方明

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展迅速，截至2017年底，全國(guó)共有社會(huì)組織80.3萬(wàn)個(gè)，比上年增長(zhǎng)14.3%，增速創(chuàng)十年來(lái)最高。隨著社會(huì)組織的數(shù)量急劇增長(zhǎng)，其工作已經(jīng)滲入社會(huì)生活的多個(gè)領(lǐng)域，逐步形成覆蓋范圍廣、涉及門類全的社會(huì)組織體系。社會(huì)組織在參與社會(huì)治理過(guò)程中亟需完善明確具體、便于操作的法律法規(guī)，以保障機(jī)構(gòu)運(yùn)行和管理的規(guī)范化與合法化。

社會(huì)治理主體從一元化向多元化發(fā)展，更加凸顯社會(huì)組織在社會(huì)治理工作中的重要性與緊迫性。黨的十九大報(bào)告提出，加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于改革社會(huì)組織管理制度促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）提出，到2020年，建立健全統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、依法監(jiān)管的中國(guó)特色社會(huì)組織管理體制，基本建立政社分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、依法自治的社會(huì)組織制度，基本形成結(jié)構(gòu)合理、功能完善、競(jìng)爭(zhēng)有序、誠(chéng)信自律、充滿活力的社會(huì)組織發(fā)展格局。

構(gòu)建系統(tǒng)化、科學(xué)化的政策法規(guī)體系有助于規(guī)范社會(huì)組織的運(yùn)行機(jī)制和管理模式，促進(jìn)社會(huì)組織有序發(fā)展，也可以使社會(huì)組織做到有法可依、有法必依，進(jìn)而推進(jìn)政府治理、社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動(dòng)，引導(dǎo)社會(huì)組織依法高效地參與社會(huì)治理。社會(huì)組織的政策法規(guī)體系建設(shè)應(yīng)與機(jī)構(gòu)發(fā)展的實(shí)際需求相契合，法律層面明確界定社會(huì)組織參與社會(huì)治理的職責(zé)權(quán)限、活動(dòng)范圍及行為準(zhǔn)則，引導(dǎo)社會(huì)組織依據(jù)法律程序開(kāi)展活動(dòng)，最大限度地保護(hù)社會(huì)組織的合法利益，為社會(huì)組織的發(fā)展?fàn)I造良好穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。

制定適用于社會(huì)組織的統(tǒng)一制度。當(dāng)前亟需轉(zhuǎn)變觀念，強(qiáng)化社會(huì)組織參與社會(huì)治理的法人主體資格，明確其法律主體地位，使社會(huì)組織能以平等身份協(xié)同政府治理社會(huì)公共事務(wù)。因此，應(yīng)盡快制定一部與憲法相銜接的、適用于各類社會(huì)組織的規(guī)章制度。明確社會(huì)組織的法律地位、主體資格、活動(dòng)原則、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、稅收優(yōu)惠、監(jiān)督管理、內(nèi)部自律等基本問(wèn)題，保障社會(huì)組織在社會(huì)治理和公共服務(wù)中的自覺(jué)自愿、平等參與、公平競(jìng)爭(zhēng)、有效運(yùn)作等合法權(quán)益，營(yíng)造有利于社會(huì)組織發(fā)揮作用的法治環(huán)境。

完善與社會(huì)組織配套的政策法規(guī)。及時(shí)完善《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》等行政法規(guī)，制定具體的實(shí)施辦法和相關(guān)配套政策。修改完善《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》，鼓勵(lì)社會(huì)各界加大對(duì)社會(huì)組織的捐贈(zèng)、資助和參與力度。同時(shí)，為適應(yīng)各類社會(huì)組織的發(fā)展需要，應(yīng)盡快制定與其配套的專門法律，促進(jìn)社會(huì)組織健康發(fā)展。

明確直接登記和雙重管理相結(jié)合。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《意見(jiàn)》中明確了直接登記和雙重管理并存的管理制度。這是適合我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展現(xiàn)狀的一種現(xiàn)實(shí)選擇，既體現(xiàn)了簡(jiǎn)政放權(quán)、激發(fā)活力的改革方向，又體現(xiàn)了循序漸進(jìn)、積極穩(wěn)妥的改革思路。當(dāng)前，除行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類四類社會(huì)組織可以直接登記外，還可有計(jì)劃地探索擴(kuò)大服務(wù)性、公益性社會(huì)組織直接登記的范圍。

創(chuàng)新社會(huì)組織備案制度。對(duì)符合條件的社會(huì)組織可以直接登記取得法人資格，對(duì)一些暫不符合登記條件，但有利于社會(huì)治理或政府亟需的社會(huì)組織可以先進(jìn)行備案，暫不取得法人資格。如果社團(tuán)想要擁有特定的法定權(quán)利，則必須由其設(shè)立人按照屬地原則向政府有關(guān)部門備案。近年來(lái)，各地積極探索備案制，實(shí)行由縣（市、區(qū)）民政部門統(tǒng)一備案，由街道辦事處作為業(yè)務(wù)主管部門并履行指導(dǎo)監(jiān)督職責(zé)的備案制度，使得大量活躍于社區(qū)、為基層群眾服務(wù)但又暫時(shí)不具備法人條件的社區(qū)社會(huì)組織能夠取得合法地位，并可對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)的管理。

健全社會(huì)組織法人治理結(jié)構(gòu)。健全完善的法人治理結(jié)構(gòu)是社會(huì)組織健康發(fā)展的前提?！睹穹倓t》將我國(guó)的法人區(qū)分為營(yíng)利性法人和非營(yíng)利性法人兩大類。非營(yíng)利性法人涵蓋了事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等法人類型?！睹穹倓t》對(duì)健全社會(huì)組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)作出了規(guī)定，明確了社會(huì)團(tuán)體非營(yíng)利性法人、捐助法人應(yīng)當(dāng)設(shè)立會(huì)員大會(huì)或者會(huì)員代表大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，各種類型的非營(yíng)利性法人都要依照章程的規(guī)定開(kāi)展活動(dòng)。社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)依照法律法規(guī)規(guī)定，建立健全法人治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，完善會(huì)員大會(huì)或者會(huì)員代表大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)制度，落實(shí)民主選舉、民主決策和民主管理，健全內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，真正成為權(quán)責(zé)明確、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、制衡有效、獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的法人主體。同時(shí)，建立以章程為核心的內(nèi)部管理制度，完善章程審核制度，督促社會(huì)組織按照章程自我約束。

構(gòu)建社會(huì)組織綜合監(jiān)管體系。根據(jù)社會(huì)組織特點(diǎn)，創(chuàng)新和完善社會(huì)組織綜合監(jiān)管體系，確定監(jiān)管主體和監(jiān)管內(nèi)容，明確登記管理機(jī)關(guān)、行業(yè)管理部門及相關(guān)職能部門的職責(zé)，切實(shí)履行各自的監(jiān)管責(zé)任。成立社會(huì)組織基金管理委員會(huì)或者發(fā)展基金會(huì)，負(fù)責(zé)籌集及管理社會(huì)組織在運(yùn)作中所需的資金。健全社會(huì)組織退出機(jī)制，對(duì)嚴(yán)重違反國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)的社會(huì)組織，依法吊銷其登記證書(shū)；對(duì)弄虛作假騙取登記的社會(huì)組織，依法撤銷登記；對(duì)未經(jīng)許可擅自以社會(huì)組織名義開(kāi)展活動(dòng)的非法社會(huì)組織，依法予以取締。引入社會(huì)監(jiān)督，健全社會(huì)組織第三方評(píng)估機(jī)制，建立健全法律監(jiān)督、政府監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、自我監(jiān)督相結(jié)合的綜合監(jiān)管體系，形成監(jiān)管合力。

落實(shí)稅收優(yōu)惠政策。財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠是政府部門支持社會(huì)組織發(fā)展的主要手段。與直接的財(cái)政補(bǔ)貼比較而言，稅收優(yōu)惠政策不會(huì)直接控制和干預(yù)社會(huì)組織的運(yùn)作，能夠在保持社會(huì)組織相對(duì)獨(dú)立性的同時(shí)，提高財(cái)政稅收杠桿的運(yùn)用效果。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《意見(jiàn)》也明確指出，落實(shí)國(guó)家對(duì)社會(huì)組織各項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策，符合條件的社會(huì)組織按照有關(guān)法律法規(guī)享受相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。為此，可對(duì)不同類型社會(huì)組織可能減免的稅種、幅度做出科學(xué)界定，實(shí)施分類引導(dǎo)，擴(kuò)大稅收優(yōu)惠的種類和范圍，在目前所得稅優(yōu)惠的基礎(chǔ)上，還可以考慮在財(cái)產(chǎn)稅、商品稅、車船使用稅等方面給予更多優(yōu)惠。同時(shí)，配套制定合理、規(guī)范、高效的稅收優(yōu)惠審批和監(jiān)管程序。

（作者系江蘇省社科院法學(xué)所研究員、江蘇區(qū)域法治發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心研究員）