王利偉　郭嘉

深度貧困地區(qū)是全面建成小康社會的明顯短板區(qū)域，是影響我國實現(xiàn)第一個百年奮斗目標的關鍵區(qū)域。黨的十九大報告明確提出決勝全面建成小康社會的戰(zhàn)略目標，讓貧困人口和貧困地區(qū)同全國一道進入全面小康社會是我們黨的莊嚴承諾。深度貧困地區(qū)的脫貧攻堅工作關系到全面建成小康社會的全局，貧困群體在多方保障背景下實現(xiàn)脫貧目標并不太難，但脫貧并不等于小康，脫貧距離建成小康社會仍然具有較大差距。深度貧困地區(qū)實施脫貧攻堅工程、邁向小康社會目標，還存在諸多深層次的難點，呈現(xiàn)出五大難題。

一、深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的五大難題

（一）如何破解脫貧攻堅短期目標和經(jīng)濟社會健康發(fā)展長期目標之間的現(xiàn)實沖突難題

黨中央高度重視深度貧困地區(qū)的脫貧攻堅工作，深度貧困地區(qū)紛紛將脫貧攻堅作為頭號政治任務加快推進，引導優(yōu)質資源、大量資金和本地人才優(yōu)先向脫貧攻堅領域配置。大量來自中央和省市的轉移支付資金及信貸資金用于貧困村的道路管網(wǎng)基礎設施、農田水利生產(chǎn)設施、教育醫(yī)療保障設施等建設，導致用于縣域經(jīng)濟發(fā)展的資金嚴重短缺，工業(yè)園區(qū)建設資金、產(chǎn)業(yè)引導性資金和生產(chǎn)性服務設施供給等不足。此外，深度貧困地區(qū)的基層干部普遍反映脫貧攻堅成為日常工作的核心，發(fā)改、工信、招商等核心經(jīng)濟部門也承擔了繁重的一對一結對幫扶任務，大量時間用來應對來自各級層面的扶貧考核任務，根本無暇顧及本部門的常規(guī)工作，導致在推動經(jīng)濟發(fā)展的時間和精力大大降低?？傮w來看，脫貧攻堅短期目標和長期經(jīng)濟發(fā)展目標之間存在現(xiàn)實沖突。

深度貧困地區(qū)脫貧攻堅成效明顯，貧困戶脫貧速度較快。但從更深層次看，脫貧攻堅的關鍵是保障貧困戶收入持續(xù)增長。調研發(fā)現(xiàn)，超過七成的貧困戶受訪者反映“收入增長渠道缺乏”是脫貧攻堅領域的短板。深度貧困地區(qū)貧困戶受教育水平普遍較低、勞動素質不高，為數(shù)不少的群體甚至不具備普通話的溝通能力，導致外出務工能力不強。深度貧困地區(qū)徹底完成脫貧攻堅任務仍然需要依賴于本地經(jīng)濟社會的健康持續(xù)發(fā)展，靠本地經(jīng)濟社會發(fā)展帶動脫貧攻堅是必然選擇。因此，如何破解脫貧攻堅短期目標和經(jīng)濟社會健康發(fā)展長遠目標之間的現(xiàn)實沖突難題，構建推動貧困戶收入穩(wěn)定增長的長效機制，是關系到深度貧困地區(qū)實現(xiàn)脫貧奔小康目標實現(xiàn)的重要問題。

（二）如何破解貧困戶實現(xiàn)脫貧目標后潛在返貧概率高的難題

深度貧困地區(qū)的脫貧攻堅工程從來都不是單一的經(jīng)濟行為，而是一個涉及到經(jīng)濟、社會、文化、制度、生態(tài)等多維的復雜系統(tǒng)。以貧困戶短期物質保障提升和短期收入增長為考核標準的脫貧工作，雖然能夠短期內快速推動貧困戶實現(xiàn)脫貧目標，但需要認清的是這種脫貧方式大多是在嚴重依賴政府傾斜性資金投入和“保姆式”政策呵護下完成的。現(xiàn)代貧困治理體系尚未建立，貧困戶的自我發(fā)展能力也沒有出現(xiàn)質的提升，因而造成了貧困戶脫貧后潛在返貧概率高的難題。

貧困戶脫貧后返貧概率高主要表現(xiàn)：一是“一刀切”的貧困戶識別方法，將發(fā)展層次并無根本差別的村民劃分為貧困戶和非貧困戶兩類群體，被認定的非貧困戶難以享受建檔立卡貧苦戶在教育、醫(yī)療、生態(tài)移民和融資貸款方面的優(yōu)惠政策，因而成為貧困群體的潛在構成部分，在遭受疾病、子女就學和自然災害等問題時，會很快成為“新貧困”群體。二是脫貧出列的貧困戶在失去多項政策優(yōu)惠的扶持后，由于自我發(fā)展能力仍然不高，存在極高的返貧風險。總體來看，在鄉(xiāng)村現(xiàn)代貧困治理體系缺失的背景下，脫貧攻堅工作暴露的問題越來越復雜化，既有經(jīng)濟因素的原因，也有社會、文化和制度因素的原因。如何構建包含經(jīng)濟、社會、文化、制度等在內的現(xiàn)代鄉(xiāng)村貧困治理體系，是推動脫貧攻堅工作的關鍵，也是推動深度貧困地區(qū)脫貧奔小康的難點。

（三）如何破解深度貧困地區(qū)貧困惡性循環(huán)的難題

深度貧困地區(qū)大多位于生態(tài)敏感的山區(qū)，生態(tài)承載能力低下，本地就業(yè)崗位少、收入低，導致出現(xiàn)整體吸引能力不高，本地優(yōu)質人才呈現(xiàn)持續(xù)流出、外部優(yōu)秀人才不愿進來的尷尬難題，政府和企業(yè)高級管理人才嚴重匱乏，鄉(xiāng)村教師和醫(yī)生也嚴重短缺。據(jù)不完全統(tǒng)計，35歲以下優(yōu)秀青年人才的比例呈持續(xù)下降趨勢。特別是近年來基層干部隊伍脫貧攻堅任務重、壓力大，但收入增長緩慢，造成公務員隊伍人才流失問題突出。此外，深度貧困地區(qū)也存在農田水利設施的硬短板制約，部分山區(qū)應對洪澇、干旱等自然災害能力低下，種養(yǎng)殖條件的約束性因素較多。

從根本上看，深度貧困地區(qū)的軟硬短板制約，是貧困地區(qū)惡性循環(huán)的集中體現(xiàn)，雖然脫貧攻堅工程對打破貧困地區(qū)的惡性循環(huán)起到了較強的外部干預作用，很大程度上改善了貧困地區(qū)的落后面貌。但總體來看，在重硬件、輕軟件的脫貧攻堅工作思路指引下，貧困地區(qū)自我發(fā)展能力不強、內生動力不足的問題沒有根本改變，成為制約其脫貧奔小康的難點。

（四）如何破解中央與地方在脫貧攻堅工作中的協(xié)同難題

深度貧困地區(qū)自我發(fā)展能力不強，脫貧攻堅工作對中央轉移支付資金具有很強的依賴度，同時也接受中央和省市層面的監(jiān)督考核，調研發(fā)現(xiàn)，央地關系協(xié)同難成為制約提升脫貧攻堅實效的重要問題。一是中央對各類轉移支付資金在使用用途、地方配套規(guī)模和監(jiān)督考核等方面具有嚴格的規(guī)定要求，各類專項資金條塊分割的問題突出，地方政府缺乏對各類專項資金的整合使用權利，造成了“專項資金用不完、其它用途資金不夠用”的困境，導致了扶貧轉移支付資金整體使用效率不高的問題。二是中央及省市各級脫貧攻堅考核內容多、任務重，考核手段落后，脫貧攻堅的貧困戶識別、脫貧考核、脫貧驗收等數(shù)據(jù)庫平臺尚未建立，造成來自各級層面的脫貧考核和填表任務繁重，每個層級考核指標體系不同，每個貧困戶完成考核任務需要填報巨大的文字材料，考核高峰期部分地區(qū)甚至醫(yī)生、教師都抽調到應對脫貧考核任務中。綜合來看，在脫貧攻堅工作中，中央和地方目標一致，但行動不協(xié)同問題突出，如何構建上下協(xié)同的央地關系是提高脫貧攻堅成效的重要問題。

（五）如何破解深度貧困地區(qū)戰(zhàn)略資源的爭奪難題

深度貧困地區(qū)大多處于連片山區(qū)，生態(tài)承載能力低、種養(yǎng)殖條件差、交通可進入性不強，存在明顯的“一方水土養(yǎng)育不了一方人”的問題。實施易地扶貧搬遷行動，引導人口就近就地轉移，是推動深度貧困地區(qū)脫貧奔小康的重要方向。但深度貧困地區(qū)面積廣、貧困人口多，向承載能力更高的就近平原地區(qū)轉移，將面臨與平原地區(qū)人口在耕種土地、居住空間和公共設施等戰(zhàn)略資源的爭奪難題，面臨巨大的資金缺口壓力。在現(xiàn)行脫貧攻堅政策制度安排下，只有貧困戶才能享受易地扶貧搬遷的優(yōu)惠政策，非貧困戶不能享受易地扶貧搬遷的優(yōu)惠政策。因此，在深度貧困地區(qū)易地扶貧搬遷過程中，如何協(xié)調好貧苦戶與非貧困戶的關系和如何協(xié)調好易地遷出地和易地遷入地之間的戰(zhàn)略資源爭奪問題，是妥善推進脫貧攻堅工程的重要問題。

二、對策建議

（一）堅持近遠結合，構建推動貧困群體收入穩(wěn)定增長的長效機制

近期采取易地搬遷、兜底保障、生態(tài)補償、就業(yè)扶持等行政轉移支付為主、市場化手段為輔的工作機制，快速提升貧困群體的收入水平。遠期重點突破制約貧困群體家庭經(jīng)營性收入、工資性收入、財產(chǎn)性收入、轉移性收入增長的因素，加快推動健全貧困地區(qū)集體經(jīng)營組織機制、貧困群體資產(chǎn)收益機制、貧困群體金融扶持機制、貧困群體社會保障機制等，構建市場化手段為主、行政手段為輔的貧困群體收入增長的長效機制。

（二）堅持標本兼治，加快建立現(xiàn)代化鄉(xiāng)村貧困治理體系

加快構建思想先行、多元共治、完備有效的現(xiàn)代化鄉(xiāng)村貧困治理機制。首先，推動群眾思想扶貧。樹立符合現(xiàn)代國家貧困治理的價值理念，不斷提高發(fā)家致富的本領和能力，將脫貧由外在推動轉變?yōu)閮壬l(fā)展。其次，構建“五位一體”的貧困治理體系。從經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)五個方面，謀劃建立健全貧困治理制度體系，構建產(chǎn)業(yè)扶貧、基層黨建扶貧、文化精神扶貧、社會保障扶貧和生態(tài)扶貧的系統(tǒng)機制。再次，構建多元共治的治理體系。黨委政府通過農村金融改革、集體產(chǎn)權制度改革等改革措施，以市場帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，助力扶貧開發(fā)。積極動員各類社會組織和社會企業(yè)開展社會幫扶、公益募捐、公益宣傳、貧困地區(qū)人才培訓、定向提供就業(yè)崗位等扶貧活動。開發(fā)設計參與式扶貧項目，逐步讓貧困戶成為貧困治理的核心主體，最終形成黨委政府、市場、社會和貧困戶多元共治的貧困治理體系。

（三）堅持軟硬并補，提高深度貧困地區(qū)的自我發(fā)展能力

以提高貧困地區(qū)的自我發(fā)展能力為著眼點，堅持軟硬并補，以補短板為抓手促進貧困地區(qū)自我發(fā)展能力的全面提升。首先，著力補齊貧困地區(qū)在水利交通設施和教育醫(yī)療設施方面的硬短板。加快完善居民飲用水設施、農田水利設施、重大區(qū)位性交通設施等建設，重點提升優(yōu)質教育醫(yī)療設施的配置能力，全面提升貧困地區(qū)發(fā)展的基礎條件。其次，著力補齊貧困地區(qū)發(fā)展的軟短板。積極實施醫(yī)療扶貧，對6月—6歲孩子進行營養(yǎng)干預，全力阻斷貧困的代際傳遞。實施教育扶貧，率先全面普及小學到高中的12年義務教育。再次，全面提高貧困地區(qū)公務員、鄉(xiāng)村教師、醫(yī)生的收入待遇水平，提高貧困地區(qū)對人才的吸引力。

（四）堅持上下協(xié)同，提高脫貧攻堅工作的央地協(xié)作效率

首先，建議中央加大對深度貧困地區(qū)的一般性轉移支付力度，逐步擴大地方政府對專項資金的整合使用權力，引導地方政府從程序上和制度上推動由資金使用去向監(jiān)管轉向資金使用效率監(jiān)管，提高扶貧資金使用效率。其次，將現(xiàn)代大數(shù)據(jù)運用于脫貧攻堅，建立全國脫貧攻堅智能數(shù)據(jù)庫，利用大數(shù)據(jù)精準識別貧困戶和動態(tài)識別脫貧戶，減少人工識別和人工考核程序。再次，加大中央對深度貧困地區(qū)的傾斜式產(chǎn)業(yè)布局，結合深度貧困地區(qū)的資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎優(yōu)勢，優(yōu)先布局帶動能力強、增收效應明顯的產(chǎn)業(yè)，提高貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)基礎支撐。

（五）堅持內外聯(lián)動，創(chuàng)新貧困地區(qū)生態(tài)移民搬遷新模式

首先，依靠扶貧政策易地搬遷一批，推動建檔立卡貧困戶盡快實施生態(tài)移民搬遷，集中統(tǒng)一安置在縣城周邊的集中安置區(qū)。其次，發(fā)揮基層組織的能動性，堅持政府引導、市場主導的方式，妥善安排生產(chǎn)和生活空間布局，積極引導深度貧困地區(qū)的村莊有序遷移至就近平原地區(qū)。再次，積極挖掘深度貧困地區(qū)生態(tài)旅游資源優(yōu)勢，積極引入社會資本力量，將生態(tài)旅游開發(fā)與易地脫貧搬遷緊密結合起來，創(chuàng)新貧困地區(qū)生態(tài)移民搬遷新模式。

（王利偉，中國宏觀經(jīng)濟研究院，博士。郭嘉，廣西壯族自治區(qū)田陽縣縣委組織部，博士）