摘 要 根據憲法規(guī)定，集會游行示威是公民的基本權利和自由，故侵犯公民集會游行示威權的復議決定屬于侵犯公民合法權益的行政行為，并且現行法律并未規(guī)定該復議決定屬于行政機關最終裁決的行政行為。因此，該復議決定屬于行政訴訟受案范圍，行政相對人對此提起行政訴訟，人民法院應當受理并依法裁判，以保障公民合法權益。

關鍵詞 受案范圍 合法權益 終局行為 權利救濟

作者簡介：安匯玉，南京大學法學院。

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.284

一、問題的提出

2014年《行政訴訟法》將受案范圍由“人身權、財產權”擴大至“人身權、財產權等合法權益”，以往侵犯公民集會游行示威等政治權利的不可訴行政行為似乎具有了可訴性。然而，在司法實踐中，大多數法官仍然持較為保守的態(tài)度，如下表列舉。

通過對以上案例的分析，可以看出，人民法院對集會游行示威復議決定的可訴性仍然持否定態(tài)度，以“公民集會游行示威的政治權利不屬于《行政訴訟法》第十二條規(guī)定的人身權和財產權范疇”、“集會游行示威行政許可實施機關的同級人民政府作出的行政復議決定屬于行政機關最終裁決的行政行為”、“法律法規(guī)未規(guī)定集會游行示威的負責人對公安機關作出的行政決定享有行政訴訟的權利”等理由，認定行政相對人針對集會游行示威復議決定提起的訴訟不屬于行政訴訟受案范圍，故裁定不予受理或駁回起訴、駁回上訴。

但是，隨著社會民主法治的發(fā)展，民眾的政治參與表達的意識日益增強，加之社會利益分配失衡導致矛盾凸顯，民眾請求集會游行示威的情形并不少見，公安機關不予許可的行政決定以及人民政府的不予許可行政復議決定亦是頻頻出現。民眾出于表達自身訴求的渴望，對不予許可集會游行示威的行政復議決定再次不服，此時能否對該復議決定提起行政訴訟？為闡明這一問題，本文將從以下方面對集會游行示威復議決定的可訴性作初步探析。

二、行政訴訟受案范圍分析

（一） 集會游行示威行為的性質

集會游行示威的主體為公民，其所針對的客體多為特定事件或政策，具有明確的利害關系人，其目的在于表達個人或群體的利益訴求，通過公開方式暴露社會矛盾加以引起相關部門重視并敦促主管機關采取有效措施。盡管形式上相對激進，但仍是期望以和平方式解決，與企圖顛覆國家政權的非法集會有本質區(qū)別。

就憲法保障的公民基本權利看，集會游行示威是公民為爭取政治自由、維護自身權益而對抗公權力侵害的手段和表現，與人民爭取政治自由緊密聯系，以影響和參與國家政治意志之形成為目的，是對社會公共事務影響與決定的重要手段與方式，也是原始直接民主表現形式。簡言之，集會游行示威自由是公民集體行動的權利，是人民行使民主權利的方式 。

集會游行示威自由作為一項基本人權，很多國家已經將其列為法定權利。十八世紀后半期的英國，集會游行示威自由被視為政治抗爭中公民獨立權利行使，以影響社會公眾意見的形成。受這一傳統(tǒng)因素影響，美國獨立時各州憲法均將此集會自由納入憲法中。我國《憲法》第三十五條明確規(guī)定，中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由，集會游行示威屬于公民的政治權利。

（二） 行政訴訟受案范圍的法律條文

2014年《行政訴訟法》第十二條規(guī)定，“行政機關侵犯其他人身權、財產權等合法權益的行政行為”屬于行政訴訟的受案范圍。

盡管新法的受案范圍由舊法規(guī)定的“人身權、財產權”擴大至“人身權、財產權等合法權益”，但是從本文開頭列舉的案例中可以看出，部分法官在新法生效后，仍然認為，“集會、游行、示威是公民的政治權利，不屬于《行政訴訟法》規(guī)定的人身權、財產權范疇，故不屬于人民法院行政訴訟受案范圍”，這顯然是不妥當的。

首先，根據法理學的法律解釋方法，對該法條加以分析。第一，從文義解釋角度看，2014年《行政訴訟法》將受案范圍由“人身權、財產權”擴大至“人身權、財產權等合法權益”，所謂“合法權益”，是指符合法律規(guī)定的權利和利益，我國公民的合法利益包括憲法和法律所規(guī)定的政治權利、民主權利、人身權利、經濟權利和教育權利等。第二，從歷史解釋角度看，2014年《行政訴訟法》設置兜底性質條款擴大受案范圍，是應對近年來出現的行政機關侵犯公民受教育權等人身權、財產權以外合法權益的情形，立法者目的在于保障公民各方面的合法權益而不局限于人身權、財產權。第三，從體系解釋角度看，第十二條位于《行政訴訟法》“受案范圍”部分，旨在明確人民法院的行政訴訟受案范圍，其中的兜底條款正是為了保障公民行政訴權的實現。第四，從目的解釋角度看，該法條的目的在于確定行政訴訟受案范圍，為公民獲得司法救濟提供法律依據，以保障公民合法權利、促使行政機關依法履行職能。因此，集會游行示威等政治權利屬于公民合法權益范疇，侵犯公民該權益的行政復議決定系“行政機關侵犯其他人身權、財產權等合法權益的行政行為”，屬于行政訴訟受案范圍，具有可訴性。

其次，根據受案范圍的確定方式學說，將新法與舊法的規(guī)定對比。1989年《行政訴訟法》第十一條僅規(guī)定“認為行政機關侵犯其他人身權、財產權的”可訴，而未規(guī)定“認為行政機關侵犯其他合法權益的”是否可訴。在此背景下，我國行政訴訟受案范圍的模式為何，引發(fā)學界熱烈討論。有學者指出，“我國行政訴訟受案范圍的混合式，是概括肯定與列舉排除的混合，更近于概括式而非列舉式。因此，要保護的權利就是全面的合法權益，而不僅限于人身權與財產權，《行政訴訟法》第十一條的肯定列舉只有舉例與細化的作用，而不具有限制或劃定受案范圍的性質?！?由此可見，在舊法尚未規(guī)定“其他合法權益”屬于受案范圍的情形下，行政訴訟保護范圍不局限于人身權與財產權，在新法規(guī)定“其他合法權益”屬于受案范圍的情形下，行政訴訟保護范圍當然更不局限于人身權與財產權。因此，集會游行示威等政治權利作為公民人身權、財產權之外的合法權益，侵犯公民該權益的行政復議決定依法屬于行政訴訟受案范圍，具有可訴性。

（三） 集會游行示威復議決定并非終局行政行為

2014年《行政訴訟法》將受案范圍由“人身權、財產權”擴大至“人身權、財產權等合法權益”，一定程度上減少了以“政治權利不屬于人身權、財產權受案范圍”為由否定集會游行示威復議決定可訴性的情形，但是法官以“集會游行示威行政許可實施機關的同級人民政府作出的行政復議決定屬于行政機關最終裁決的行政行為”、“法律法規(guī)未規(guī)定集會游行示威的負責人對公安機關作出的行政決定享有行政訴訟的權利”為裁判理由，仍然認定該復議決定不屬于行政訴訟受案范圍。筆者認為，集會游行示威復議決定并不是行政機關最終裁決的行政行為，以該復議決定系終局行政行為否定其可訴性，是對公民行政訴權的侵犯。

行政訴權是行政法律關系當事人，因行政職權的存在和行使發(fā)生爭議，依法向法院起訴，請求提供司法保護和幫助的權利。 《行政訴訟法》第十三條規(guī)定，人民法院不受理公民、法人或者其他組織對法律規(guī)定由行政機關最終裁決的行政行為提起的訴訟。由于該條款涉及對公民行政訴權的否定，故《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五條規(guī)定，“法律規(guī)定由行政機關最終裁決的具體行政行為”中的“法律”，是指全國人民代表大會及其常務委員會制定、通過的規(guī)范性文件。比如，《行政復議法》第十四條規(guī)定，“對國務院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國務院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府申請行政復議。對行政復議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟；也可以向國務院申請裁決，國務院依照本法的規(guī)定作出最終裁決?！贝颂帯皣鴦赵阂勒毡痉ǖ囊?guī)定作出最終裁決”即屬于人民法院行政訴訟受案范圍的排除事項，依法不具有可訴性。

關于集會游行示威的行政復議決定，僅《集會游行示威法實施條例》第十四條規(guī)定“人民政府作出的復議決定，主管公安機關和集會、游行、示威的負責人必須執(zhí)行”，法律并沒有明確規(guī)定其屬于行政機關最終裁決的行政行為。根據公權力“法無授權則禁止”原則，在法律并未明確規(guī)定此類復議決定是行政機關最終裁決的行政行為的情形，行政機關不得擅自主張此類復議決定系終局行政行為。相對應的，根據私權利“法無禁止即可為”原則，既然法律并沒有明確該復議決定系不可訴的終局行政行為，那么公民就享有對該行政行為提起訴訟的權利。因此，人民法院不應當認定該復議決定不屬于行政訴訟受案范圍，該復議決定應當依法可訴。

三、 權利救濟的意義與途徑

（一）憲法與權利救濟

人類通過憲法賦予國家理性與人性，防止公權力執(zhí)掌者濫用權力，保護個人的自由與權利。同時，憲法通過其國家權力的合理分配機制，為公共權力與個人權利之間的平衡提供法律基礎與依據。所謂“憲法治理”，即是將一切經濟、政治、社會、文化生活，逐步納入以《憲法》為核心的法治軌道，以“限制國家權力”和“保障人權”的核心價值精神建構國家體制，通過實施《憲法》為國家與社會的和諧、穩(wěn)定發(fā)展提供法律基礎。歷史經驗表明，當人類社會背離憲法基本規(guī)則時，即會陷入災難與無序。

無救濟即無權利，有權利必有救濟。1982年憲法實施三十多年來，社會逐步實現由依法治國到依憲治國的發(fā)展，更加重視人的尊嚴與主體性，已基本形成合理配置并有效約束國家公權力、切實保障公民基本權利的共識。如列寧所說，“憲法是一張寫著人民的紙”，憲法以保障公民權利為原則。保障公民基本權利是憲政法治的重要標志，侵害公民基本權利的行為即是侵害憲法的行為。當公民集會游行示威的權利受到行政機關復議決定的侵犯時，應該予以及時有效的救濟，不僅是維護社會秩序的重要保證，更是對人性與人權的尊重。

（二）行政復議與行政訴訟對比

孟德斯鳩說過，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人往往使用權力一直到遇有界限的地方才休止?！?因此，國家權力控制與公民權利保障，是公法規(guī)范最為重要的內容。我國的行政復議制度與行政訴訟制度，即是為控制行政權力、保障公民權利設計的。行政復議與行政訴訟，分別對應公民權利的行政救濟與司法救濟途徑。

就行政復議制度而言，其設計原理是行政復議機關審查和裁決自己下屬機關的行政行為，即行政系統(tǒng)內部的審查與裁決，全部審查和裁決過程排除立法、司法乃至社會系統(tǒng)的干預和影響，實際上是行政權內部的自我監(jiān)督和控制，屬于自律范疇。由于復議主體和對象屬于同一行政系統(tǒng)，對具體行政行為相對了解，因此對專業(yè)性問題有較為準確的判斷，效率較高。但是，由于行政內部系統(tǒng)的各種關系較為復雜，導致其判斷和復議結果存在公正性和透明性不足的缺陷。就行政訴訟制度而言，其設計原理是引進司法系統(tǒng)審查和判斷行政行為的合法性、合理性，因而行政訴訟是獨立于行政系統(tǒng)的司法活動，行政機關的行政權、行政行為受司法系統(tǒng)的監(jiān)督和控制，屬于他律范疇。由于司法機關獨立于行政系統(tǒng)，因此其對行政權、行政行為的判斷能夠最大限度實現公正透明。但是對于某些專業(yè)性較強的行政問題，司法機關的審查和判斷可能出現偏差甚至錯誤，而且整個審查周期較長，效率較低。

關于集會游行示威的行政復議決定，若否定該行政行為的可訴性，則意味著當公民的集會游行示威的權利受到行政機關復議決定的侵犯時無法獲得司法救濟、公民合法權益難以保障。在此情形下，公民有自身訴求卻無從主張，也無法得到相關部門的回應，不可避免的導致社會矛盾再次激化，從長遠角度看不利于社會秩序的穩(wěn)定與公共利益的保障。相反，若肯定該行政行為的可訴性，則意味著公民在對行政機關作出的復議決定不服時，可以向人民法院提起行政訴訟，引進司法系統(tǒng)對行政行為的審查判斷，發(fā)揮司法作為公民權利救濟的重要作用，最大限度保障判斷的公正透明性，以實現控制行政權力、保障公民權利的制度目的。

四、總結與展望

集會游行示威的自由是憲法賦予公民的政治權利，侵犯公民集會游行示威權的行政復議決定是侵犯公民合法權益的行政行為，且法律并未明確規(guī)定該復議決定是行政機關最終裁決的行政行為，因而該復議決定是屬于人民法院行政訴訟受案范圍的，依法具有可訴性。此外，根據權利救濟原則，對于公民的集會游行示威權利受到復議決定侵犯的，有必要給予有效救濟，而司法救濟較行政救濟更為公正透明，因此，該復議決定的可訴性是必要的、重要的。

誠然，如開篇所述，當下司法實務確實存在困境，大部分法官仍然認定集會游行示威復議決定不具有可訴性，導致公民尋求權利司法救濟受阻，不能進入卡夫卡《審判》第九章中所寓意的“法律之門”。對此，建議《行政訴訟法》、《集會游行示威法》等相關規(guī)范性文件對集會游行示威復議決定的可訴性加以明文規(guī)定。同時，各級人民法院行政審判法官應當重視最新法律法規(guī)的學習，排除舊法思維慣性和不合理外力干預，提升專業(yè)素質和辦案水平以保障公民行政訴權，發(fā)揮司法對公民權利救濟的重要作用。

注釋：

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