徐文學(xué) 鄭麗云 李曉慧

摘要：文章首先簡述了Z市海綿城市PPP項(xiàng)目建設(shè)的基本情況，將PPP模式風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)總結(jié)為三個(gè)方面——復(fù)雜性，階段性，偶然性。然后根據(jù)Z市海綿城市PPP項(xiàng)目實(shí)際的建設(shè)和運(yùn)營情況，對主要的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，將Z市海綿城市PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分為六種，分別是技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、政治風(fēng)險(xiǎn)、信用和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)、合約風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。最后根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因以及所導(dǎo)致的后果進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，并在此基礎(chǔ)上提出應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的策略。

關(guān)鍵詞：海綿城市；PPP模式；風(fēng)險(xiǎn)研究

目前，我國城市內(nèi)澇問題嚴(yán)峻，傳統(tǒng)的城市雨水治理大多采用“快排”模式，這就導(dǎo)致了“逢雨必澇、雨后即旱”的現(xiàn)狀。2015年，在這種嚴(yán)峻形勢推動(dòng)下，政府公布了首批包括Z市在內(nèi)的16個(gè)海綿城市試點(diǎn)。海綿城市是一種新興的健康、綠色、可持續(xù)的城市發(fā)展模式，一個(gè)地區(qū)海綿城市的建設(shè)規(guī)劃將是一個(gè)系統(tǒng)性的城市水資源綜合利用方案。Z市作為海綿城市首批試點(diǎn)之一，具有年降水量高但水資源利用率低、且水資源污染嚴(yán)重的特點(diǎn)。海綿城市建設(shè)有利于改善Z市目前水環(huán)境生態(tài)治理的不良現(xiàn)狀。然而海綿城市建設(shè)相比于其他公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而言，項(xiàng)目的復(fù)雜程度更高、投資規(guī)模更大，所以僅僅依靠政府的資金支持以及專業(yè)水平很難保證項(xiàng)目順利完成，因此采用有社會(huì)資本加入的PPP模式是一種可行的方法。PPP模式在國內(nèi)外的許多基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目中取得顯著成效，但是，自從海外引進(jìn)PPP模式以來，中國在“海綿城市”這種新型城市環(huán)境保護(hù)建設(shè)項(xiàng)目中還未曾嘗試過，必然面臨較高風(fēng)險(xiǎn)。本文結(jié)合Z市海綿城市PPP項(xiàng)目建設(shè)實(shí)際，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析與對策研究。

一、Z市海綿城市PPP項(xiàng)目基本情況

Z市海綿城市試點(diǎn)區(qū)陸地面積22平方公里，水域面積11.5平方公里。項(xiàng)目由Z市住建局總領(lǐng)實(shí)施，引入社會(huì)資本與Z市水業(yè)總公司共同組建PPP項(xiàng)目公司，負(fù)責(zé)投資建設(shè)。2016年4月18日下午，Z市海綿城市建設(shè)PPP項(xiàng)目簽約成交，中國光大水務(wù)有限公司從15家參與投標(biāo)的社會(huì)資本中脫穎而出，這是一家以水環(huán)境綜合治理業(yè)務(wù)為主業(yè)的投資運(yùn)營公司。

項(xiàng)目總投資25.85億元，其中中央財(cái)政專項(xiàng)投資12億元，用于項(xiàng)目A部分的建設(shè)，包括LID改造、生態(tài)修復(fù)和引活水工程、管網(wǎng)工程、易澇積水區(qū)達(dá)標(biāo)工程。這部分項(xiàng)目由Z市水業(yè)總公司統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)。PPP項(xiàng)目公司投資13.85億元，用于B部分項(xiàng)目，包括污水處理廠、雨水泵站建設(shè)，排口排澇、徑流、面源污染治理等綜合達(dá)標(biāo)工程。這部分項(xiàng)目采用BOT（建設(shè)-運(yùn)營-移交）模式運(yùn)作，由PPP項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)建設(shè)，建成后移交Z市水業(yè)總公司。項(xiàng)目公司通過污水處理費(fèi)收入和政府可行性缺口補(bǔ)助收回成本，取得收益。

本項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)如下圖1所示。

二、PPP模式風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)

PPP模式通常的運(yùn)作模式是社會(huì)資本負(fù)責(zé)大部分基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)行和維護(hù)工作，通過“使用者付費(fèi)”和必要的“政府支付”獲得合理的投資回報(bào)；政府機(jī)構(gòu)在價(jià)格和質(zhì)量方面進(jìn)行管理監(jiān)督，以確?；A(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)最大公眾利益。由于PPP項(xiàng)目投資大、周期長、采購模式不穩(wěn)定，公私雙方都面臨較大的風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)可以總結(jié)為以下三個(gè)方面。

（一）復(fù)雜性

PPP項(xiàng)目多是由不同類別的子項(xiàng)目組成，這導(dǎo)致其本身的結(jié)構(gòu)復(fù)雜性。而且PPP項(xiàng)目的運(yùn)作有ROT、BOT、TOT等不同的模式，所涉及的參與方眾多，使其風(fēng)險(xiǎn)具有復(fù)雜性。比如，PPP模式中政府是參與方，所以必然受到政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響；PPP模式應(yīng)用于建設(shè)的海綿城市項(xiàng)目、交通運(yùn)輸項(xiàng)目等市政建設(shè)項(xiàng)目需要一定的技術(shù)分析和項(xiàng)目設(shè)計(jì)，必然存在技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)；規(guī)模較大、周期較長的大型公共設(shè)施建設(shè)，必然存在一定的融資風(fēng)險(xiǎn)和時(shí)間風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)受政策走向的影響。以上所述都使其風(fēng)險(xiǎn)存在更大的復(fù)雜性。

（二）階段性

PPP模式作為一種新型的合作方式，需要有多個(gè)不同階段，包括前期準(zhǔn)備中對項(xiàng)目的征集策劃、推廣宣傳，對社會(huì)資本方的招投標(biāo)，與金融機(jī)構(gòu)協(xié)商鎖定金融成本，運(yùn)行中對項(xiàng)目的設(shè)計(jì)建設(shè)規(guī)劃，實(shí)際運(yùn)行管理等。由于階段的多樣性，導(dǎo)致在不同階段會(huì)面臨不同的風(fēng)險(xiǎn)，因此 PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)具有一定的階段性。

（三）偶然性

風(fēng)險(xiǎn)本身就是對未來某種事件發(fā)生概率的預(yù)測。中國的PPP模式還處于初期的探索階段，在借鑒國外成功經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，必須結(jié)合我國國情，綜合考慮政策法律的影響，以及項(xiàng)目實(shí)施地的公眾反映情況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況等，因地制宜地總結(jié)出適合當(dāng)?shù)氐腜PP模式。因此，風(fēng)險(xiǎn)具有不確定性和偶然性。而PPP模式因項(xiàng)目的復(fù)雜性以及階段的多樣性，使其風(fēng)險(xiǎn)更具不確定性，不同的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)也可能具有不同的表現(xiàn)形式。

三、Z市海綿城市PPP項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)分析

PPP模式作為Z市海綿城市建設(shè)的重要運(yùn)營模式，Z市海綿城市除了具備PPP模式固有的風(fēng)險(xiǎn)外，也具備不同于其他項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)。通過對Z市海綿城市建設(shè)情況以及未來運(yùn)營情況的了解和分析，可以將海綿城市PPP 模式的風(fēng)險(xiǎn)總結(jié)為以下六類。

（一）技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)

建設(shè)海綿城市不等同于簡單的基礎(chǔ)建設(shè)，“海綿城市”項(xiàng)目本身的特性要求項(xiàng)目策劃必須系統(tǒng)合理，評估和計(jì)算必須科學(xué)準(zhǔn)確。海綿城市的構(gòu)建所涉及城市管網(wǎng)的改造與新建、對自然海綿體的保護(hù)和人工海綿體的營建、雨水綜合利用等方面，加上Z市地形環(huán)境和水文環(huán)境的特殊性，都要求項(xiàng)目建設(shè)方采用先進(jìn)、可靠、實(shí)用和穩(wěn)定的技術(shù)。

（二）政治風(fēng)險(xiǎn)

政治風(fēng)險(xiǎn)從宏微觀層面可以分為政府政策風(fēng)險(xiǎn)和公眾反對風(fēng)險(xiǎn)。Z市海綿城市PPP項(xiàng)目還在在運(yùn)行初期，根據(jù)這些項(xiàng)目在運(yùn)行中所出現(xiàn)的問題，國家政策會(huì)相應(yīng)隨之調(diào)整變化，這對于期限長達(dá)23年的海綿工程，在項(xiàng)目實(shí)施的過程中出現(xiàn)的政策風(fēng)險(xiǎn)是很難估算的。