張乾友

“放管服”改革是一場重塑政府和市場關系、刀刃向內的政府自身革命。黨的十八大以來，隨著“放管服”改革推進的不斷深入，我國營商環(huán)境持續(xù)改善，市場活力明顯增強，人民群眾辦事創(chuàng)業(yè)更加便利。在“放管服”改革推進過程中，政府對市場的管理方式逐漸從傳統(tǒng)的資質管理向行為管理轉變，這是推動政府職能轉變的重要方式，也是實現國家治理能力現代化的重要途徑。

政府市場管理的方式及其演進

市場是現代社會創(chuàng)新活動的源頭，從蒸汽機到互聯網，幾乎所有給人類社會帶來根本性變革的技術創(chuàng)新、社會創(chuàng)新都是從市場中產生的。從現代化歷程來看，只有當市場得到充分發(fā)育時，一個國家的經濟、社會以及綜合國力才能得到快速穩(wěn)定的發(fā)展。不過，市場經常會出現失靈，輕則影響國民經濟的正常運行，重則危及社會的和諧穩(wěn)定?？梢姡袌龌顒有枰玫接行У墓芾?，對市場活動的管理因此也成了現代政府的基本職能。

從實踐來看，政府對市場活動的管理主要有兩種方式，即資質管理與行為管理。所謂資質管理，是指政府主要調節(jié)市場主體從事特定市場活動的資質，通過確定資質條件、審核市場主體，最終批準相應的主體進入市場。所謂行為管理，是指政府不限制任何市場主體進入任何市場領域，而側重于監(jiān)督其行為是否符合市場原則和相關的法律法規(guī)，并對違反者施以相應的懲戒性措施，以督促其糾正。

在我國市場經濟發(fā)展的初期，主要采取的是資質管理的方式，其制度表現為我們熟悉的行政審批制度。這一時期政府之所以主要通過審批的方式進行管理，主要有以下幾方面的原因。第一是計劃經濟的行為慣性。在計劃經濟時代，政府是唯一有資質從事經濟活動的主體，其他主體要加入到經濟活動之中，都必須“借用”政府的資質，而這種“借用”能否達成，則取決于政府的審批。市場經濟改變了這個現實，但各級政府的觀念還未轉變到位，仍然習慣于通過資質審批的方式管理市場活動。第二是市場主體的成熟度不夠。市場經濟既是自利經濟，也是責任經濟，只有當所有市場主體都承擔起各自的責任時，才能在一個健康的市場中實現各自的利益。改革開放初期，我國許多市場主體存在不同程度的責任缺失，導致假冒偽劣盛行、生產事故頻發(fā)等后果，無形中倒逼政府加強資質審核，通過準入控制降低市場風險。第三是我國的發(fā)展還處于模仿階段。資質管理必然產生較高的進入門檻，導致市場競爭水平較低和創(chuàng)新活力不足。當我國還處于以模仿為主的發(fā)展階段時，對創(chuàng)新的需求并沒有那么強烈，所以資質管理對競爭和創(chuàng)新的制約還沒有產生太大的負面效應。

加入世貿組織以來，我國市場經濟的發(fā)展進入了一個新的階段，必須與西方發(fā)達市場開展直接競爭，整個社會對于創(chuàng)新的需求空前高漲。在這一背景下，我國政府揭開了行政審批制度改革的大幕，自覺尋求從資質管理向行為管理的轉型。黨的十八大以來，隨著“放管服”改革的提出，從資質管理向行為管理的轉型得到實質性推進，并逐漸成為政府履職方式現代化的實現途徑。比如，當前各地正在廣泛推行“企業(yè)投資承諾制”，免去了對投資資質的事前審批，改為在企業(yè)主動承諾之后監(jiān)督其行為是否履行了承諾。這一改革極大降低了市場的交易成本，也有助于建立政府與市場間的信任關系，為從資質管理向行為管理的轉型起到了積極的示范作用。在中國進入新時代的歷史背景下，我們需要深刻認識這一轉型的必然性，進而通過更為徹底的改革舉措來推進這一轉型。

走向行為管理的必然性

資質是指從事某項市場活動的資格與素質，資質管理的關鍵在于明確相應的素質條件，從而判斷某一特定市場主體是否達到了相應的要求。根據古典經濟學的假設，市場是一個開放的經濟活動空間，所有市場主體都應有自由進出市場的權利，只有這樣，市場才能通過優(yōu)勝劣汰來有效地配置資源。但在實踐中，許多市場活動不僅會產生經濟效應，也會產生社會效應，比如，從事食品生產不僅會帶動經濟增長，更會影響公眾健康，在這樣的領域，政府承擔起審核市場主體是否具有相關資質的職能是非常必要的，是對公眾負責的表現。

但是，資質并不等同于行為，某個市場主體獲得了某項資質不等于它此后所有行為都是負責任的。當資質管理成為基本的市場管理模式時，社會自然會將資質當作政府的背書，當某個市場主體做出了不負責任的行為時，社會就會認為政府沒有承擔起相應的責任。久而久之，政府就被動地承擔起了整個社會的無限責任，一個小小的市場糾紛也可能引發(fā)對政府的信任危機，導致政府難以有效開展社會治理，這是資質管理模式必然會造成的影響。比如在注冊制時代，我國的保健品管理屬于典型的資質管理，一旦發(fā)生安全事故，社會總是會認為屬于政府責任，結果非常不利于培育市場主體的責任意識，也增加了政府的管理成本。而在推出備案制后，資質的重要性不斷降低，行為管理成為相關部門更重要的工作，而保健品的安全也更多變成了市場主體的責任。這既有利于培育市場主體的責任意識，也有利于將有限的政府資源投入到更重要的公共事務上。

同時，資質管理通常包含了較高的市場準入標準，能夠獲批的通常是在市場中已有較大優(yōu)勢的市場主體。對于政府來說，這可以帶來管理上的便利性。對于市場和社會來說，卻可能造成競爭不充分和創(chuàng)新能力低下的后果。在資質管理模式下，未能獲批資質的市場主體被排除在競爭之外，獲批資質的市場主體則可以坐享壟斷紅利。結果，市場的整體競爭水平嚴重不足，產品價格無法降到合理水平，使整個社會承擔了高昂的經濟成本。而在缺乏競爭壓力的前提下，那些有資質的市場主體也沒有動力進行創(chuàng)新，最終將阻礙技術進步，也不利于一個國家綜合國力的提升。

與資質管理相比，行為管理有以下幾個方面的優(yōu)勢，決定了我國的市場管理模式必須向行為管理轉變。

首先，強化了有限責任的觀念，有助于在培育市場主體責任意識的基礎上塑造有限政府。對市場主體的行為管理意味著政府改變了承擔責任的方式，不再通過審批資質來為市場主體的所有行為背書，而是通過對市場主體自發(fā)行為的事后監(jiān)管來督促市場主體做出負責任的行為。在市場主體的責任意識得到提升之后，政府也不再需要大包大攬地承擔所有社會責任，從而可以優(yōu)化職能，逐漸轉型為精簡高效的有限政府。

其次，有利于激發(fā)市場主體間的競爭并鼓勵創(chuàng)新。資質在實踐中往往變異為特權，許多市場主體在獲批相關資質后不再積極從事生產，而是通過“外租”資質的方式獲取壟斷利益，這種行為嚴重腐蝕了市場經濟，也易于滋生腐敗。行為管理放開了市場準入，讓所有市場主體在更加公平的基礎上開展競爭，有利于最大限度地調動所有市場主體的創(chuàng)新意識，從而提高社會的整體創(chuàng)新能力。同時，作為事后監(jiān)管，行為管理鼓勵市場主體在既有市場規(guī)范與法律框架下不斷尋求各種有利于提升市場效率與增進社會利益的行為方式，這也為市場主體的創(chuàng)新行為開拓了更為廣闊的空間。

再次，有助于同時實現使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的雙重目標。資質管理是對市場機制的過度干預，在一定程度上破壞了市場的優(yōu)勝劣汰功能，阻礙了市場在資源配置中決定性作用的發(fā)揮，這是政府職能的“越位”。變資質管理為行為管理是讓政府“歸位”，不去干預市場機制的正常運行，而是在市場調節(jié)的基礎上發(fā)揮政府為社會利益保駕護航的職能，從而通過政府履職方式的優(yōu)化來促進政府與市場關系的和諧有序。

進一步推進向行為管理的轉變

從資質管理向行為管理的轉變需要在放、管、服三個層面得到進一步深化。

在“放”的層面，需要更加科學合理地確定“放”的范圍和方式。改變資質管理的傳統(tǒng)模式并不意味著政府不再需要審核任何資質，但從進一步激發(fā)市場活力、提升國家創(chuàng)新能力和促進政府履職方式現代化的需要出發(fā)，各級政府仍有大量應當下放甚至取消的審批事項。在過去幾十年的審批改革中，世界各國都出現過一度下放或取消的審批事項重新被收回或增設的情況，這表明確定放權范圍是一件非常復雜的事情。正因其復雜，所以各級政府必須充分了解相關職能部門的管理需求、市場主體的利益需求與社會公眾的利益需求，在此基礎上科學合理地確定“放”的范圍和方式，并根據現實的變化建立“放”與“收”的動態(tài)調整機制。

在“管”的層面，需要建立更加積極負責的事后監(jiān)管體制。“放”不是為了推卸責任，而是為了尋找承擔責任的更好方式。過去幾十年世界各國的行政改革普遍走過了一個從解除規(guī)制到建設監(jiān)管型政府的歷程，目的就是要在充分發(fā)揮市場主體創(chuàng)新意識和創(chuàng)新能力的前提下督促市場主體積極承擔社會責任。近些年國內許多公共事件的發(fā)生都有政府“缺位”的影響，要防止類似事件的發(fā)生，就需要明確行為監(jiān)管是政府理應承擔之責，并從維護市場秩序、促進社會利益和增強國家治理能力的高度出發(fā)，建立更加積極負責的行為監(jiān)管體制，促進市場利益與社會利益的和諧一致，促進市場與政府的良性互動。比如，在“投資承諾制”改革中，各地都提到“過程重監(jiān)管”的原則，而且強調運用信用制度進行柔性監(jiān)管，更多通過激發(fā)市場主體的責任意識而不是片面運用行政強制來達成監(jiān)管目標，這就是一種促進市場與政府良性互動的有益探索。

在“服”的層面，需要進一步明確為社會利益服務的價值導向。從形式上看，放管服改革方便了市場主體，但改革的目的并不是為了方便市場主體逐利，而是為了增強市場活力，進而讓市場能夠更好地在政府引導下促進社會利益。同樣，隨著市場風險的增多，加強監(jiān)管也必然要求政府更加全面地介入到市場主體的微觀行為之中，但這并不意味著各級政府可以隨意進行職能擴張。政府監(jiān)管的目的是為了促進社會利益，只有當某些市場行為可能損及社會利益時，政府才應當進行監(jiān)管，而當某些市場行為不會損及社會利益時，政府就不應當出于別的理由要求進行監(jiān)管。對政府來說，服務就是去促進社會整體的利益，而不是促進市場主體或政府機構自身的利益，只有以此為導向的改革才能促進以人民為中心的發(fā)展目的。

從資質管理走向行為管理是實現政府履職方式現代化的重要途徑。為推進政府履職方式的現代化，需要進一步探索如何更好地向行為管理轉變。

（作者單位：南京大學政府管理學院）