潘聞聞

當(dāng)前，我國正處于培育經(jīng)濟發(fā)展新動能、構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制的關(guān)鍵時期，優(yōu)化營商環(huán)境作為高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求，在現(xiàn)階段顯得尤為重要。習(xí)近平總書記多次提到，要營造穩(wěn)定公平透明的營商環(huán)境。李克強總理提出，營商環(huán)境就是生產(chǎn)力，優(yōu)化營商環(huán)境就是解放生產(chǎn)力。營造國際化、法治化、便利化的營商環(huán)境，是新時期促進高質(zhì)量發(fā)展、提升我國競爭優(yōu)勢的必由之路。

營商環(huán)境是一個國家經(jīng)濟軟實力的重要體現(xiàn)

營商環(huán)境是企業(yè)發(fā)展的土壤，對中小企業(yè)影響尤其重大，直接影響一個地區(qū)的經(jīng)濟繁榮程度，最終反映在經(jīng)濟增長、財稅收入、社會就業(yè)等各個方面。世界各國都高度重視營商環(huán)境建設(shè)，但由于測量非常困難，對營商環(huán)境的評估難度往往很大。因此，全球各大權(quán)威組織都在積極進行營商環(huán)境的評估工作，包括全球競爭力報告（WEF）、全球化與世界城市排名（GaWC）、國際金融中心指數(shù)（GFCI）、全球?qū)嵙Τ鞘兄笖?shù)（GPCI）、科爾尼全球城市排名、經(jīng)濟學(xué)人全球營商環(huán)境報告（EIU）等。這些組織對全球城市的評估雖然都涉及營商環(huán)境指標(biāo)，但缺乏全面性、系統(tǒng)性和專業(yè)性。為建立較為全面、客觀的營商環(huán)境數(shù)據(jù)庫，世界銀行自2003年起成立營商環(huán)境項目小組（Doing Business），每年發(fā)布《全球營商環(huán)境報告》（以下簡稱《報告》），針對各個經(jīng)濟體建立可度量的指標(biāo)體系，收集和分析定量數(shù)據(jù)，形成可比較的客觀排名，受到世界各國政府的重視和認(rèn)同，是目前全球最具影響力和權(quán)威性的營商環(huán)境評估系統(tǒng)。

世界銀行認(rèn)為，營商環(huán)境就是在一個國家或地區(qū)創(chuàng)辦和經(jīng)營企業(yè)的難易程度，主要包含企業(yè)在開設(shè)、經(jīng)營、貿(mào)易活動、納稅、執(zhí)行合約及注銷等方面需要付出的時間和成本等條件。由此可知，營商環(huán)境是指伴隨企業(yè)活動整個過程（包括從開辦、營運到結(jié)束的各環(huán)節(jié)）的各種周圍境況和條件的總和。營商環(huán)境包括影響企業(yè)活動的社會要素、經(jīng)濟要素、政治要素和法律要素等方面，是一項涉及經(jīng)濟社會改革和對外開放等眾多領(lǐng)域的系統(tǒng)工程。一個地區(qū)營商環(huán)境的好壞直接影響其招商引資的成效，同時也直接影響區(qū)域內(nèi)的企業(yè)經(jīng)營狀況，最終對一個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、財稅收入、社會就業(yè)情況等產(chǎn)生重要影響?？梢哉f，良好的營商環(huán)境是一個國家或地區(qū)經(jīng)濟軟實力的重要體現(xiàn)，是一個國家或地區(qū)提高綜合競爭力的重要方面。

我國營商環(huán)境排名持續(xù)提升

世界銀行編制的《全球營商環(huán)境報告》首次發(fā)布于2003年，當(dāng)時僅包括5項主題指標(biāo)，覆蓋133個經(jīng)濟體。經(jīng)過多年的補充、修改和完善，2018年的《報告》包括11項主題指標(biāo)，覆蓋190個經(jīng)濟體。主要包括：開辦企業(yè)、辦理施工許可、獲得電力、登記財產(chǎn)、獲得信貸、保護少數(shù)投資者、納稅、跨境貿(mào)易、執(zhí)行合同、辦理破產(chǎn)和勞動力市場監(jiān)管。其中，勞動力市場監(jiān)管在今年并沒有納入評估排名?！秷蟾妗窂亩嘟嵌葴y算一國營商環(huán)境與“最佳表現(xiàn)”的前沿距離，每年定期征詢各個經(jīng)濟體的政府部門、相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜遥üこ處?、建筑師等）、商業(yè)人員、第三方評估機構(gòu)（律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所等）對各項指標(biāo)的打分情況，獲得每個經(jīng)濟體在相應(yīng)主題指標(biāo)的原始數(shù)據(jù)。針對每個主題設(shè)置前沿距離指標(biāo)，說明一個經(jīng)濟體與“前沿經(jīng)濟體”的距離。這些“前沿經(jīng)濟體”通常具備最有效率的模式或者在某一方面獲得最高分?jǐn)?shù)，即“世界紀(jì)錄保持者”。為實現(xiàn)經(jīng)濟體之間可衡量和可比較，將前沿距離反映在0—100的區(qū)間里，其中“0”代表最差表現(xiàn)，“100”代表最佳表現(xiàn)（前沿水平）。例如，在2018年的全球營商環(huán)境評比中，在“獲得信貸”這個主題指標(biāo)上，新西蘭是“世界紀(jì)錄保持者”，得分為100分，其他經(jīng)濟體則按照與“最佳表現(xiàn)”的差距顯示此項指標(biāo)的評分。

世界銀行《全球營商環(huán)境報告》是評價各國營商環(huán)境的權(quán)威報告，也是企業(yè)投資決策的重要參考，各國都非常重視。長期以來，世界各國都在對標(biāo)各項指標(biāo)采取相應(yīng)改革措施，提高監(jiān)管效率，優(yōu)化營商環(huán)境。自2006年以來，全球各個國家根據(jù)評價指標(biāo)進行了多達(dá)2783項優(yōu)化營商環(huán)境的改革措施。僅2016和2017兩年，全球119個經(jīng)濟體實施了264項商業(yè)監(jiān)管改革，比上一年度增長了20%以上。其中，“開辦企業(yè)”指標(biāo)作為改革數(shù)量最高的指標(biāo)，在全球范圍內(nèi)共實施了49項改革措施；其次是“納稅”指標(biāo)，全年共實施了46項改革措施。

《報告》顯示，我國營商環(huán)境排名提升較快，是全球營商環(huán)境改革步伐最快的國家之一。近年來我國實施了一系列深化改革措施，包括完善法律法規(guī)、簡化企業(yè)登記程序、建立信用體系、簡化民事訴訟手續(xù)、完善基礎(chǔ)設(shè)施等，我國的營商環(huán)境排名從2014年的96位快速上升到2018年的78位，提升了18位（圖1）。特別是在開辦企業(yè)、獲得電力、登記財產(chǎn)、跨境貿(mào)易、執(zhí)行合同等領(lǐng)域排名提升較快，各項得分都為65以上，與“前沿水平”（100）的差距愈來愈小。其中，納稅指標(biāo)取得顯著進步，納稅時間相較于前一年（2017年）大幅縮短52個小時（20%），前沿距離上升2.4，表現(xiàn)亮眼。

我國營商環(huán)境在一些方面存在明顯短板

雖然我國營商環(huán)境在持續(xù)改善和優(yōu)化，但也要看到，與一直處于前列的新西蘭、新加坡等國還存在很大差距，也落后于日本、韓國等亞洲經(jīng)濟體，甚至排在阿塞拜疆、牙買加、蒙古等發(fā)展中經(jīng)濟體之后；在占全球GDP比重90%的20國集團（G20）中，我國排名僅高于印度尼西亞、阿根廷、巴西和印度?！秷蟾妗凤@示，我國在辦理施工許可、獲得信貸、保護少數(shù)投資者等指標(biāo)上，與前沿的距離仍然較大，需要進一步實施更大力度的改革措施。

“辦理施工許可”是我國各項指標(biāo)中“最短”的短板。該項指標(biāo)是衡量建設(shè)一個標(biāo)準(zhǔn)倉庫所需要的手續(xù)、時間、成本和建筑質(zhì)量（表1），我國在全球190個經(jīng)濟體中排名為172位，前沿距離僅為47.28。我國企業(yè)在辦理建筑施工許可環(huán)節(jié)存在手續(xù)多、耗時長、花費高的問題。在流程環(huán)節(jié)上，需要向住建、人防、消防、環(huán)保、氣象等多個職能部門申請審批，共23項手續(xù)，而東亞地區(qū)國家平均僅需15.2項，OECD國家只需12項，最佳表現(xiàn)丹麥僅需7項。在所需時間上，北京為208天，上海為279天，相比東亞地區(qū)國家（138.2天）、OECD國家（154.6天），差距甚大。在所需費用上，上海建造倉庫的成本為倉庫價值（假設(shè)為人均收入的50倍）的7.6%，北京為7.9%，而東亞地區(qū)國家平均只需倉庫價值的2.2%，OECD國家平均只需倉庫價值的1.6%。

“獲得信貸”指標(biāo)得分剛剛“及格”。這項指標(biāo)通過兩組測評衡量擔(dān)保交易中借貸雙方的合法權(quán)利（表2），以及征信服務(wù)提供商（如信用局、信貸登記處）提供的信貸信息覆蓋面、范圍和開放程度，判斷是否能夠提供足夠信息使企業(yè)獲得貸款更加便利。我國在全球190個經(jīng)濟體中排名為68位，前沿距離為60，剛剛“及格”。其中，信貸信息深度指數(shù)得分為8分，說明我國在引入信用信息行業(yè)法規(guī)、改進信用信息系統(tǒng)方面取得顯著成效。但是，合理權(quán)利力度指數(shù)得分僅為4，說明對于借貸雙方的法律權(quán)利保護仍需進一步完善。

“保護少數(shù)投資者”是短板指標(biāo)。該項指標(biāo)衡量利益沖突情況下對少數(shù)股東的保護情況及股權(quán)權(quán)利（表3），以公司法、證券監(jiān)管規(guī)則、民事訴訟法為基礎(chǔ)，通過對公司法和證券法相關(guān)律師進行調(diào)查得到數(shù)據(jù)。我國在全球190個經(jīng)濟體中排名119位，前沿距離僅為48.33。其中，董事責(zé)任指數(shù)、股東權(quán)利指數(shù)與所有權(quán)和控制指數(shù)得分較低，主要原因是法律法規(guī)仍不完善，相關(guān)責(zé)任追溯機制仍不健全，控股股東與少數(shù)股東、公司管理者與市場管理者之間仍未達(dá)到最優(yōu)的利益平衡。

借鑒國際最高標(biāo)準(zhǔn)持續(xù)改善營商環(huán)境

在全球各國都在優(yōu)化營商環(huán)境的宏觀背景下，我國營商環(huán)境的短板指標(biāo)仍有較大的改善空間，應(yīng)進一步加大對外開放力度，深化營商環(huán)境改革，以最大決心、最快行動落實優(yōu)化營商環(huán)境各項舉措。

探索建立適合我國國情的區(qū)域營商環(huán)境評價體系。當(dāng)前，全國各省市主要借鑒世界銀行的評估體系改進區(qū)域營商環(huán)境，但實踐中也反映出這個體系的局限性。世界銀行為了在更多的經(jīng)濟體內(nèi)收集數(shù)據(jù)進行橫向比較，其指標(biāo)體系忽視了對于不同經(jīng)濟體內(nèi)部差異的考量。因此，應(yīng)探索構(gòu)建適合我國國情特點的營商環(huán)境評價體系，為全國各地區(qū)優(yōu)化營商環(huán)境提供決策參考，同時也有助于總結(jié)先進地區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗，幫助其他地區(qū)找準(zhǔn)問題，提高政策的針對性和有效性。一是評價體系應(yīng)圍繞企業(yè)的全壽命周期。參照國際通行的評價方式，重點關(guān)注企業(yè)設(shè)立、施工許可、財產(chǎn)確權(quán)、稅收繳納、跨界貿(mào)易及市場清出等環(huán)節(jié)的營商指標(biāo)。二是指標(biāo)設(shè)置著重關(guān)注各環(huán)節(jié)企業(yè)辦理程序和時間。應(yīng)重點關(guān)注在具備條件或備齊資料條件下的辦理時長、溝通次數(shù)、提交資料數(shù)。指標(biāo)中既要關(guān)注大批量業(yè)務(wù)的平均效率，也要關(guān)注最壞情況下的審批效率，確立“雙提升”目標(biāo)——每年的業(yè)務(wù)審批平均時長、最長時長均應(yīng)減少。三是試點推進要注重不同層級的先行先試?？煽紤]在部分省級層面自貿(mào)試驗區(qū)開展相關(guān)試點工作，并選取若干較大的市級層面開展試點，積累經(jīng)驗、逐步推廣。

進一步加大市場開放力度吸引全球投資者。當(dāng)前，我國正處于建立開放型經(jīng)濟體系的關(guān)鍵時期。2017年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于擴大對外開放積極利用外資若干措施的通知》，2018年6月出臺《關(guān)于積極有效利用外資推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展若干措施的通知》，旨在進一步深化開放力度。近期，上海、北京相繼發(fā)布進一步擴大開放的100條、117條開放措施，在開放領(lǐng)域推出重大舉措，形成擴大開放的整體氛圍。進一步擴大對外開放，吸引外資投入，就要完善市場準(zhǔn)入管理，營造良好的市場環(huán)境。一是加快統(tǒng)一內(nèi)外資法律法規(guī)。統(tǒng)一清理涉及外資的法律、法規(guī)、規(guī)章和政策文件，凡是同國家對外開放大原則不符的法律法規(guī)或條款，要限期廢止或修訂，使外資企業(yè)與內(nèi)資企業(yè)法律上平等、政策上一致，真正享受國民待遇。二是提高政策法規(guī)執(zhí)行一致性。督促各地區(qū)各部門嚴(yán)格貫徹執(zhí)行國家政策法規(guī)，確保政策法規(guī)執(zhí)行的一致性。要推廣“雙隨機、一公開”的監(jiān)管方式，在監(jiān)管過程中隨機抽取檢查對象，隨機選派執(zhí)法監(jiān)察人員，抽查情況和查處結(jié)果向社會公開，杜絕選擇性執(zhí)法。三是加快完善標(biāo)準(zhǔn)的制定。采用已有國際通用標(biāo)準(zhǔn)，避免制定新的標(biāo)準(zhǔn)限制市場準(zhǔn)入。同時，提高標(biāo)準(zhǔn)修訂的透明度和開放性，除了涉及國家安全的標(biāo)準(zhǔn)外，外資企業(yè)應(yīng)和內(nèi)資企業(yè)同等地、全程地參與標(biāo)準(zhǔn)制定過程。

制定循序漸進的營商環(huán)境改革體系。改進營商環(huán)境是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，如我國的商事制度改革幾乎牽涉到所有監(jiān)管部門的制度調(diào)整，需要總體規(guī)劃，遠(yuǎn)近結(jié)合，問題導(dǎo)向，系統(tǒng)推進。一是重點解決流程多、時間長、費用高的問題，如開辦企業(yè)、辦理建筑施工許可、開展跨國貿(mào)易、電力供應(yīng)等領(lǐng)域。這些問題對企業(yè)經(jīng)營影響較大，也屬于我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革方案中要重點解決的“降成本”內(nèi)容。解決這些問題可以從流程改革入手，通過技術(shù)性手段即可在短期內(nèi)見到實效。二是中長期持續(xù)推進重大體制改革，如降低企業(yè)稅費負(fù)擔(dān)、少數(shù)投資者保護、破產(chǎn)框架體系等。企業(yè)稅負(fù)問題涉及我國稅制改革，少數(shù)投資者保護、破產(chǎn)清算都涉及完善法規(guī)和加強法律執(zhí)行力的改革，應(yīng)持續(xù)推進相關(guān)法律法規(guī)的完善，聚焦關(guān)鍵問題補短板。需要持續(xù)實施改革措施，如清理、規(guī)范涉企收費，研究降低企業(yè)增值稅和所得稅的可行性和具體途徑，進一步加大對知識產(chǎn)權(quán)的保護力度，加快誠信體系建設(shè)等。

（作者單位：上海市發(fā)展改革研究院）