林權(quán)流轉(zhuǎn)變更登記。林農(nóng)的林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)前后均籠統(tǒng)登記為林地使用權(quán)，不能有效體現(xiàn)林農(nóng)保留林地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)林地經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿和實(shí)際做法。

2.2 權(quán)益保護(hù)有待加強(qiáng) 一些林農(nóng)流轉(zhuǎn)林權(quán)時(shí)，自身沒(méi)有準(zhǔn)確估價(jià)的能力，又不進(jìn)行森林資源資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估，不選擇在林權(quán)流轉(zhuǎn)平臺(tái)上公開交易，致使確定林權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格時(shí)存在一定的盲目性。村組或政府的不當(dāng)參于也致使少數(shù)林農(nóng)利益受損。一些林農(nóng)將其林權(quán)流轉(zhuǎn)后，不愿信守合約，出現(xiàn)阻撓現(xiàn)林權(quán)權(quán)利人自主經(jīng)營(yíng)的行為，致使經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利人的權(quán)益受到損害。

2.3 監(jiān)管困難 林權(quán)流轉(zhuǎn)雙方作為獨(dú)立的民事主體，往往不愿意主動(dòng)接受林業(yè)部門的指導(dǎo)、監(jiān)督，而是自行協(xié)商，造成合同不規(guī)范、權(quán)利義務(wù)不明，容易引發(fā)新的林權(quán)糾紛。

3 對(duì)策建議

3.1 實(shí)施“三權(quán)分置” 中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于2016年印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》，明確將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行。黃山區(qū)應(yīng)根據(jù)“三權(quán)分置”的要求進(jìn)一步完善集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的政策做法，推行林地承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分離流轉(zhuǎn)。在國(guó)家、省未對(duì)林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)證和經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)登記管理做出統(tǒng)一規(guī)定前，流轉(zhuǎn)雙方當(dāng)事人申請(qǐng)林權(quán)變更登記時(shí)，可采取以下具體做法：在流出方林權(quán)證變更登記欄內(nèi)載明流出方保留土地承包權(quán)、流出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)并注明流轉(zhuǎn)方式；在流入方林權(quán)證注記欄內(nèi)載明證本所登林地使用權(quán)為林地經(jīng)營(yíng)權(quán)，林地承包權(quán)仍歸原承包人所有并注明流轉(zhuǎn)方式。將原來(lái)出租、入股、轉(zhuǎn)包等方式流轉(zhuǎn)林地經(jīng)營(yíng)權(quán)不辦理林權(quán)變更登記，林地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)注銷出讓方林地使用權(quán)，重新登記受讓方林地使用權(quán)的做法調(diào)整為細(xì)化林農(nóng)承包林地使用權(quán)權(quán)能，使承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分離并在流轉(zhuǎn)雙方林權(quán)證上明確記載，從根本上保護(hù)承包權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，也為林業(yè)部門管理林權(quán)提供基礎(chǔ)保障。

3.2 厘清林地、林木權(quán)屬關(guān)系 林權(quán)所指對(duì)象包括林地和林木。林地上附屬的各類林木為動(dòng)產(chǎn)，其所有權(quán)和使用權(quán)具有高度的統(tǒng)一性，而林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是基于不動(dòng)產(chǎn)形成的用益物權(quán)，集體林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)與林木流轉(zhuǎn)如混為一談，則難以厘清相關(guān)法律關(guān)系。應(yīng)當(dāng)適應(yīng)具體流轉(zhuǎn)實(shí)踐靈活多樣的實(shí)際，開展林地、林木權(quán)屬分離流轉(zhuǎn)，如發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)時(shí)可單純將林下空地的經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)；開發(fā)利用商品林時(shí)，不論林地經(jīng)營(yíng)權(quán)以何種方式流轉(zhuǎn)，地表附屬的林木其所有權(quán)和使用權(quán)應(yīng)當(dāng)以轉(zhuǎn)讓方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，切實(shí)保障經(jīng)營(yíng)者對(duì)林木或林產(chǎn)品的占有、處置、收益的權(quán)利。

3.3 開展“三變”改革 黃山區(qū)仍有0.73萬(wàn)hm2集體林地未分山到戶，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織組建為林場(chǎng)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理。應(yīng)當(dāng)按照“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)戶變股東”的“三變”改革要求，將集體林場(chǎng)的林權(quán)以股權(quán)形式量化到戶，股權(quán)證發(fā)放到戶，提高林農(nóng)的財(cái)產(chǎn)性收入?！叭龣?quán)分置”改革前已經(jīng)通過(guò)拍賣、公開協(xié)商等方式將集體林場(chǎng)發(fā)包給集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的單位和個(gè)人的，為確保改革的延續(xù)性、穩(wěn)定性，應(yīng)待其承包期滿后，再按“三變”改革要求將股權(quán)量化到戶。

3.4 加強(qiáng)服務(wù)管理 發(fā)揮黃山區(qū)林權(quán)管理中心的做用，為林農(nóng)提供林權(quán)流轉(zhuǎn)信息發(fā)布、森林資源資產(chǎn)評(píng)估、林權(quán)登記管理、林權(quán)檔案管理等服務(wù)?？赏ㄟ^(guò)減免費(fèi)用的方式鼓勵(lì)引導(dǎo)林農(nóng)到江南林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易所、黃山區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心等公開市場(chǎng)上進(jìn)行林權(quán)流轉(zhuǎn)交易，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成流轉(zhuǎn)價(jià)格，保護(hù)林農(nóng)利益。推廣使用集體林權(quán)流轉(zhuǎn)合同示范文本，加強(qiáng)林權(quán)流轉(zhuǎn)合同管理，引導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方當(dāng)事人在基層林業(yè)站或林權(quán)交易平臺(tái)面簽合同。鼓勵(lì)林農(nóng)通過(guò)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)民林業(yè)專業(yè)合作社、家庭合作林場(chǎng)和股份制林場(chǎng)等林業(yè)合作組織，并在林業(yè)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目、政策性森林保險(xiǎn)、林權(quán)抵押貸款、林業(yè)貸款貼息給予適當(dāng)政策扶持和傾斜，促進(jìn)林地聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)。加強(qiáng)對(duì)林權(quán)流轉(zhuǎn)的監(jiān)管，避免林權(quán)流轉(zhuǎn)后森林資源遭到掠奪式采伐利用等急功近利行為的發(fā)生；防止以流轉(zhuǎn)林權(quán)為名，從事其他商業(yè)性開發(fā)，改變林地用途；做好林權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中的糾紛的調(diào)處工作，確保不因林權(quán)流轉(zhuǎn)影響林區(qū)秩序的穩(wěn)定。

3.5 完善集體林權(quán)制度 新時(shí)期推進(jìn)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)，應(yīng)按照“三權(quán)分置”的要求在實(shí)踐中逐步理順農(nóng)民集體和承包農(nóng)戶在承包土地上、承包農(nóng)戶和經(jīng)營(yíng)主體在林權(quán)流轉(zhuǎn)中的權(quán)利邊界及相互權(quán)利關(guān)系等問(wèn)題?？紤]“三權(quán)分置”改革現(xiàn)實(shí)中的復(fù)雜性，黃山區(qū)于2004年出臺(tái)的林權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法和集體林權(quán)制度改革期間一些做法已不再適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求。“三權(quán)分置”下，黃山區(qū)在林權(quán)流轉(zhuǎn)主體、程序、方式、范圍、林權(quán)登記、林權(quán)流轉(zhuǎn)報(bào)批備案、林權(quán)管理服務(wù)體系上需進(jìn)一步深入探索，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)做法，逐步完善集體林權(quán)制度，促進(jìn)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的健康、規(guī)范發(fā)展。

4 結(jié)語(yǔ)

推進(jìn)集體林權(quán)的規(guī)范、有序流轉(zhuǎn)，是實(shí)現(xiàn)林業(yè)規(guī)?；⒓s化經(jīng)營(yíng)，充分發(fā)揮集體林業(yè)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益的的重要舉措。為更好地維護(hù)農(nóng)民集體、承包農(nóng)戶、經(jīng)營(yíng)主體的權(quán)益，應(yīng)在“三權(quán)分置”理論指導(dǎo)下進(jìn)一步完善集體林權(quán)流轉(zhuǎn)的具體做法，完善集體林權(quán)制度，形成集體林地集體所有、家庭承包、多元經(jīng)營(yíng)的格局。

（責(zé)編：張宏民）